基本介紹
- 中文名：上海市突發公共事件總體應急預案
- 實施日期：二○○六年一月
- 適用範圍：本預案適用於本市各類突發公共事
- 直屬機構：市委、市政府
目 錄,總則,組織體系,工作機制,應急保障,監督管理,解讀,
目 錄
1總則
1．1編制目的
1．2編制依據
1．3分類分級
1．4適用範圍
1. 5工作原則
1. 6預案體系
2組織體系
2．1領導機構
2．2辦事機構
2．3工作機構
2．4專家機構
3工作機制
3．1預測與預警
3．2應急處置
3．3恢復與重建
3．4信息發布
4應急保障
4．1隊伍保障
4．2經費保障
4．3物資保障
4．4基本生活保障
4．5醫療衛生保障
4．6交通運輸保障
4．7治安維護
4．8人員防護
4．9通信保障
4．10科技支撐
5監督管理
5．1宣傳教育和培訓
5．2演練
5．3責任與獎懲
5．4預案管理
總則
1．1編制目的
貫徹《國家突發公共事件總體應急預案》，適應上海特大城市特點和未來發展需要，提高政府應對突發公共事件的能力，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。
1．2編制依據
依據相關法律、法規、規章以及《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《國家總體應急預案》），結合本市實際情況，制定本預案。
1．3分類分級
本預案所稱突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。
根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為以下四類：
（1）自然災害。主要包括氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害等。
（2）事故災難。主要包括各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，輻射事故，環境污染和生態破壞事件。
（3）公共衛生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。
（4）社會安全事件。主要包括恐怖攻擊事件，民族宗教事件，經濟安全事件，涉外突發事件和群體性事件等。
上述各類突發公共事件往往是相互交叉和關聯的，某類突發公共事件可能和其他類別的事件同時發生，或引發次生、衍生事件，應當具體分析，統籌應對。
各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響範圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。《國家總體應急預案》附屬檔案包括特別重大、重大突發公共事件分級標準（試行），較大和一般突發公共事件按照國務院主管部門制定的分級標準，作為突發公共事件信息報送和分級處置的依據。為適應本市突發公共事件的特點和處置要求，一次死亡三人以上列為報告和應急處置的重大事項。對一些特殊突發公共事件應加強情況報告並提高回響等級。
1．4適用範圍
本預案適用於本市各類突發公共事件。
本預案指導全市的突發公共事件應對工作。
1．5工作原則
以人為本，預防為主；統一領導，分級負責；依法規範，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，資源整合。
1．6預案體系
(1)突發公共事件總體應急預案。總體應急預案是應對本市突發公共事件的整體計畫、規範程式和行動指南，是指導區縣政府、相關委辦局和有關單位編制應急預案的規範性檔案。總體應急預案由市政府制定並公布實施。
(2)突發公共事件專項應急預案。專項應急預案是本市為應對某種類型或某幾種類型突發公共事件而制定的涉及數個部門職責的計畫、方案和措施。專項應急預案由相關市級協調機構負責編制，報市政府批准後實施。
(3)突發公共事件部門應急預案。部門應急預案是本市為應對單一種類且以部門處置為主、相關單位配合的突發公共事件，根據總體應急預案和部門職責制定的計畫、方案和措施。部門應急預案由相關職能部門或責任單位負責編制，報市政府批准後實施。
(4)突發公共事件區縣應急預案。區縣應急預案是各區縣根據總體應急預案，為應對本區域突發公共事件制定的整體計畫和規範程式，是區縣組織、管理、指揮、協調相關應急資源和應急行動的指南。區縣應急預案由區縣政府制定，報市政府備案。
(5)突發公共事件基層單元應急預案。基層單元應急預案是根據總體應急預案，大型企事業單位、高危行業重點單位為應對本單位突發公共事件制定的工作計畫、保障方案和操作規程。市、區縣級基層單元應急預案由各單位組織制定，分別報市、區縣政府備案。
(6)突發公共事件重大活動應急預案。舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應當制訂應急預案，並報批准舉辦活動的政府部門審定。
各類各級預案應當根據實際情況變化，由制定單位及時修訂並報上級審定、備案。各類各級預案構成種類應不斷補充、完善。按照“兩級政府、三級管理、四級網路”和“條塊結合、屬地管理”的要求，逐步建立橫向到邊、縱向到底、格線化、全覆蓋的應急預案體系框架、預案資料庫和管理平台，使應急管理工作進社區、進農村、進企業。
組織體系
2．1領導機構
市突發公共事件應急管理工作由市委、市政府統一領導。市政府是本市突發公共事件應急管理工作的行政領導機構。根據市委、市政府決定，成立上海市突發公共事件應急管理委員會（以下簡稱市應急委），決定和部署本市突發公共事件應急管理工作。
2．2辦事機構
上海市應急管理委員會辦公室（以下簡稱市應急辦）是市應急委的日常辦事機構，設在市政府辦公廳,負責綜合協調本市突發公共事件應急管理工作，對“測、報、防、抗、救、援”六個環節進行指導、檢查、監督。具體承擔值守應急、信息匯總、辦理和督促落實市應急委的決定事項；組織編制、修訂市總體應急預案，組織審核專項和部門應急預案；綜合協調全市應急管理體系建設及應急演練、保障和宣傳培訓等工作。
2．3工作機構
本市具有處置突發公共事件職責的市級協調機構、相關職能部門和單位，作為應急管理的工作機構，承擔相關類別的應急管理工作。負責制定專項及部門應急預案；在突發公共事件發生時，按照“誰分管，誰負責”的原則，承擔相應工作；指導和協助區縣政府做好突發公共事件的預防、處置和恢復重建工作。
2．4專家機構
市應急委和各應急管理工作機構根據實際需要建立各類專業人才庫，組織聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發公共事件的應急處置工作。
工作機制
各級政府要建立應對突發公共事件的預測預警、信息報告、應急處置、恢復重建及調查評估等機制，提高應急處置能力和水平。
市應急辦要會同有關部門，整合各方面資源，充分發揮工作機構作用，建立健全快速反應機制，形成統一指揮、分類分級處置的應急平台，提高基層應對突發公共事件能力。
3．1預測與預警
各級政府及相關部門針對各種可能發生的突發公共事件，完善預測預警機制，開展風險分析，做到早發現、早報告、早處置。
3．1．1預測預警系統
市公安、消防、水務、氣象、地震、建築、海洋、環保、交通、安監、供電、供氣、海事、衛生、農業、金融、外事、信息等部門和單位，要做好對各類突發公共事件的預測預警工作，整合監測信息資源，依託政府系統辦公業務資源網及相關網路，建立全時段、全覆蓋的突發公共事件預測預警系統。
3．1．2預警級別和發布
根據預測分析結果，對可能發生和可以預警的突發公共事件進行預警。預警級別依據突發公共事件可能造成的危害性、緊急程度和發展勢態，一般分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。
各級政府、應急管理工作機構要及時、準確地報告重特大突發公共事件的有關情況，並根據突發公共事件的管理許可權、危害性和緊急程度，發布、調整和解除預警信息。預警信息包括突發公共事件的類別、預警級別、起始時間、可能影響範圍、警示事項、應採取的措施和發布單位等。涉及跨區域、跨行業、跨部門的特別嚴重或嚴重預警信息的發布、調整和解除，須報上級批准。
預警信息的發布、調整和解除可通過廣播、電視、報刊、通信、信息網路、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行，對老、弱、病、殘、孕等特殊人群以及學校等特殊場所和警報盲區應當採取有針對性的公告方式。
3．2應急處置
3．2．1信息報告和通報
突發公共事件發生後，各應急機構、事發地所在區縣政府、職能部門和責任單位，要按照相關預案和報告制度的規定，在組織搶險救援的同時，及時匯總相關信息並迅速報告。一旦發生重大突發公共事件，必須在接報後一小時內分別向市委、市政府值班室口頭報告，在兩小時內分別向市委、市政府值班室書面報告。報國家主管部門的重大突發公共事件信息，應同時或先行向市委、市政府值班室報告。特別重大或特殊情況，必須立即報告。
各相關單位、部門要與毗鄰區域加強協作，建立突發公共事件等信息通報、協調渠道，一旦出現突發公共事件影響範圍超出本行政區域的態勢，要根據應急處置工作的需要，及時通報、聯繫和協調。
3．2．2先期處置
按照“精簡、統一、高效”的原則，建立上海市應急聯動中心，設在市公安局，作為本市突發公共事件應急聯動先期處置的職能機構和指揮平台,履行應急聯動處置較大和一般突發公共事件、組織聯動單位對特大或重大突發公共事件進行先期處置等職責。
公安、衛生、安監、民防、海事、建設交通、環保等部門以及各區縣政府和區域行政主管機構（以下統稱為聯動單位），在各自職責範圍內負責突發公共事件應急聯動先期處置工作。
建立並加強與駐滬部隊、武警上海總隊、國家有關部門駐滬單位、毗鄰省市的協同應急聯動機制和網路。根據突發公共事件應急處置實際需要，按照有關規定協調有關部門和單位參與突發公共事件先期處置工作。
市應急聯動中心按照《上海市突發公共事件應急聯動處置暫行辦法》等有關規定，通過組織、指揮、調度、協調各方面資源和力量，採取必要的措施，對突發公共事件進行先期處置，並確定事件等級，上報現場動態信息。
突發公共事件發生單位和所在社區負有進行先期處置的第一責任，要組織民眾展開自救互救。相關單位必須在第一時間進行即時應急處置。
事發地所在區縣政府及有關部門在突發公共事件發生後，要根據職責和規定的許可權啟動相關應急預案，控制事態並向上級報告。
3．2．3應急回響
一旦發生先期處置仍不能控制的緊急情況，市應急聯動中心等報請或由市應急委直接決定，明確應急回響等級和範圍，啟動相應應急預案，必要時設立市應急處置指揮部，實施應急處置工作。
各級各類應急預案，應當根據應急任務與要求，明確責任單位及信息處理、搶險救助、醫療救護、衛生防疫、交通管制、現場監控、人員疏散、安全防護、物資調用、社會動員等工作程式。
3．2．4指揮與協調
需要市政府組織處置的，由市應急委或相關應急管理工作機構統一指揮、協調有關單位和部門開展處置工作。主要包括：
（1）組織協調有關部門負責人、專家和應急隊伍參與應急救援；
（2）制定並組織實施搶險救援方案，防止引發次生、衍生事件；
（3）協調有關單位和部門提供應急保障，調度各方應急資源等；
（4）部署做好維護現場治安秩序和當地社會穩定工作；
（5）及時向市委、市政府報告應急處置工作進展情況；
（6）研究處理其他重大事項。
事發地所在區縣政府負責成立現場應急指揮機構，在市相關機構的指揮或指導下，負責現場的應急處置工作。必要時也可由專業處置部門負責開設現場應急指揮機構。
3．2．5應急結束
突發公共事件應急處置工作結束，或者相關危險因素消除後，由負責決定、發布或執行機構宣布解除應急狀態，轉入常態管理。
3．3恢復與重建
3．3．1善後處置
各級政府、應急管理工作機構和有關職能部門要積極穩妥、深入細緻地做好善後處置工作。對突發公共事件中的傷亡人員、應急處置工作人員，以及緊急調集、徵用有關單位及個人的物資，要按照規定給予憮恤、補助或補償，並提供心理及司法援助。市政府主管部門按照規定及時調撥救助資金和物資。有關部門要做好疫病防治和環境污染消除工作。保險監管機構督促有關保險機構及時做好有關單位和個人損失的理賠工作。
3．3．2調查與評估
市政府有關主管部門會同事發地單位和部門，對突發公共事件的起因、性質、影響、責任、經驗教訓和恢復重建等問題進行調查評估，並向市政府作出報告。
3．3．3恢復重建
恢復重建工作按照屬地管理的原則，由事發地政府負責。
區縣政府、相關職能部門在對受災情況、重建能力以及可利用資源評估後，要認真制定災後重建和恢復生產、生活的計畫，迅速採取各種有效的措施，明確救助程式，規範捐贈管理，組織恢復、重建。
3．4信息發布
突發公共事件的信息發布應當及時、準確、客觀、全面。事件發生的第一時間要向社會發布信息，並根據事件處置情況做好後續發布工作。
發生重特大突發公共事件時，市政府新聞辦人員要配合市有關部門做好信息發布工作，並做好現場媒體活動管理工作。
應急保障
市政府有關部門要按照職責分工和相關預案，切實做好應對突發公共事件的人力、物力、財力、交通運輸、醫療衛生及通信保障等工作，保證應急救援工作需要和災區民眾的基本生活，以及恢復重建工作的順利進行。
4．1隊伍保障
公安（消防）、民防救災、醫療衛生、地震救援、海上搜救、防台防汛、核與輻射、環境監控、危險化學品事故救援、鐵路事故、民航事故、基礎信息網路和重要信息系統事故處置，以及水、電、油、氣等工程搶險救援隊伍是應急救援的專業隊伍和骨幹力量。市有關部門和單位、區縣政府要加強應急救援隊伍的業務培訓和應急演練，建立聯動協調機制，提高裝備水平；動員社會團體、企事業單位以及志願者等各種社會力量參與應急救援工作。
駐滬各部隊和武警上海總隊是處置突發公共事件的骨幹和突擊力量，按照有關規定參與應急處置和支援搶險救災工作。民兵預備役部隊按照“一專多能、一隊多用、平戰結合”的要求，積極參與突發公共事件應急處置工作。
4．2經費保障
用於突發公共事件應急管理工作機制日常運作和保障、信息化建設等所需經費，通過各有關單位的預算予以落實。
全市性特大突發公共事件應急處置所需經費，按現行事權、財權劃分原則，分級負擔；對受突發公共事件影響較大的行業、企事業單位和個人，市政府有關部門要及時研究提出相應的補償或救助政策，報市政府審批。
各級財政和審計部門要對突發公共事件財政應急保障資金的使用和效果進行監管和評估。
4．3物資保障
圍繞“明確一個機制，建立一個資料庫”的目標，建立科學規劃、統一建設、平時分開管理、用時統一調度的應急物資儲備保障體系。由市應急辦會市發展改革委具體負責全市應急物資儲備的綜合管理工作。市經委及有關部門按照職能分工，負責基本生活用品的應急供應及重要生活必需品的儲備管理工作。相關職能部門、區縣政府根據有關法律法規、應急預案和部門職責，做好物資儲備工作。
4．4基本生活保障
市民政局等有關部門會同事發地所在區縣政府做好基本生活保障工作，確保受災民眾衣、食、住、行等生活需求。
4．5醫療衛生保障
市衛生局、區縣政府和有關單位根據應急預案和部門職責，建立醫療衛生應急專業技術隊伍和保障系統，根據需要及時赴現場開展醫療救治、疾病預防控制等衛生應急工作。市衛生局、市食品藥品監管局等有關部門要根據實際情況和事發地所在區縣政府提出的需求，及時為受災地區提供藥品、器械等衛生和醫療設備。必要時，組織動員紅十字會等社會衛生力量參與醫療衛生救助工作。
4．6交通運輸保障
市建設交通委、民航華東管理局、上海鐵路局等有關部門要保證緊急情況下應急交通工具的優先安排、優先調度、優先放行，確保運輸安全暢通。依法建立應急交通運輸工具的徵用程式，確保搶險救災物資和人員能夠及時、安全送達。必要時，要對現場及相關通道實行交通管制，開設應急救援“綠色通道”，保證應急救援工作順利開展。
4．7治安維護
市公安局、武警上海總隊按照有關規定，參與應急處置和治安維護工作。要加強對重點地區、重點場所、重點人群、重要物資和設備的安全保護，依法採取有效管制措施，嚴厲打擊違法犯罪活動。必要時，動員民兵預備役人員參與控制事態，維護社會秩序。
4．8人員防護
區縣政府和相關部門要指定或建立與人口密度、城市規模相適應的應急避險場所，完善緊急疏散管理辦法和程式，明確各級責任人，確保在緊急情況下的公眾安全和有序的轉移或疏散。
政府有關部門要為涉險人員和應急救援人員提供符合要求的安全防護裝備，採取必要的防護措施，嚴格按照程式開展應急救援工作，確保人員安全。
4．9通信保障
市信息委、市通信管理局、市文廣影視局等有關部門負責建立健全應急通信、應急廣播電視保障工作體系，完善公用通信網，建立有線和無線相結合、基礎電信網路與機動通信系統相配套的應急通信系統，確保通信暢通。對於已建或擬建專用通信網的單位，應明確應急通信保障工作中各自的職責，確保緊急情況下的協同運作。
4．10科技支撐
有關部門和科研教學單位，要積極開展公共安全領域的科學研究；加大公共安全監測、預測、預警、預防和應急處置技術研發的投入，不斷改進技術裝備，建立健全公共安全應急技術平台，提高公共安全科技水平；發揮企業在公共安全領域的研發作用。
監督管理
5．1宣傳教育和培訓
市應急辦要會同有關部門加強民眾防護宣傳教育，組織編寫教育培訓教材和通俗讀本。宣傳、教育、文廣影視、新聞出版等有關部門要通過圖書、報刊、音像製品和電子出版物、廣播、電視、網路等，廣泛宣傳應急法律法規和預防、避險、自救、互救、減災等常識，增強公眾的憂患意識，社會責任意識和自救、互救能力。
各有關方面要明確應急管理和救援人員上崗前和常規性培訓等要求。要有計畫地對應急救援和管理人員進行培訓，提高其專業技能。
5．2演練
市應急辦應當定期組織綜合性應急處置演練。各職能部門組織相應的專項應急演練，明確演練的課題、隊伍、內容、範圍、組織、評估和總結等。各區縣和基層應急管理單元應當積極組織本區域綜合性應急處置演練和專項演練。演練要從實戰角度出發，切實提高應急救援能力，深入發動和依靠市民民眾，普及減災知識和技能。
5．3責任與獎懲
突發公共事件應急處置工作實行行政領導負責制和責任追究制。
對在突發公共事件應急管理工作中作出突出貢獻的先進集體和個人，要給予表彰和獎勵。
對遲報、謊報、瞞報和漏報突發公共事件重要情況或者應急管理工作中有其他失職、瀆職行為的，依法對有關責任人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
5．4預案管理
本預案由市應急辦負責解釋與組織實施。市政府有關部門和區縣政府按照本預案的規定履行職責，並制定相應的應急預案。
市應急委根據實際情況的變化，及時修訂本預案。
本預案自發布之日起實施。
二○○六年一月
解讀
2006年1月26日，上海市發布《上海市突發公共事件總體應急預案》。這份總體預案是本市應對突發公共事件的整體計畫、規劃程式和行動指南，也是指導各級政府部門和有關單位編制應急預案的規範性檔案。
據了解，由於上海城市人口、財富、資源高度密集，且處於活躍流動狀態，一旦發生突發公共事件，造成的絕對損失具有放大效應，影響範圍更廣。因此，此次發布的《總體應急預案》既符合《國家突發公共事件總體應急預案》的要求，也適應特大型城市的需求，在先期處置、預案體系和信息報告等領域具有鮮明的上海特色。
多層預案未雨綢繆
根據《總體應急預案》，上海將逐步建立橫向到邊、縱向到底、格線化、全覆蓋的應急預案體系框架，使應急管理工作進社區、進農村、進企業。據了解，這一預案體系包括專項及部門預案、區縣預案等多個層級。
相比國家預案體系，上海的各級預案體系中增加了基層單元預案。有關人士解釋說，在一些特殊的基層單元，應急管理中存在社會影響大、協調工作涉及面廣，管理責任主體不夠明確的特點。破解上述癥結，上海將初步選擇洋山深水港、上海化工區、浦東和虹橋機場、新客站、軌道交通站點、民防工程及地下空間、寶鋼集團和世博園區等作為第一批8個市級基層單元，單獨對相關區域突發公共事件制定工作計畫、保障方案和操作規程。此外，舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應當制定應急預案，並報批准舉辦活動的政府部門審定。
未雨綢繆，預案還需經過實踐的考驗。據了解，今年本市將初步考慮通過綜合演習，檢驗化學危險品事故、水污染事故和地下空間安全事故處置等預案的操作性。同時，還將結合楊浦區大連路綠地等新建項目，啟動本市緊急避難場所建設的試點。
應急聯動先期處置
高效聯動，是上海應急管理體系的另一個重要特色。
根據《總體應急預案》，這種聯動，從預測預警就開始了。上海將整合各個部門的監測信息資源，建立全時段、全覆蓋的突發公共事件預測預警系統，並對可能發生和可以預警的突發公共事件，分為特別嚴重、嚴重、較重和一般四個級別進行預警，依次使用紅色、橙色、黃色和藍色表示。
上海率先提出的“先期處置”概念，更明顯地體現出應急聯動的特點。2004年9月，上海市應急聯動中心在市公安局正式啟用。《總體應急預案》明確，這一機構負責聯動處置一般及較大等級突發公共事件，並將負責組織對特大或重大突發公共事件進行先期處置。一旦發生先期處置仍不能控制的緊急情況，市應急委將明確應急回響等級和範圍，啟動相應預案，必要時還會設立應急處置指揮部，實施應急處置工作。
此外，《總體應急預案》還提出了即時應急處置的概念，即突發公共事件發生單位和所在社區負有進行先期處置的第一責任，要組織民眾展開自救互救，相關單位必須在第一時間進行即時應急處置。
2小時內書面報告
《總體應急預案》還明確，在組織搶險救援的同時，必須及時匯總相關信息並迅速報告。對遲報、謊報、瞞報和漏報突發公共事件重要情況的行為，將依法對有關責任人給予行政處分，構成犯罪的，將依法追究刑事責任。
據了解，國家總體預案規定，重大和特大突發公共事件發生後，省級人民政府要按照《分級標準》立即如實向國務院報告，最遲不得超過4小時。而結合上海特大型城市的特點，本市的《總體應急預案》指出，一旦發生重特大突發公共事件，各應急機構、事發地所在區縣政府、職能部門和責任單位必須在接報後1小時內分別向市委、市政府值班室口頭報告，在2小時內分別向市委、市政府值班室書面報告，特大、特殊情況，必須立即報告。此外，《總體應急預案》還明確，在事件發生的第一時間要向社會發布信息，並根據事件處置情況做好後續發布工作。
