上海市推動銀髮經濟高質量發展若干政策措施

《上海市推動銀髮經濟高質量發展若干政策措施》，是為貫徹落實《國務院辦公廳關於發展銀髮經濟增進老年人福祉的意見》，進一步促進本市養老產業發展，制定的政策措施。

2024年12月9日，上海市人民政府辦公廳印發《上海市推動銀髮經濟高質量發展若干政策措施》。

基本介紹

• 中文名：上海市推動銀髮經濟高質量發展若干政策措施
• 頒布時間：2024年12月9日
• 發布單位：上海市人民政府辦公廳

全文

上海市推動銀髮經濟高質量發展若干政策措施

為貫徹落實《國務院辦公廳關於發展銀髮經濟增進老年人福祉的意見》，進一步促進本市養老產業發展，現制定推動銀髮經濟高質量發展若干政策措施如下：

一、加快重點領域產業發展

（一）增加多樣化養老照護服務。支持養老服務機構專業化、規模化、品牌化發展，增加高品質服務供給。持續提升養老機構專業照護能力，增加認知障礙照護床位、護理型床位供給，最佳化養老機構長期護理費用測算和支付保障。大力發展社區養老服務機構，鼓勵專業力量參與，依託各類社區養老服務設施，提供認知障礙篩查和干預、保健康復、助餐助浴、心理諮詢等服務。因地制宜發展家庭照護床位，鼓勵符合條件的養老服務機構，提供個性化上門延伸服務。鼓勵家政、物業等各類主體參與養老服務供給，打造特色服務品牌。支持上門助浴、陪診助醫等養老服務新業態規範發展。建立健全社會化餐飲企業參與老年助餐機制，最佳化配送服務，豐富老年人選擇。（責任單位：市民政局、市醫保局、市商務委）

（二）大力發展康復輔具產業。支持康復輔具企業加大研發設計和智慧型製造力度，培育一批“專精特新”優質中小企業。加大康復輔具推廣力度，推動商場超市、社區嵌入式服務設施、商業銀行網點、藥店等提供康復輔具展示、租賃、銷售空間，鼓勵輔具用品行業專業代理商發展。動態更新康復輔具社區租賃產品目錄，加強康復輔助技術諮詢師、康復輔助器具適配師等專業人才培養。研究擴大可使用醫保個人賬戶資金在本市定點零售藥店購買的康復輔具品類範圍。鼓勵保險機構將康復輔具納入相關責任險、健康險等保險賠付範圍。（責任單位：市民政局、市科委、市經濟信息化委、市商務委、市醫保局、上海金融監管局）

（三）積極發展老年宜居產業。鼓勵新建住宅按照終身住宅理念設計建造，支持在五個新城等區域打造全齡友好示範社區。加快存量老舊小區適老化改造，推動為老服務設施、小區無障礙環境等整體提升。最佳化適老化改造支持政策，研究擴大覆蓋範圍。支持各區結合社區嵌入式服務設施建設，因地制宜打造一批適老化改造樣板間。鼓勵商場、家居賣場等設定適老化設施、產品展示體驗空間。支持行業協會制定老年人居室適老化改造及設施、設備配置標準，鼓勵企業提供個性化居家適老化改造服務。穩妥有序開展躉租試點，多渠道改善老年人居住環境。（責任單位：市住房城鄉建設管理委、市民政局、上海金融監管局、市規劃資源局、市房屋管理局）

（四）豐富老年文娛業態。拓寬老年教育供給主體範圍，鼓勵培訓機構開發針對老年人的興趣類課程，支持老年大學與市場化機構合作，增加多樣化服務供給。支持企業開發適合老年人身心特點的電子遊戲產品、體育健身休閒服務。鼓勵旅遊平台企業開發面向老年人的專屬旅遊頻道，提供省心游產品和“子女親情付”等服務。深化推進景區景點和酒店民宿無障礙環境建設，鼓勵主題公園和特色景區推出針對老年群體的優惠產品和套餐服務。結合商辦會展設施更新轉型，探索打造適合銀髮人群的沉浸式文娛新空間。最佳化郵輪產品和服務，豐富老年人出遊體驗。（責任單位：市文化旅遊局、市教委、市農業農村委、市體育局）

（五）最佳化無障礙出行服務。鼓勵乘用車企業開發推廣方便老年人出行的福祉車產品，鼓勵養老服務機構、醫療機構等購買福祉車，研究福祉車支持政策。鼓勵發展爬樓機等助行服務，支持將爬樓機服務納入政府購買助老服務範圍。有序推進既有多層住宅加裝電梯，最佳化管理運營。持續推動公共運輸無障礙設施和導乘系統建設。（責任單位：市民政局、市衛生健康委、市交通委、市經濟信息化委、市住房城鄉建設管理委、市發展改革委、市公安局、市房屋管理局）

（六）拓展智慧養老場景和產品。支持企業圍繞老年人需求和使用習慣，開發生活輔助、健康服務、康復輔助、安全監護、照護服務、情感慰藉等智慧養老產品，符合條件的納入養老科技專項支持範圍。拓展智慧養老套用場景，持續推進智慧養老院建設，基於大數據、人工智慧等技術，最佳化整合社區養老服務資源，支持企業開發居家一站式智慧養老解決方案。支持將養老助殘場景智慧型服務機器人等產品納入產業高質量發展專項支持範圍。動態更新發布智慧健康養老產品及服務推廣目錄，加大財政支持力度，推動產品套用落地。（責任單位：市科委、市經濟信息化委、市民政局）

（七）促進養老金融健康發展。通過金融機構網點、社交媒體、視頻平台等各類線上線下渠道，加強個人養老金政策和產品宣傳。探索開發養老金產品信息集成展示平台，推動跨銀行間養老金產品共享互認，為參加人提供便利選擇。支持臨港新片區、虹橋國際中央商務區、五個新城等重點區域建立健全片區人才企業年金制度。鼓勵保險公司圍繞老年人健康護理需求，開發多樣化商業健康險產品。支持金融機構兼顧穩健性和收益性，開發適合老年人客戶的養老型理財、信託等金融產品。（責任單位：上海金融監管局、市委金融辦、市人力資源社會保障局、市數據局、上海證監局）

（八）最佳化老年健康服務。完善老年健康服務體系，提升健康教育、預防保健、疾病診治、康復護理、長期照護、安寧療護等服務供給能力和水平。推進老年友善醫療機構建設，方便老年人看病就醫。根據規劃引導，推動醫養設施同址或鄰近設定，推動養老床位和醫療床位之間實現服務轉介、信息互通、資源共享。依託國家醫學中心、上海臨床研究中心等平台，加強老年病臨床研究及成果轉化。發展抗衰老產業，加強基因技術、再生醫學、雷射射頻等在抗衰老領域的套用。（責任單位：市衛生健康委、市科委、市民政局）

二、培育壯大經營主體

（九）培育發展經營主體。鼓勵各類企業發揮技術、市場、人力資源等優勢，積極布局專業養老服務、輔具用品、智慧養老等銀髮經濟產業領域，打造銀髮經濟示範品牌。最佳化養老產業政策發布及解讀方式，定期更新發布上海養老產業發展政策指南。探索建立銀髮經濟企業服務機制，做好政策宣介和企業跟蹤服務。（責任單位：市發展改革委、市國資委、市商務委、市民政局、市經濟信息化委）

（十）提高產業園區能級。依託“大零號灣”科技創新策源功能區，建設上海市養老科技產業園，推動養老科技成果轉化和企業孵化。支持市康復輔具產業園（青浦西虹橋園區）依託長三角區位優勢，吸引更多康復輔具企業總部落戶，打造展貿聯動新平台。鼓勵市康復輔具產業園（浦東張江園區）依託區域人工智慧、生物醫藥等發展基礎，推動康復輔具跨學科深度融合，培育健康養老產業新業態。鼓勵有條件的產業園區在轉型發展中結合產業特色，布局銀髮經濟相關產業，鼓勵上海園區高質量發展基金等加大對相關產業園區的支持力度。積極創建國家銀髮經濟產業園區。（責任單位：市民政局、市科委、市經濟信息化委、市發展改革委、閔行區政府）

（十一）發揮各類展會平台作用。持續辦好上海國際養老輔具及康復醫療博覽會，強化展示交易功能，推動供需精準對接，打造3天大型展覽與迷你巡迴展、線上展覽相結合的模式，擴大輻射推廣範圍。依託中國國際進口博覽會、中國品牌博覽會等展會，推出銀髮經濟展區和主題推廣活動，放大銀髮經濟影響力。舉辦養老科技創新大賽，豐富老年福祉產品創意創新等活動形式，加強融資對接、宣傳推廣、政策指導，推動銀髮經濟相關企業和產品孵化創新。（責任單位：市民政局、市商務委、市發展改革委、市科委）

（十二）提升行業組織效能。鼓勵依法成立銀髮經濟領域社會組織，支持企業、科研院所、行業協會等組建產業合作平台或聯合體，深化產業研究、資源整合、行業自律。鼓勵行業組織推動品牌建設，探索開展上海銀髮經濟“百大品牌”選樹和發布，支持符合條件的企業品牌參與“上海品牌”認證。引導行業組織圍繞社區居家養老服務新業態、智慧養老、適老化改造、老年用品等領域，推動團體標準制定。（責任單位：市民政局、市市場監管局）

三、強化要素保障

（十三）加強人力資源供給。鼓勵高等院校結合學科專業布局最佳化，增加養老、健康、護理等專業設定，穩步擴大招生規模。深化產教融合試點，加快培育養老領域產教融合型企業，提高養老專業人才培養質量。培育發展員工制養老服務企業，增強人員隊伍的專業性和穩定性。探索養老護理工作者專業技術水平評價，暢通專業發展通道。加強對養老護理員的激勵保障，將符合條件的養老護理員納入新時代城市建設者管理者之家保障範圍，對服務滿一定年限且達到一定技能等級的養老護理員給予相應補貼。加大對養老從業人員褒獎力度，增強職業榮譽感，符合條件的養老從業人員可申辦本市戶籍。（責任單位：市教委、市民政局、市人力資源社會保障局、市住房城鄉建設管理委、市財政局、市發展改革委、市房屋管理局、市人才局）

（十四）拓展規劃用地空間。全面實施體現均質性、公益性和社會性的養老用地新地價，支持符合條件的養老項目地價水平參照標準廠房類工業項目基準地價確定。鼓勵符合條件的存量工業、倉儲用房等存量資源通過城市更新方式轉化為養老服務設施，多渠道增加養老服務供給。支持商業、辦公、社區用房等存量資源，在確保結構安全、消防安全的基礎上，可暫不改變規劃性質、土地權屬，臨時改變建築使用功能，興辦符合標準的養老服務設施。（責任單位：市規劃資源局、市發展改革委、市住房城鄉建設管理委、市民政局、市消防救援局）

（十五）創新融資支持方式。為符合條件的養老服務機構和相關企業貸款提供政策性融資擔保，對融資擔保費予以補貼，擴大養老服務批次貸支持範圍，最佳化審核流程。鼓勵銀行用好普惠養老專項再貸款，向普惠養老服務機構提供優惠利率貸款。鼓勵金融機構針對行業特點，運用經營流水、交易數據等最佳化審批模型，提供普惠信貸等服務。支持符合條件的銀髮經濟相關企業發行上市。支持符合條件的養老設施REITs項目發行上市。鼓勵各類產業基金加大對銀髮經濟產業領域項目的支持力度。（責任單位：上海金融監管局、市委金融辦、市發展改革委、市國資委、市財政局、中國人民銀行上海總部、上海證監局、市民政局）

（十六）加大財稅支持力度。充分發揮服務業發展引導資金、中小企業發展專項資金、促進產業高質量發展專項資金、城市數位化轉型專項資金等財政專項資金的引導作用，對符合條件的銀髮經濟相關企業和項目給予支持。支持符合條件的項目，申請地方政府專項債券、中央預算內資金及超長期特別國債資金支持。完善社區養老服務機構認定標準，細化落實養老服務企業稅收優惠政策。（責任單位：市財政局、市發展改革委、市經濟信息化委、市民政局、市數據局、市稅務局）

（十七）加強科技和數據支撐。加強智慧型感測、信息通信、人工智慧等領域關鍵技術攻關，鼓勵符合條件的項目爭取國家重點研發計畫“主動健康和人口老齡化科技應對”專項支持。面向養老科技產品研發和測試需求，建設具備軟硬體研發、工藝開發、產品認證、檢測驗證、資料庫服務等功能的公共服務平台。建立健全數據合作利用機制，通過上海市醫保大數據創新實驗室等模式，強化醫保數據在商業保險等場景中的套用。依法規範智慧型化產品和服務中的個人信息收集、使用等活動，加強技術監測和監督檢查，做好安全防護和風險控制。（責任單位：市科委、市醫保局、市數據局、上海金融監管局）

四、營造良好發展環境

（十八）倡導積極老齡觀。樹立積極老齡觀、健康老齡化理念，增進全社會對積極應對人口老齡化的共識。鼓勵媒體平台打造以銀髮群體為主要客群的欄目和節目，加強對健康生活方式、養老財務規劃、智慧輔具用品等的科普宣傳。提升社區“養老顧問”專業服務能力，鼓勵金融機構等結合各自業務，發展專業領域的“養老規劃師”。依託重陽節和敬老月，舉辦都市樂齡生活節，集中開展積極老齡觀宣傳、養老護理員褒獎、銀髮產品和服務推廣等活動，營造敬老、孝老、享老的良好社會氛圍。（責任單位：市委宣傳部、市民政局）

（十九）開發老年人力資源。鼓勵老年人積極參與各類社會活動，推動老年人更好發揮社會價值，為有工作意願的老年人提供就業服務和職業傷害保障。鼓勵上海公共就業招聘等各類就業平台推出老年人就業專區，集中發布面向老年人的多樣化就業崗位。推動企業落實超齡就業人員單險種參加工傷保險，保障老年勞動者權益。鼓勵有工作意願的老年人通過職業技能培訓機構、老年大學、線上課程等各類途徑參加崗位技能培訓，促進培訓與就業結合。（責任單位：市人力資源社會保障局、市民政局、市教委）

（二十）培育拓展銀髮消費。適應銀髮群體消費需求和觀念變化，積極培育銀髮消費市場。鼓勵傳統商場或商業綜合體推出老年用品銷售和老年生活方式體驗專區。鼓勵電商平台開闢銀髮消費專區，針對老年人特點最佳化平台界面，加強線上消費便利化和規範化信息推送。結合“五五購物節”“上海之夏國際消費季”等活動，創新打造銀髮消費季，鼓勵企業開展各類銀髮產品與服務推廣優惠活動。（責任單位：市商務委、市民政局、市規劃資源局）

（二十一）加強行業監管。加大對養老領域電信網路詐欺、非法集資、消費侵權行為的整治力度，持續加強金融理財、養生保健、旅遊培訓等領域監管，發揮社會監督、媒體監督作用，切實保障老年人合法權益。依託上海市公共信用信息服務平台，建立健全以信用為基礎的新型監管機制，強化跨領域、跨部門的聯合激勵和懲戒工作。（責任單位：市市場監管局、市公安局、市發展改革委、上海金融監管局）

（二十二）加強工作跟蹤推進。市發展改革委會同相關部門和單位做好銀髮經濟高質量發展重點任務落實的跟蹤推進工作。依託長三角跨區域合作機制，促進長三角銀髮經濟產業協同發展。

發布信息

2024年12月9日，上海市人民政府辦公廳印發《上海市推動銀髮經濟高質量發展若干政策措施》。

內容解讀

制訂背景意義

黨的二十屆三中全會指出，積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機制。發展銀髮經濟，創造適合老年人的多樣化、個性化就業崗位。2024年1月，國務院辦公廳印發《關於發展銀髮經濟增進老年人福祉的意見》（國辦發〔2024〕1號，以下簡稱《意見》）。

截止2023年底，我市戶籍人口中60歲以上568.05萬人，占總人口37.4％。隨著人口老齡化程度進一步加深，在持續完善養老服務體系，滿足老年人醫、養、康、護等需求的基礎上，需要大力發展銀髮經濟，增加多層次、多樣化供給，滿足老年人日益增長的多元化、差異化、個性化需求。

銀髮經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和，涉及面廣、產業鏈長、業態多元，包含“老年階段的老齡經濟”和“未老階段的備老經濟”兩個方面。上海養老事業和產業發展基礎較好，在養老照護服務、康復輔具、適老化改造、智慧養老、老年教育、長護險試點等方面都取得了一定成效。與此同時，銀髮經濟產業集聚度還不高，產品和服務供給仍不夠豐富，養老行業科技賦能還比較有限。為此，我市結合國家要求和本地實際，研究制訂《上海市推動銀髮經濟高質量發展若干政策措施》（簡稱《若干政策措施》），聚焦加快重點領域產業發展、培育壯大經營主體、強化要素保障、營造良好發展環境等四方面，提出22條具體措施。

制訂總體考慮

總的考慮是著眼於“三個突出”：

一是突出上海銀髮經濟的特色和優勢。在落實國家檔案的基礎上，結合上海五個中心建設，推動在智慧養老、養老金融、老年健康、老年出行、老年文娛等領域創新發展，培育潛力產業，打造上海銀髮經濟的品牌和亮點。

二是突出政策措施的針對性和可落地性。針對經營主體反映比較多的問題重點研究，特別是在加強養老護理員隊伍建設、拓寬適老化改造覆蓋面、最佳化長護險制度試點等方面提出了有關政策舉措，努力推動問題解決，增加經營主體的獲得感。

三是突出凝聚各方積極應對人口老齡化的共識。進一步倡導積極老齡觀，鼓勵開發老年人力資源，通過加強宣傳引導，舉辦樂齡生活節、銀髮消費季、老博會、老年福祉產品創意創新大賽等各類活動，增進市民、企業和社會各方對於積極應對人口老齡化的認識。

措施主要內容

《若干政策措施》的主要內容包括四部分：

一是加快重點領域產業發展。提出養老照護服務、康復輔具、老年宜居、老年文娛、無障礙出行、智慧養老、養老金融、老年健康等八個領域的發展重點和支持性政策。

二是培育壯大經營主體。圍繞培育發展經營主體、提高產業園區能級、發揮各類展會平台作用、提升行業組織效能4個方面，提出針對性措施。

三是強化要素保障。旨在提升人力資源、規劃用地、融資、財稅、科技和數據等5類產業要素對銀髮經濟發展的支撐。

四是營造良好發展環境。提出從倡導積極老齡觀、開發老年人力資源、培育拓展銀髮消費、加強行業監管、加強工作跟蹤推進5個方面營造銀髮經濟良好發展環境。

措施主要特色

一是結合上海實際，打造重點產業。積極發展老年宜居產業，最佳化適老化改造支持政策，擴大覆蓋範圍，支持在新城等區域打造全齡友好的示範社區，鼓勵企業設定適老化設施、產品展示體驗空間並提供個性化居家適老化改造服務。拓展智慧養老場景和產品，支持將符合條件的智慧養老產品研發納入本市養老科技專項支持範圍，動態更新發布智慧健康養老產品及服務推廣目錄，加強財政支持力度。最佳化無障礙出行服務，鼓勵養老服務機構、醫療機構等購買福祉車，研究福祉車鼓勵支持政策，支持將爬樓機服務納入政府購買助老服務範圍。

二是依託產業園區，加快產業集聚。在上海東部，鼓勵市康復輔具（浦東張江園區）依託區域人工智慧、生物醫藥等發展基礎，推動康復輔具跨學科深度融合，培育健康養老產業新業態；在西部，支持市康復輔具產業園（青浦西虹橋園區）依託長三角區位優勢，吸引更多康復輔具企業總部落戶，打造展貿聯動新平台；在上海南部地區，依託閔行“大零號灣”，建設上海養老科技產業園。下一步，將積極對接落實國家有關要求，爭創國家銀髮經濟產業園區。

三是聚焦行業特點，強化要素保障。例如，在加大人力資源供給方面，將符合條件的養老護理員納入新時代城市建設者管理者之家保障範圍，對達到一定技能等級的養老護理員給予相應補貼，探索養老護理工作者專業技術水平評價。在拓展規劃用地空間方面，支持符合條件的養老項目地價水平參照標準廠房類工業項目基準地價確定，鼓勵符合條件的存量資源興辦符合標準的養老服務設施。

四是推動轉變觀念，豐富消費場景。倡導積極老齡觀，鼓勵媒體平台打造以銀髮群體為主要客群的欄目和節目，多渠道開展積極老齡觀宣傳、養老護理員褒獎、銀髮產品和服務推廣等活動。培育拓展銀髮消費，鼓勵商場推出老年用品銷售和老年生活方式體驗專區，結合“五五購物節”等活動，創新打造銀髮消費季，開展銀髮產品與服務推廣優惠活動。