2009年10月22日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第十四次會議通過。
基本介紹
- 中文名：上海市實施《中華人民共和國防震減災法》辦法 附：修正本
- 頒布單位：上海市人大常委會
- 頒布時間：2009.10.22
- 實施時間：2010.01.01
修訂的實施辦法,辦法（草案）的說明,審議結果的報告,
修訂的實施辦法
（2009年10月22日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第十四次會議通過根據2017年11月23日上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第四十一次會議《關於修改本市部分地方性法規的決定》第一次修正根據2018年12月20日上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第八次會議《關於修改〈上海市供水管理條例〉等9件地方性法規的決定》第二次修正）
第一條 為了防禦和減輕地震災害，保護人民生命和財產安全，促進經濟社會的可持續發展，根據《中華人民共和國防震減災法》和有關法律、行政法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 在本市行政區域內從事防震減災活動，適用本辦法。
第三條 市和區人民政府對本行政區域內的防震減災工作實行統一領導，將防震減災工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入財政預算。
市和區人民政府防震減災聯席會議對防震減災的重大決策和措施進行研究、協調，對防震減災重點工作的落實情況進行監督檢查。
市和區地震工作管理部門或者機構負責本行政區域內防震減災規劃的組織編制、地震監測預報、地震安全性評價管理、地震應急預案管理等工作，承擔本級人民政府防震減災聯席會議辦公室的日常工作。
市和區建設管理部門負責本行政區域內建設工程抗震設防的監督管理等工作。
市和區發展改革、經濟信息、規劃資源、房屋管理、民政、公安、衛生、消防、民防等有關部門，在本級人民政府的領導下，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好本行政區域內的防震減災工作。
第四條 市和區人民政府應當逐步提高防震減災科學技術研究經費投入，支持地震監測預報等防震減災的科學技術研究，支持科研機構、高等院校和相關企業研究開發和推廣使用符合抗震設防要求、經濟實用的新技術、新工藝、新材料。
第五條 任何單位和個人都有依法參加防震減災活動的義務，有權對違反防震減災法律、行政法規和本辦法的行為進行舉報、投訴。
市和區地震、建設等管理部門應當對舉報、投訴依法進行處理。
第六條 市地震工作管理部門應當根據國家防震減災規劃和本市實際情況，會同市有關部門組織編制市防震減災規劃，報市人民政府批准後組織實施，並報國務院地震工作主管部門備案。
區地震工作管理部門或者機構應當根據市防震減災規劃和本區實際情況，會同區有關部門組織編制本區防震減災規劃，報區人民政府批准後組織實施，並報市地震工作管理部門備案。
市和區防震減災規劃應當符合本級國民經濟和社會發展規劃的要求，並與土地利用總體規劃、城鄉規劃相協調。
第七條 市地震工作管理部門應當根據全國地震監測台網總體規劃和市防震減災規劃，會同市有關部門組織編制本市地震監測台網規劃，經市規劃資源管理部門綜合平衡，報市人民政府批准後實施。
地震監測台網規劃應當遵循布局合理、資源共享、海域和陸域並重的原則，明確地震監測台網的布局方案、分階段發展目標以及地震觀測環境保護範圍等內容。
第八條 地震監測台網的建設，應當按照本市地震監測台網規划進行，其建設資金和運行經費，按照事權與財權相統一以及分級、分類管理的原則，列入市或者區財政預算。
按照國家有關規定建設專用地震監測台網的重大建設工程，其專用地震監測台網的建設資金和運行經費由建設單位承擔。
市和區地震工作管理部門或者機構應當對專用地震監測台網的建設和運行給予技術指導和服務。
第九條 本市地震監測台網正式運行後，不得擅自中止或者終止運行；確需中止或者終止運行的，應當報國務院地震工作主管部門批准。
專用地震監測台網確需中止或者終止運行的，應當報市地震工作管理部門備案。
第十條 新建、擴建、改建特大橋樑、發射塔等重大建設工程，建設單位應當按照國家有關規定設定強震動監測設施。
新建、擴建、改建超限高層等其他建設工程需要建設單位設定強震動監測設施的，由市地震工作管理部門會同市建設、發展改革和規劃資源等部門提出強震動監測設施布點方案，報市人民政府批准後組織實施；建設單位應當按照布點方案設定強震動監測設施。
新建建設工程需要設定強震動監測設施的，應當在建設單位取得土地使用權時予以明確。設定強震動監測設施所需的費用，列入工程項目建設成本。
強震動監測設施設定完成後，建設單位應當將設定情況報市地震工作管理部門備案。
第十一條 強震動監測設施的運行責任，由工程項目的所有人或者管理單位承擔。
市地震工作管理部門應當對強震動監測設施的運行情況定期進行檢查，給予技術指導和服務，並確定相關數據管理和使用辦法。
第十二條 任何單位和個人不得侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監測設施，不得危害地震觀測環境。
新建、擴建、改建建設工程，應當避免對地震監測設施和地震觀測環境造成危害。建設國家和本市重點工程，確實無法避免對地震監測設施和地震觀測環境造成影響的，建設單位應當按照市地震工作管理部門的要求，增建抗干擾設施；確有特殊情況無法增建抗干擾設施的，應當新建地震監測設施。
按照前款規定增建抗干擾設施或者新建地震監測設施所需的費用，由建設單位承擔。
第十三條 新建、擴建、改建建設工程，應當達到抗震設防要求。
可能發生嚴重次生災害的建設工程和對社會有重大價值或者重大影響的建設工程，應當進行地震安全性評價，並按照經審定的地震安全性評價報告所確定的抗震設防要求進行抗震設防。
前款規定以外的建設工程，應當按照國家地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖所確定的本市抗震設防要求進行抗震設防。學校、托幼機構、醫院、大型文體活動場館等人員密集場所的建設工程，應當按照國家有關規定，高於本市房屋建築的抗震設防要求進行抗震設防。
第十四條 市建設管理部門應當組織超限高層抗震設防專家委員會，對超限高層建設工程進行抗震設防專項審查。
未經超限高層建設工程抗震設防專項審查，建設管理部門和其他有關部門不得對超限高層建設工程施工圖設計檔案進行審查。
第十五條 本市新建、擴建、改建下列可能發生嚴重次生災害的建設工程和對社會有重大價值或者重大影響的建設工程，應當進行地震安全性評價：
（一） 沿海堤防；
（二） 大型貯油、貯氣工程；
（三） 貯存易燃易爆或者劇毒、強腐蝕性物質的工程；
（四） 三級以上病原微生物實驗室；
（五） 越江隧道、特大橋樑和軌道交通工程；
（六） 機場的航站樓、航管樓，特大型鐵路客運站、一級汽車客運站的候車樓；
（七） 水源地水庫工程；
（八） 火力發電廠、超高壓以上變電站和區域電力調度中心工程；
（九） 市級廣播中心、電視中心和電視調頻廣播發射台的主體建築，通信樞紐建築；
（十） 法律、法規、規章和市人民政府規定的其他建設工程。
超限高層建設工程需要進行地震安全性評價的，由市地震工作管理部門會同市建設、發展改革等部門制定具體辦法，報市人民政府批准後組織實施。
第十六條 地震安全性評價由專業單位實施，並出具地震安全性評價報告。
地震安全性評價報告除依法由國務院地震工作主管部門審定的外，由市地震工作管理部門負責審定，並確定抗震設防要求。
第十七條 市和區規劃資源管理部門應當在核定建設工程規劃條件時，就抗震設防要求徵求市地震工作管理部門的意見。
第十八條 建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位，應當遵守有關建設工程抗震設防的法律、法規和工程建設強制性標準的規定，保證建設工程的抗震設防質量，依法承擔相應責任。
第十九條 建設工程竣工驗收時，建設單位應當對抗震設防情況一併組織驗收。建設工程不符合抗震設防要求的，建設單位應當組織整改；經復驗合格後，方可交付使用。
第二十條 市建設、房屋管理部門應當會同市地震工作管理部門對本市已建成建築物、構築物的抗震性能進行普查。對未達到抗震設防要求的建築物、構築物，市建設、房屋管理部門應當會同市地震工作管理部門制定改造或者抗震加固規劃，報市人民政府批准後組織實施。其中，學校、托幼機構、醫院、大型文體活動場館等人員密集場所的建築物、構築物，應當優先進行改造或者抗震加固。
未達到抗震設防要求的建築物、構築物擴建、改建時，其所有人或者管理單位應當按照國家有關規定進行抗震性能鑑定，並根據鑑定結果採取必要的抗震加固措施。文物建築和優秀歷史建築，應當在修繕時進行抗震性能鑑定和抗震加固。
第二十一條 市和區人民政府應當組織建設、地震工作管理部門或者機構開展本市農村村民住宅實用抗震技術的研究開發，推廣達到抗震設防要求、經濟適用的建築設計和施工技術，並培訓相關技術人員、建設示範工程，逐步提高農村村民住宅和鄉村公共設施的抗震設防水平。
農村村民集體建房，應當按照本辦法第十三條、第十七條、第十八條和第十九條有關抗震設防的規定執行。
市建設管理部門應當組織編制達到抗震設防要求的農村村民個人建房通用建築設計圖紙，向農村村民推薦並免費提供。
市和區人民政府對需要提高抗震設防水平的農村村民住宅和鄉村公共設施給予必要的支持。
第二十二條 建設單位應當在建築物使用說明書中註明建築抗震構件、隔震裝置、減震部件等抗震設施。
任何單位和個人不得破壞建築物的抗震設施。
第二十三條 市和區人民政府組織制定的避難場所布局規劃包括地震應急避難場所布局。
市和區人民政府應當組織規劃資源、建設、地震、民防、消防、綠化、教育、衛生等部門，根據本市應急避難場所布局規劃，利用城市廣場、綠地、公園等空曠區域或者選擇符合國家標準的其他場所，設定應急疏散通道和建設地震應急避難場所，並完善相配套的交通、供水、供電、排污等基礎設施。學校操場和公共體育場可以作為臨時地震應急避難場所。
地震應急避難場所及其周圍應當設定明顯的指示標識，並向社會公布。
市和區民防管理部門應當對地震應急避難場所的建設、管理進行統籌協調。
第二十四條 地震應急避難場所的管理單位應當按照國家有關規定，對場所、設施、物資等進行維護和管理，保持應急疏散通道暢通。
市和區地震工作管理部門或者機構應當會同有關部門，對地震應急避難場所的維護和管理給予技術指導，並定期進行檢查。
第二十五條 市和區地震工作管理部門或者機構應當會同有關部門，根據上一級人民政府地震應急預案，編制本行政區域的地震應急預案，經市和區人民政府批准後，報上一級地震工作管理部門備案。
市和區各相關管理部門應當根據本級人民政府和上一級管理部門的地震應急預案，制定本部門的地震應急預案，報同級地震工作管理部門或者機構備案。
鄉鎮人民政府應當根據區人民政府地震應急預案，制定本行政區域內的地震應急預案，報區地震工作管理部門或者機構備案。
第二十六條 本市下列單位應當制定地震應急預案，並按照分級管理的原則，報市或者區地震工作管理部門或者機構備案：
（一） 通信、供水、供電、排水、供氣等城市基礎設施的經營管理單位；
（二） 鐵路、機場、港口、軌道交通等交通運輸經營管理單位；
（三） 學校、托幼機構、醫院、大型文體活動場館、大型商場等人員密集場所的管理單位；
（四） 石油化工、易燃易爆、有毒有害、強腐蝕性、放射性、核設施、三級以上病原微生物實驗室等可能發生嚴重次生災害的工程項目或者設施的管理單位；
（五） 金融、廣播電視、重要綜合信息存儲中心等單位；
（六） 檔案館、博物館、市級以上重點文物保護單位；
（七） 因地震災害可能產生嚴重後果或者影響的其他單位。
第二十七條 市和區地震工作管理部門或者機構應當按照分級管理的原則，指導有關部門和單位制定地震應急預案，並對其報送備案的地震應急預案進行審查。
第二十八條 制定地震應急預案的部門和單位每年應當組織一次地震應急演練，並根據實際情況適時修訂地震應急預案。經修訂的地震應急預案應當按照原程式報送備案。
其他單位和組織應當按照所在地人民政府的要求組織必要的地震應急演練。
第二十九條 地震災害緊急救援隊伍應當配備相應的裝備和器材，開展經常性的培訓和演練，提高地震災害緊急救援能力。
市地震工作管理部門應當對地震災害緊急救援隊伍的培訓、演練給予技術指導。
第三十條 市和區人民政府及其地震工作管理部門或者機構可以組織建立地震災害救援志願者隊伍，開展地震應急知識培訓和技能演練，提高地震應急救助能力。
第三十一條 市和區人民政府及其地震工作管理部門或者機構和鄉鎮人民政府、街道辦事處等單位，應當組織開展防震減災知識的宣傳普及活動，增強公民對地震災害的防範意識和在地震災害中自救互救能力。有關部門和單位應當予以配合。
學校應當把防震減災知識教育納入教學內容，培養學生的安全避險和自救互救能力。市和區地震工作管理部門或者機構應當會同教育管理部門對學校開展防震減災知識教育的工作進行指導和監督。
居民委員會、村民委員會和機關、團體、企業、事業等單位應當在本區域、本單位開展防震減災知識的宣傳活動。
新聞媒體應當開展地震災害預防和應急、自救互救知識的公益宣傳。
第三十二條 市人民政府應當根據國家有關規定及時、客觀、準確地發布本市有感的地震震情信息。
第三十三條 對違反本辦法規定，有危害地震觀測環境、未依法進行地震安全性評價等行為的，依照《中華人民共和國防震減災法》和有關法律、法規的規定予以處理。
第三十四條 違反本辦法規定，破壞建築物抗震構件、隔震裝置、減震部件等抗震設施的，由市或者區建設管理部門責令限期改正，恢復原狀，造成損失的，依法承擔賠償責任，對個人可以處五百元以上二千元以下的罰款；對單位可以處一萬元以上十萬元以下的罰款。其中，破壞建築物承重結構的，由區房屋管理部門按照有關法律、法規的規定予以處理。
第三十五條 國家工作人員在防震減災工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者有關行政主管部門依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十六條 本辦法自2010年1月1日起施行。
辦法（草案）的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府的委託，就《上海市實施〈中華人民共和國防震減災法〉辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》），作如下說明：
一、 關於制定《辦法（草案）》的必要性地震是一種分布廣、突發性強、破壞性大的自然災害，不僅會造成巨大的經濟損失，還可能造成嚴重的人員傷亡。明確防震減災工作的方針和政策，加強防震減災領域的法制建設，推進防震減災事業發展，對防禦和減輕地震災害，保護人民生命和財產安全，促進經濟社會可持續發展，具有重要意義。
從地震地質情況來看，上海地處環太平洋地震帶附近，位於長江三角洲東南前沿，是明顯的沉降區，覆蓋層比較厚，對地震波具有放大效應；同時，上海又位於大華北地震塊體的南緣，已探明多條斷裂帶。專家研究表明，本市存在可能發生五級左右地震的地質構造條件，同時面臨著鄰近陸域和海域周期性中強以上地震的波及影響。根據上海及周邊陸域、海域的地震地質狀況，本市已被國家列入地震重點監視防禦區。
從城市現狀來看，本市地域空間比較小，人口比較稠密，經濟比較發達，水陸空交通網路和通訊樞紐及生命線工程星羅棋布。一旦發生具有破壞力的地震，由此引發的直接損失和間接損失將難以預計。如何結合城市發展，採取有效措施，儘可能減輕可能發生的地震災害損失程度，已經成為擺在我們面前的一項重要課題。
本市歷來重視防震減災工作。為了落實建設工程的抗震設防要求，2001年底，市政府制定了《上海市建設工程抗震設防管理辦法》，對建設工程的抗震設防作了具體規定；實踐中，本市越江隧道、特大橋樑、軌道交通、機場等對社會有重大價值或者重大影響的建設工程，已經按照經審定的地震安全性評價報告所確定的抗震設防要求進行抗震設防，對超限高層的抗震設計進行專項論證和審核把關。
為了提高地震監測預報水平，在中國地震局的支持、指導下，本市不斷加強各類地震監測台網的建設，逐步形成由陸域和海域監測台網共同組成的地震監測體系。結合地震災害和其他災害的特點，完成了中心城區應急避難場所布局規劃，並積極推進應急避難場所的建設。本市防震減災各項措施為保障城市安全發揮了重要作用。 “5·12”汶川大地震以後，全國人大常委會於2008年12月對《中華人民共和國防震減災法》（以下簡稱《防震減災法》）作了全面修訂，進一步健全完善了防震減災法律制度，對防震減災工作提出了更高的要求。根據《防震減災法》的新要求，對照本市經濟社會發展的實際，本市防震減災工作還面臨著一些問題：
一是防震減災法制建設需要進一步完善。做好防震減災工作，需要各級政府的統一領導和各相關部門共同參與。但是，本市目前缺乏統一的防震減災立法，在一定程度上影響了防震減災各種力量的整合。因此，制定本市防震減災的地方性法規，將防震減災工作納入法制化管理的軌道，十分必要。
二是本市抗震設防能力有待進一步提高。按照國家有關規定，本市應當按照地震烈度區劃圖所確定的七度進行抗震設防。但是，本市中心城區大量建成年代較早的建築物、構築物和市郊大部分農村村民住宅，都不具備抵禦七度地震災害的能力，距離國務院提出的“到2020年，我國基本具備綜合抗禦六級左右、相當於各地區地震基本烈度的地震能力，大中城市、經濟發達地區的防震減災能力力爭達到中等已開發國家水平”的目標，存在一定差距。
三是防震減災宣傳教育需要進一步加強。防震減災是一個複雜的社會系統工程，涉及社會生活的各方面，不但需要依靠科學技術進步，而且需要提高全社會的防震減災意識，動員廣大民眾積極參與全社會協調一致的減災行動。目前，本市普遍存在防震意識淡薄的問題，全社會綜合防禦能力有待進一步提升。為深入貫徹《防震減災法》，落實法律規定的各項防震減災管理制度，有必要從本市實際出發，制定適合本市防震減災需要的地方性法規，為防震減災工作的順利開展提供法律保障。
二、 《辦法（草案）》起草情況和指導思想
根據本市防震減災工作的實際需要和市人大代表的建議，市人大常委會將《上海市實施〈中華人民共和國防震減災法〉辦法》列入了今年立法工作計畫。今年年初以來，市地震局會同市政府法制辦等有關部門共同起草了《辦法（草案）》。在起草過程中，多次召開由有關部門、專家學者參加的座談會，對國家和部分省市的防震減災立法進行研究。《辦法（草案）》形成後，市政府法制辦又多次召集市發展改革委、市建設交通委、市規劃國土資源局等部門與市地震局共同研究，並聽取了市民防辦、市財政局、部分區政府等有關單位的意見，組織專家論證，還專門與市人大教科文衛委進行了溝通。經反覆修改，形成了目前的《辦法（草案）》。
針對本市防震減災工作所面臨的問題和管理工作的特點，《辦法（草案）》確立了以下指導思想：
（一） 《辦法（草案）》主要圍繞如何落實法律有關地震防禦和減輕地震災害的相關制度、措施，體現以人為本、預防為主的原則，將立法重點放在對地震災害“防”和“減”的制度建設上。
（二） 針對不同類型、特點的建設工程，《辦法（草案）》明確分類管理的原則，規定了相對應的管理措施，以適應其抗震設防的不同要求。
（三） 防震減災是全社會的共同責任，《辦法（草案）》著力體現防震減災工作“社會參與、共同抵禦”的原則。
三、 《辦法（草案）》主要內容的說明
（一） 關於防震減災工作的管理體制
防震減災工作涉及面廣，需要多個政府部門共同參與管理。為此，《辦法（草案）》第三條將防震減災工作的管理體制分四個層次作了明確：一是強調政府的統一領導。與《防震減災法》關於“抗震救災指揮機構負責統一領導、指揮和協調”“抗震救災工作”的定位不同，《辦法（草案）》明確了市和區縣人民政府“設立的防震減災聯席會議對防震減災的重大決策和措施進行研究、協調，對防震減災重點工作的落實情況進行監督檢查”。這一規定不僅體現了側重於預防和減災的立法指導思想，也符合本市目前防震減災管理體制的現狀。二是明確本市地震工作管理部門或者機構多方面的重要職責。三是明確本市建設交通管理部門對建設工程抗震設防的監督管理職責。四是防震減災工作涉及行政管理的多個方面，需要其他相關部門各負其責、密切配合，因而《辦法（草案）》對主要相關部門的協同管理職責也作了明確。
（二） 關於地震監測台網的完善
為了促進資源合理配置，最大限度地實現資源共享，《辦法（草案）》要求對本市地震監測台網實行統一規劃。同時，還細化了地震監測台網規劃的內容，堅持“台網布點”與“保護範圍”同步納入規劃；並明確本市應當編制陸域和海域地震監測台網規劃，以彌補目前海域地震監測台網相對薄弱的不足。（第七條）
按照法律規定，全國地震監測台網由國家級、省級及市、縣級地震監測台網構成。結合本市實際，《辦法（草案）》沒有將本市地震監測台網再分為市級和區縣級，而是統一為市級地震監測台網。在此基礎上，根據地震監測台網“統一規劃，分級、分類管理”的原則，明確本市地震監測台網的建設資金和運行經費，按照事權和財權相統一的原則，分別列入市和區縣財政預算。此外，在明確部分重大建設工程應當按照國家規定建設專用地震監測台網的同時，強調了本市地震工作管理部門或者機構對專用地震監測台網的運行給予技術指導和服務的責任。（第八條）
（三） 關於強震動監測設施的設定
通過強震動監測設施進行觀測，是了解地震破壞狀況和建築物受損情況的重要手段。在地震監測台網布局的基礎上，《辦法（草案）》強調了部分重大建設工程應當按照國家規定設定強震動監測設施，並結合本市實際，明確超限高層等其他建設工程需要建設單位設定強震動監測設施的，由市地震工作管理部門會同市建設交通、發展改革、規劃土地等部門提出布點方案，報市人民政府批准後組織實施。按照國家規定和布點方案設定的強震動監測設施是地震監測台網的有效補充。此外，《辦法（草案）》還明確，設定強震動監測設施所需的費用列入工程項目建設成本；市地震工作管理部門應當對強震動監測設施的運行情況定期進行檢查，並給予技術指導和服務。（第十條、第十一條）
（四） 關於建設工程的抗震設防要求
在建設工程的抗震設防方面，《辦法（草案）》針對不同的建設工程作了區別規定。一是可能發生嚴重次生災害、對社會有重大價值或者重大影響的建設工程，應當按照經審定的地震安全性評價報告所確定的抗震設防要求進行抗震設防；二是學校、托幼機構、醫院、大型文體活動場館等人員密集場所的建設工程，應當按照高於本市房屋建築的抗震設防要求進行抗震設防；三是其他建設工程，按照地震烈度區劃圖確定的七度進行抗震設防。（第十五條）
同時，《辦法（草案）》還具體明確了“可能發生嚴重次生災害、對社會有重大價值或者重大影響的建設工程”的範圍，即應當進行地震安全性評價的建設工程範圍。需要說明的是，本市超限高層建築比較多，建築內人員密集，對其抗震設防應當給予充分重視。考慮到本市有些區域超限高層比較集中，如何有針對性地、合理地進行地震安全性評價，相關方面專家的看法不盡一致；另一方面，就超限高層而言，也需要依據建築的不同結構、類型進行界定。因此，《辦法（草案）》沒有對超限高層的地震安全性評價作統一規定，而是明確“超限高層等其他應當進行地震安全性評價的建設工程，由市地震工作管理部門會同市建設交通、發展改革等部門共同確定”。（第十三條）
為了做到既落實抗震設防的要求，又儘可能減少建設項目的審批環節，需要各相關政府部門共同做好抗震設防的審核把關工作。因此，在審查程式上，《辦法（草案）》明確，發展改革部門將抗震設防要求納入建設工程可行性研究報告或者項目申請報告的審查內容；建設交通管理部門將抗震設計納入建設工程初步設計或者設計檔案的審查內容。（第十六條）
（五） 關於已建成建築物、構築物的抗震加固
對已建成建築物、構築物的抗震性能進行調查，有針對性地採取加固措施，是減輕地震災害的重要途徑。對此，《辦法（草案）》首先規定了政府職能部門應當對已經建成建築物、構築物的抗震性能進行普查，並制定抗震加固中長期規劃。其次，對於已經建成、未達到抗震設防要求的建築物、構築物，明確在進行擴建、改建時，其所有人或者管理單位應當對其進行抗震性能鑑定，並採取必要的抗震加固措施。其中，《辦法（草案）》還針對文物建築和優秀歷史建築的特點，明確在修繕時應當採取必要的抗震加固措施。（第十八條）
（六） 關於農村住宅的抗震設防
長期以來，由於國家未將農村村民住宅建設納入一般建設工程的管理，農村村民住宅多為農民自行建造，抗震能力相對薄弱。針對這一狀況，結合本市現有的實踐，《辦法（草案）》作了一些具體規定。首先，明確了市和區縣人民政府應當組織建設交通、地震工作管理部門或者機構推廣達到抗震設防要求、經濟適用的建築設計和施工技術，引導農村村民住宅逐步達到本市房屋的抗震設防要求。其次，《辦法（草案）》針對本市農村住宅有集體建房和個人建房兩種情況，分別作出規定：對於農村村民個人建房，明確相關政府部門推薦並應當免費提供個人建房的通用建築設計圖紙；對於農村村民集體建房，明確應當按照本辦法有關建設工程抗震設防的規定執行。（第十九條）
（七） 關於地震應急處置措施
作為健全應急處置的措施之一，地震應急避難場所的設定和管理已經引起各方面的高度重視。目前，本市已經按照合理布局、平災結合等原則，結合地震災害和其他災害的特點，對中心城區應急避難場所的布局進行了統籌規劃。因此，《辦法（草案）》明確，要根據本市應急避難場所布局規劃，利用城市廣場、綠地、公園等空曠區域或者選擇符合國家標準的其他場所，設定應急疏散通道和地震應急避難場所，並完善相配套的交通、供水、供電、排污等基礎設施。同時，明確市和區縣民防管理部門應當對地震應急避難場所的建設管理進行統籌協調。（第二十一條）
地震應急預案是政府和社會抗震救災工作的重要環節。對此，《辦法（草案）》首先從政府及其有關部門、部分重要單位兩個層面，具體明確了應當制定地震應急預案的主體範圍；其次，要求制定地震應急預案的單位應當組織必要的演練，並及時修訂地震應急預案；第三，明確了本市地震工作管理部門或者機構對於地震應急預案制定工作的指導和審查職責。（第二十三條、第二十四條、第二十五條、第二十六條）
要提高地震緊急救援能力，需要建立專業的救援隊伍，並依靠有專業知識的志願者隊伍。目前，本市按照一隊多用、專職與兼職相結合的原則，已經成立了地震災害緊急救援隊伍。在此基礎上，《辦法（草案）》明確了地震災害緊急救援隊伍應當配備相應的裝備、器材，開展經常性的培訓和演練。同時，還明確本市地震工作管理部門或者機構可以組織建立相關的志願者隊伍，開展地震應急知識培訓和技能演練。（第二十七條、第二十八條）
（八） 關於防震減災的宣傳教育
宣傳普及防震減災知識，對於增強公民對地震災害的防範意識和自救互救能力、減少人員傷亡、減輕災害損失具有重要意義。同時，作為一個人口眾多的特大型城市，要普及防震減災知識，做到家喻戶曉，是一個複雜的系統工程，必須動員全社會的力量共同參與。因此，在防震減災的宣傳教育上，《辦法（草案）》從兩個層次提出了要求：一是要求本市地震工作管理部門或者機構應當面向全社會，利用各種途徑和有效形式開展防震減災知識的宣傳普及活動；二是要求學校、居民委員會、村民委員會、機關、事業、企業等單位，應當分別面向學生、居民、村民、員工，開展防震減災知識的宣傳和教育，提高地震應急避險和自救互救能力。（第二十九條）
《辦法（草案）》及以上說明，請予審議。
審議結果的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
市十三屆人大常委會第十二次會議對市人民政府提出的《上海市實施〈中華人民共和國防震減災法〉辦法（草案）》（以下簡稱辦法草案）進行了審議。常委會組成人員認為，為了加強和規範防震減災工作，提高全社會預防和應對地震災害的綜合能力，保護人民民眾生命財產安全，促進經濟社會全面協調可持續發展，制定《上海市實施〈中華人民共和國防震減災法〉辦法》是必要的。同時，常委會組成人員對辦法草案提出了修改意見。
會後，經主任會議決定，辦法草案向社會公開徵求意見。法制工作委員會還將辦法草案印發各區縣人大常委會以及有關社會團體徵求意見，並召開座談會，聽取了有關方面的意見。7月28日，法制委員會召開會議，根據常委會組成人員和市人大教科文衛委員會的審議意見以及其他各方面提出的意見，對辦法草案進行了審議。教科文衛委員會的負責同志列席了會議。現將修改情況和審議結果報告如下：
一、 修改情況
（一） 關於政府職責的規定。有的委員提出，防震和抗震是一項重要而長期的工作，辦法草案關於政府職責的表述應當對此有所反映。經研究，法制委員會認為，防震減災工作是涉及全社會的系統工程，各級人民政府必須高度重視，統籌協調，使防震減災事業與經濟社會協調發展。為此，建議辦法草案第三條第一款政府職責中增加“將防震減災工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入財政預算”的內容。（辦法草案修改稿第三條第一款）
（二） 關於學校等人員密集場所建設工程抗震設防標準的規定。教科文衛委員會和有的委員提出，辦法草案第十五條規定學校等人員密集場所建設工程應當按照高於本市房屋建築的抗震設防要求進行抗震設防，但未明確提高的具體幅度，不宜操作，建議修改。經研究，中國地震局於2009年頒布的《關於學校、醫院等人員密集場所建設工程抗震設防要求確定原則的通知》中，對學校、醫院等人員密集場所建設工程提高抗震設防要求提出了具體標準，如本市地震動峰值加速度位於0.10g分區，相應學校、醫院等地震動峰值加速度應提高至0.15g。法制委員會認為，鑒於中國地震局檔案對此已有具體規定，且該數據技術性較強，難以在法規中予以明確。為此，建議在辦法草案第十五條中增加“按照國家有關規定”的內容。（辦法草案修改稿第十三條第三款）
（三） 關於建設工程的抗震設防。有些委員提出，辦法草案中應該突出建設工程抗震設防的要求，以保證本市建設工程的抗震設防水平。經研究，法制委員會認為，提高本市建設工程抗震設防水平，關鍵在於明確建設工程抗震設防的要求及建設過程中各方的責任。為此，建議將辦法草案中有關建設工程抗震設防的條文順序進行調整，並在辦法草案第十五條中增加一款：“新建、擴建、改建建設工程，應當達到抗震設防要求”；在辦法草案中增加一條：“建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位，應當遵守有關建設工程抗震設防的法律、法規和工程建設強制性標準的規定，保證建設工程的抗震設防水平，依法承擔相應責任。”（辦法草案修改稿第十三條第一款、第十八條）
（四） 關於超限高層建設工程的地震安全性評價。有的委員和市人大代表提出，辦法草案規定超限高層建設工程需要進行地震安全性評價的，由市地震工作管理部門會同市建設交通、發展改革等部門共同確定，這種個案協商確定的方法，操作上可能存在一定的隨意性，建議研究；教科文衛委員會建議，政府有關部門應抓緊制定需要進行地震安全性評價的超限高層建設工程的相關配套性檔案，與本辦法同時頒布實施。經會同市政府有關部門研究，法制委員會認為，為了確保超限高層建設工程的建設質量，應當按照建設部規章《超限高層建築工程抗震設防管理規定》，對本市所有超限高層建設工程的抗震設計進行專項審查。在此基礎上，對超限高層建設工程進行地震安全性評價，可以進一步提高這些工程的抗震設防水平。為了規範這項工作，由市政府三個部門共同制定超限高層建設工程地震安全性評價的具體辦法，有利於本條規定的落實。為此，建議：
1. 增加超限高層抗震設防專項審查的規定，作為辦法草案修改稿第十四條：“市建設交通管理部門應當組織超限高層抗震設防專家委員會，對超限高層建設工程進行抗震設防專項審查。”“未經超限高層建設工程抗震設防專項審查，建設交通管理部門和其他有關部門不得對超限高層建設工程施工圖設計檔案進行審查。”（辦法草案修改稿第十四條）
2. 將辦法草案第十三條第四款有關內容相應修改為“由市地震工作管理部門會同市建設交通、發展改革等部門制定具體辦法，報市人民政府批准後組織實施”。同時，建議政府有關部門儘快起草具體辦法，並在本辦法審議通過後同步頒布實施。（辦法草案修改稿第十五條第二款）
（五） 關於已建成建築物的抗震鑑定和加固。教科文衛委員會和有些委員建議，應根據國務院的要求，對中國小校舍的抗震性能鑑定和加固作出特別規定。經研究，法制委員會認為，考慮到學校、托幼機構、醫院、大型文體活動場館等場所人員密集，對此類建築優先進行加固，可以有效減輕地震災害帶來的人員傷亡。為此，建議在辦法草案第十八條第一款增加“其中，學校、托幼機構、醫院、大型文體活動場館等人員密集場所的建築物、構築物，應當優先進行改造或者抗震加固”的內容。（辦法草案修改稿第二十條第一款）
（六） 關於地震應急避難場所的建設與管理。教科文衛委員會和有些委員提出，本市的地震應急避難場所建設工作起步較晚，數量較少，建議辦法草案增加向社會公布避難場所地點、設立避難場所標識和逃生指示等內容。經研究，法制委員會認為，這些意見應予採納。為此，建議在辦法草案第二十一條增加“市和區縣人民政府組織制定的應急避難場所布局規劃應當包括地震應急避難場所布局”、“學校操場和公共體育場可以作為臨時地震應急避難場所”、“地震應急避難場所及其周圍應當設定明顯的指示標識，並向社會公布”等內容。（辦法草案修改稿第二十三條）
（七） 關於防震減災宣傳教育和應急演練。有些委員提出，為了提高全社會的防震減災意識，建議增加新聞媒體對防震減災的宣傳義務，明確各相關單位地震應急演練的要求。經研究，法制委員會認為，這些意見應予採納。為此，建議將辦法草案第二十六條修改為：“制定地震應急預案的部門和單位每年應當組織一次地震應急演練，並根據實際情況適時修訂地震應急預案。經修訂的地震應急預案應當按照原程式報送備案。”“其他單位和組織應當按照所在地人民政府的要求組織必要的地震應急演練”；並建議在辦法草案第二十九條中增加一款：“新聞媒體應當開展地震災害預防和應急、自救互救知識的公益宣傳。”（辦法草案修改稿第二十八條、第三十一條第四款）
（八） 關於地震震後信息的發布。有些委員認為，地震發生後，地震信息的發布非常重要，辦法草案有必要就此作出專門規定。經研究，法制委員會認為，地震發生後，由市政府及其有關部門及時公布地震發生方位和震級等信息，對於市民及時了解地震信息、避免不必要的恐慌具有積極意義。鑒於國務院辦公廳有關檔案對於地震震情和災情的報送有特別的要求，國家《突發事件應對法》、《政府信息公開條例》對自然災害發生後信息的發布也有相關的規定。為此，建議在辦法草案中增加一條：“市人民政府應當根據國家有關規定及時、客觀、準確地發布本市有感地震震情信息。”（辦法草案修改稿第三十二條）
（九） 關於法律責任。有些委員建議，進一步充實完善辦法草案的法律責任條款，如增加危害地震觀測環境的法律責任；有的委員提出，上位法對破壞抗震設施行為的處罰區分單位、個人，辦法草案相關規定應當與之銜接。經研究，法制委員會認為，辦法草案設定了一些禁止性條文，為了避免照抄上位法，在法律責任中未設定相應的罰則，但這樣容易讓公眾產生不予處罰的誤讀。為此，建議根據上位法的規定，提示性地增加對危害地震觀測環境、未依法進行地震安全性評價等行為的法律責任。此外，建議對辦法草案第三十條第一款設定區別單位和個人的法律責任，並參照上位法對罰款幅度作出調整。（辦法草案修改稿第三十三條、第三十四條）此外，對辦法草案的一些文字作了修改，條序也作了相應調整。
二、 需要說明的問題
（一） 關於超限高層的概念和範圍。教科文衛委員會和有的委員提出，辦法草案應當對超限高層的概念和範圍予以明確。經研究，法制委員會認為，關於超限高層建設工程的概念和範圍，建設部規章《超限高層建築工程抗震設防管理規定》第二條中規定：“超限高層建築工程，是指超出國家現行規範、規程所規定的適用高度和適用結構類型的高層建築工程，體型特別不規則的高層建築工程，以及有關規範、規程規定應進行抗震專項審查的高層建築工程”；建設部設計規範《超限高層建築工程抗震設防專項審查技術要點》，根據不同高度、結構類型和體型對超限高層建設工程作出了更詳細的規定。鑒於該概念的技術性較強，建議在本辦法中對此不作規定。
（二） 關於超限高層建設工程設定強震動監測設施。教科文衛委員會和有些委員提出，辦法草案授權市政府及其有關部門提出超限高層建設工程設定強震動監測設施的布點方案，建議該方案與本辦法同步頒布實施。經研究，法制委員會認為，鑒於超限高層建設工程設定強震動監測設施的具體標準和措施技術性較強，由政府有關部門制定布點方案是可行的，為了使該規定能切實實施，建議市政府有關部門抓緊布點方案的起草工作，並在本辦法審議通過後同步頒布實施。法制委員會已按上述意見對辦法草案作了修改，提出了辦法草案修改稿。
辦法草案修改稿和以上報告，請予審議。
