一般地方立法

一般地方立法，是相對於特殊地方立法而言的地方立法。它是一般地方的有關國家政權機關，依法制定和變動效力可以及於本地範圍的規範性法律檔案活動的總稱。

它主要是從立法的特點和性質而不完全是從地理區域上對地方立法加以區分的一種概念。

基本介紹

• 中文名：一般地方立法
• 含義：從立法的特點和性質而不完全
• 特徵：一般地方立法更具普通性
• 構成：多類別、多層次的立法所構成

特徵

一般地方立法不同於特殊地方立法的特色在於：

第一，一般地方立法更具普通性。首先，一般地方立法是由憲法和憲法性法律明文確定的地方立法，立法權主要直接來自憲法和憲法性法律的授權，不像經濟特區的授權立法，立法權更多來自中央立法主體的另行授權。其次，一般地方立法的調整對象，是地方上普遍需要以法的形式調整的、更多屬於普通範圍的事項，不像自治立法和特區立法（特別行政區立法和經濟特區的授權立法），在調整對象方面通常帶有鮮明的特殊性。其三，一般地方立法，在總體上不像自治立法和特區立法（特別行政區立法和經濟特區的授權立法）那樣帶有破格性，不像經濟特區的授權立法那樣帶有經常的不確定性，一般地方立法的任務和程式等，通常不僅是普通的、常規性的，而且是確定的或明確的。

第二，一般地方立法的任務更繁重。它是中國地方立法中地域範圍最廣泛的立法。省、自治區、直轄市、較大的市（省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市），都有一般地方立法權。其他地方立法的地域範圍遠不及一般地方立法。另一方面，一般地方立法既要貫徹實施中央法律、法規，又要解決本地需要以立法方式解決的問題，它可以在廣泛的領域制定地方性法規和政府規章，調整的事項很多，不像經濟特區授權立法通常是在授權範圍內立法。

第三，一般地方立法的從屬性和自主性更鮮明。其一，一般地方立法比自治立法和特區立法（特別行政區立法和經濟特區的授權立法）更需要注重貫徹實施中央立法產生的規範性法律檔案，使它們具體化。憲法明確規定地方性法規的制定不得同憲法、法律和行政法規相牴觸。而自治立法和特區立法（特別行政區立法和經濟特區的授權立法）雖然也有貫徹實施中央立法產生的規範性法律檔案的任務，也要維護國家法制的統一，但它們在這方面不像一般地方立法那樣更具從屬性。其二，在立法程式和立法範圍方面，一般地方立法的自主性更大些，如地方性法規不須報全國人大常委會批准，在時間和空間（事項）等方面也不像經濟特區的授權立法那樣受到種種明確的限制，它可以在自己許可權範圍內自主地解決所要解決的問題。

構成

地方立法是相對於中央立法或國家立法而言的立法，它是構成國家整個立法的一個重要方面，就地方立法本身說，也是個系統，是由多類別、多層次的立法所構成；而每一類別、層次的地方立法又由多種不同內容的、受有關方面制約的具體的立法所構成。它們結合在一起構成了作為整體的地方立法的完整性和受制性的程度。

在中國現時期，除民族自治地方的自治立法、經濟特區的授權立法、特別行政區立法外，所有地方立法都是一般地方立法。從類別上說，中國一般地方立法由一般地方的法定國家權力機關及其常設機關的立法和相應地方的政府立法所構成。從層次上說，由省、自治區、直轄市、較大的市（省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市、經國務院批准的較大的市）的立法所構成。

中國一般地方立法的這種結構是經過一個發展過程的。建國初期一般地方立法由大行政區、省、市、縣的立法構成。當時在非民族自治地方，縣以上都有地方立法權。大行政區、省、縣的立法是三個不同層次的地方立法。市的情況較為複雜，各市並不是同一級別的行政區劃，其立法不能籠統地劃入哪一層次的立法。1954年憲法確定了立法上的中央集權體制。1979年地方組織法和1982年憲法對立法體制的改革做出重大貢獻，但它們在規定一般地方立法的結構時，僅規定省級人大及其常委會可以制定地方性法規。後來兩次修改地方組織法，確定省政府所在地的市和國務院批准的較大的市也有地方立法權，立法法又進一步規定經濟特區所在地的市也可以制定地方性法規，使中國地方立法的結構較為完善。需要指出，立法法使“較大的市”有了新的內涵。在立法法之前，較大的市是單指經國務院批准的較大的市，而在立法法中，較大的市包括省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市。

建國初期大行政區、省、市、縣都有地方立法權的情況，同西方一些國家相似。在西方，不論聯邦制還是單一制國家，也不論幅員廣大人口眾多還是幅員不大人口不多的國家，都有一些國家的地方立法系由多層次的地方立法所構成。如義大利的地方立法就由省、縣和鄉的地方立法構成。但中國當時把一般地方立法擴大到縣一級，並不像西方一些國家那樣是作為一項長久制度確立下來的，而主要是根據當時形勢的要求作為權宜之計規定的。中國的國情既需要中央與地方在立法上實行分權，又決定了中央與地方在立法上的分權需要適度。因為中央集權的專制傳統的影響既然會持續相當長時間，未曾經歷資產階級共和國階段，公民的權利義務觀念薄弱，那么在立法上強調分權，連縣一級也能立法，就顯然不具備條件，至少不具備必要的民眾性的民主與法制觀念以作為思想基礎。同時，在“初級階段”，不論是民主政治和法制的建設，還是公民權利義務觀念的發揚和市場經濟或物質基礎的發展，都需要有較長的探索過程，在這個過程中把立法擴大到縣一級也是不成熟的。地廣人眾各地很不平衡的情況，既要求充分注意照顧各地的特殊性，又要求儘可能使各地縮小差距，儘可能做平衡、協調工作，這就決定了既要使地方享有立法權，又不能使立法權過於分散。1954年憲法完全取消一般地方立法是不適當的，但如果繼續像以前那樣使縣一級也能制定法令條例，發展下去無疑會有很大弊端。

現行憲法和地方組織法確定的中國一般地方立法的結構，有利於中央與地方適當分權，又不至於造成立法權的過於分散；可以改變1954年憲法確立的立法上的集權原則，又可以避免1954年憲法之前那種過於分散所必然要產生的弊端。

立法權

制定和變動地方性法規

制定和變動地方性法規，是一般地方的首要的和主要的立法權，是一般地方的最主要的常規性立法權。這一權力的法定來源主要是憲法、地方組織法和立法法的直接確定。行使這一權力所產生的地方性法規，在法的體系中位於憲法、法律和行政法規之下，但它對貫徹實施憲法、法律和行政法規，有積極而行之有效的作用。同時，地方性法規也是一般地方解決本地具體問題的主要的法的形式。一般地方的立法主體，主要就是通過制定和變動地方性法規來實現對本地重大事項的法的調整。

地方性法規立法權的歸屬，經歷了一個發展過程。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過的地方組織法儼然規定：省級人大及其常委會享有地方性法規制定權。自此，揭開了中國地方立法改革、立法體制改革以至整個立法實踐和立法理論改革的序幕。地方性法規和地方性法規立法權，成為中國立法理論和實踐的非常重要的概念和事物。經過一段時間的發展，可以行使地方性法規立法權的地方進一步增多。根據現行憲法、地方組織法和立法法的規定，可以制定和變動地方性法規的國家機關是：省、自治區、直轄市、較大的市（省和自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市）的人大及其常委會。

制定和變動地方性法規作為一般地方的最主要的立法活動，憲法、地方組織法和立法法對它的進行，規定了明確的限制性條件和保障制度。其一，地方性法規要根據本行政區域的具體情況和實際需要制定，不得同憲法、法律和行政法規相牴觸。省級以下的地方性法規還不得與省級地方性法規相牴觸。其二，省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定地方性法規，要報全國人大常委會和國務院備案；較大的市（省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市）的人大及其常委會制定地方性法規，要報省、自治區人大常委會批准，並由後者報全國人大常委會和國務院備案；報請批准的地方性法規如不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相牴觸，應當予以批准。其三，地方性法規可以就法定事項範圍做出規定，不得就應當由法律或行政法規規定的事項做出規定。其四，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相牴觸的地方性法規，地方人大有權改變或撤銷它的常委會制定的不適當的地方性法規。

制定和變動地方政府規章

制定和變動地方政府規章，是一般地方立法又一項常規性立法權。這一權力的法定來源是地方組織法和立法法的直接確定。有權制定和變動地方政府規章的主體，是省、自治區、直轄市、較大的市（省、自治區政府所在地的市、經濟特區政府所在地的市和經國務院批准的較大的市）的人民政府。這些地方政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規制定規章，自治區和自治區政府所在地的市的政府，還可以根據本自治區的自治條例和單行條例制定規章。為保障地方政府規章的制定和變動，得以正確、慎重地進行，地方政府規章應當報國務院和本級人大常委會備案，較大的市（省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市）的政府規章，應當同時報省、自治區人大常委會和政府備案；國務院有權改變不適當的地方政府規章，地方人大常委會有權撤銷本級政府制定的不適當的規章；省、自治區人大常委會和政府有權撤銷下一級政府制定的不適當的規章。地方政府規章與國務院部門規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

地方政府規章低於憲法、法律和行政法規，與國務院部門規章具有同等效力。它是中國法的形式或淵源體系中最低的一種法的形式或淵源，但它的數量多，調整範圍大，規範具體，對貫徹實施憲法、法律、行政法規和省級地方性法規，有積極而行之有效的作用。它同地方性法規一起，為實現各有關地方的立法調整，發揮著重要作用。地方政府在依法實施本地行政工作過程中，更賴地方政府規章。

根據授權立法

同其他方面或立法主體相比，一般地方根據授權可以行使的立法權，來源和種類更多些。包括：其一，全國人大及其常委會根據實際需要將應當由法律規定的事項，授予省、自治區、直轄市人大或其常委會制定地方性法規的權力。這種立法權調整的事項，一般不涉及國家主權、刑事法律制度、公民基本政治權利和人身自由權利、司法制度等方面的事項。其二，全國人大或其常委會根據實際需要，授予沒有地方性法規制定權的地方人大及其常委會制定法規的權力，授予沒有規章制定權的地方政府制定規章的權力。其三，有地方性法規制定權的地方人大及其常委會根據實際需要，將應當由地方性法規規定的事項授予本級政府制定規章的權力。被授權機關必須嚴格按授權目的和範圍行使該項權力，不得將該項權力轉授給其他機關。這些年來，地方國家機關根據授權所進行的立法對該地法制和多方面事業的發展，發揮了重要作用。

立法法產生後，情況發生變化。根據立法法的規定，授權立法權今後通常僅存在於全國人大及其常委會授權國務院立法或授權經濟特區立法的情況下。這就是說，今後一般地方立法通常不存在授權立法問題了。但一般地方立法已存在的授權立法權，立法法也未予撤銷，因而繼續有效。

一般地方立法權還包括一定的立法監督權在內。這種立法監督權主要表現在上述地方人大有權改變或撤銷它的常委會制定的不適當的地方性法規，地方人大常委會有權撤銷本級政府制定的不適當的規章，省、自治區政府有權撤銷下一級政府制定的不適當的規章。還表現在授權機關有權撤銷被授權機關制定的違背授權要求的法規或規章，必要時還可以撤銷授權。

需要指出，由於地方立法制度尤其是立法許可權劃分制度和地方人大會議制度等還有待完善，在現時期一般地方立法實踐中，絕大多數地方性法規是由人大常委會制定的，只有很少的地方性法規由地方人大人制定。這種由人大常委會包攬地方立法權的現象，亟待轉變。

範圍

地方立法的範圍涉及的問題有：(1)有關地方可以立和不能立什麼形式的法；(2)有關地方可以或不能就哪些事項立法；(3)地方立法與中央立法和地方行政的界限如何確定、各種類別和層次的地方立法之間的界限如何確定。明確地方立法的範圍，才能明確地方立法的形式和地方立法調整、規範的對象和領域，才能避免出現在這幾種關係上要么互相爭權、越權，事無巨細都想包攬，要么互相依賴、推脫，事無巨細都不去解決的情況。實踐中由於地方立法範圍不清帶來的結果，更多的是一方越權或侵權。這些年來，許多地方已認識到某些事項應當由立法調整，但不知是應當由法律、行政法規調整還是應當由本地的地方性法規、政府規章或自治條例、單行條例調整，舉步躊躇，貽誤法制事業。許多應當由地方性法規或自治條例、單行條例調整的事項，往往由政府以行政規章調整。不少人認為地方政府搞的規章就是地方性法規。政府對許多應當由地方立法解決的重大事項，不是提請權力機關以立法方式解決，而是自行解決，或是請示黨委由黨委解決，或由黨委和政府聯名行文解決。人大與其常委會內部在地方立法上各自許可權範圍也不明確或不能謹守。這種狀況嚴重妨礙著中國地方立法大局的發展。轉變這種狀況，必須從理論和實踐的結合上，認真解決中國地方立法的範圍問題。

中國地方立法的範圍，在能立什麼形式的法這一點上歷來是清楚的。在這方面，地方立法與中央立法的界限、地方立法與地方行政的界限是分明的。建國初期，一般地方只能擬定法令條例或單行法規，其中大行政區、省、市擬定法令條例，縣擬定單行法規。在現階段，可以制定地方性法規和地方政府規章。無論過去還是現在，地方都不能制定憲法、法律。

但在地方可以就哪些事項立法這個更具實質意義的立法範圍問題上，在立法法之前，歷來不夠明確，只有法律和法規關於授權地方權力機關制定實施細則和有關規定的規定中，以及全國人大常委會關於授權有關省市制定單行經濟法規的決議中，明確規定了地方有權就哪些事項立法。而憲法、地方組織法等在規定地方有權制定法令條例、單行條例、地方性法規時，並沒有明確規定可以就哪些事項制定。由於未作明確、具體的規定，地方立法的範圍顯得過大。在一般地方，只要不同憲法、法律、行政法規相牴觸，可以根據本地實際情況和需要，就任何事項制定地方性法規。這無疑容易產生弊病。除法律另有規定外，在立法法產生之前，可以將對地方立法範圍的理解和把握，同對地方立法主體的職權範圍的理解和把握聯繫起來，如有必要，一般地方立法主體可以就自己的職權範圍內的事項實行立法調整。立法法產生之後，地方立法的範圍有了基本的框架。

根據憲法和立法法的規定，結合地方立法實踐，中國現時期一般地方立法的範圍可以按地方性法規的調整範圍和地方政府規章的調整範圍來劃定。

地方性法規的調整範圍

根據立法法第64條的規定，地方性法規可以就下列事項作出規定：（1）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（2）屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項；（3）除應當由法律規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或行政法規，根據本地方的具體情況和實際需要，可以制定地方性法規的事項。

為有效行使地方組織法規定的有關地方人大及其常委會的職權，並為具體實施立法法關於地方性法規可以規定的事項的規定，地方性法規可以就以下具體事項作出規定：

1．關於本行政區域政權建設的某些事項。

2．關於本行政區域民主與法制建設的事項。包括在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會的決議的遵守和執行事項；聽取和審查本級人大常委會的工作報告、本級政府和法院、檢察院的工作報告事項；監督本級政府、司法機關的工作，聯繫本級人大代表，受理人民民眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見方面的事項；改變或撤銷本級人大常委會的不適當的決議，撤銷本級政府的不適當的決定和命令，撤銷下一級人大及其常委會的不適當的決議方面的事項；保護公有財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利，保障農村集體經濟組織應有的自主權，保障少數民族的權利，保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利方面的事項。

3．關於本行政區域經濟建設的事項。包括保證國家計畫和國家預算的執行事項；審查和批准本行政區域內的國民經濟和社會發展計畫、預算以及它們執行情況的報告，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計畫、預算的部分變更方面的事項。

4．關於本行政區域內教育、科學、文化、衛生、民政、民族工作中重大的即帶有全局性、長遠性的應興應革的事項，以及決定授予地方的榮譽稱號等其他事項。

地方政府規章的調整範圍

根據立法法第73條的規定，地方政府規章所能規定的事項包括：（1）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（2）屬於本行政區域的具體行政管理事項。

為有效行使地方組織法規定的有關地方政府的職權，並為具體實施立法法關於地方政府規章可以規定的事項的規定，地方政府規章可以就以下具體事項作出規定：

1．執行本級人大及其常委會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令方面的事項。

2．領導所屬各部門和下級政府的工作；改變或撤銷所屬各工作部門的不適當的決定、命令；依照法律的規定任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員方面的事項。

3．執行國民經濟和社會發展計畫、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計畫生育等行政工作方面的事項。

4．保護公有財產和公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保障農村集體經濟組織應有的自主權；保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣，幫助本行政區域內少數民族聚居的地方依法實行區域自治，幫助各少數民族發展政治、經濟和文化的建設事業；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利方面的事項。

5．辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。