《關於人民法院特邀調解的規定》的理解與適用

《關於人民法院特邀調解的規定》的理解與適用是在2016由最高人民法院發布的解讀檔案。

基本介紹

• 中文名：《關於人民法院特邀調解的規定》的理解與適用
• 發布部門：最高人民法院
• 類別：理解與適用
• 發布日期：2016
• 效力級別：xg0401

最高人民法院胡仕浩柴靖靜

2016年6月28日，最高人民法院公布了《關於人民法院特邀調解的規定》(以下簡稱《規定》)，自2016年7月1日起施行。《規定》對健全多元化糾紛解決機制，加強訴訟與非訴訟糾紛解決方式的有效銜接，規範人民法院特邀調解工作，維護當事人合法權益具有重要意義。為準確理解和適用《規定》，現對其起草情況和有關問題進行闡述。

制定《規定》的重要性及必要性

特邀調解，是指人民法院吸納符合條件的人民調解、行政調解、商事調解、行業調解等調解組織或者個人成為特邀調解組織或者特邀調解員，接受人民法院立案前委派或者立案後委託依法進行調解，促使當事人在平等協商基礎上達成調解協定、解決糾紛的一種調解活動。這是將起訴到人民法院的糾紛，交於人民法院編外的調解組織或者調解員進行調解的制度。

特邀調解可以有效整合社會解紛資源，最佳化司法資源配置。人民法院通過訴前導訴、案件分流、程式銜接，對糾紛進行分流，將適宜的案件引入調解程式解決，不僅為糾紛由訴訟轉入調解提供了便捷通道，分流一部分案件，在一定程度上緩解案多人少的矛盾，而且訴前化解糾紛在減輕當事人訴累的同時，也可以有效節約司法成本，合理配置司法資源，使進入訴訟程式的疑難複雜案件得到專業法官的細緻審理，實現“繁簡分流、訴非對接，簡案快審、繁案精審”的目標。同時，通過訴調對接，將司法解紛和司法服務功能向外延伸，最大程度上滿足了人民民眾多層次、多途徑及低成本、高效率解決糾紛的需求。

關於特邀調解制度，在最高人民法院頒布的《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若於意見》《關於擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》等司法檔案中都有規定。近年來，各地法院根據上述檔案積極開展特邀調解工作，在分流案件、整合資源、化解糾紛等方面收到了實效。但是，由於社會解紛資源較為分散，實踐中特邀調解工作發展不平衡，同時也存在職責不清、缺乏制度約束等問題。在改革完善多元化糾紛解決機制的背景下，需要規範和完善特邀調解制度，發揮其應有的效用。

最高人民法院在《規定》的起草調研工作中，堅持兩個“注重”：一是注重改革成果的固化，努力總結、完善各地法院可複製、可推廣的經驗；二是注重製度設計符合調解規律和訴訟規範，體現“兩便原則”，力求達到便民實用、快捷解紛的目的。

特邀調解應遵循的原則

《規定》對開展特邀調解工作闡明了五個原則：

一是當事人平等自願原則。當事人平等原則體現在調解過程中當事人享有平等的地位，平等行使權利，平等履行義務，任何人均不享有特權。當事人自願原則體現在三個方面：自願選擇特邀調解，人民法院不得強迫；自主協商選擇調解員，包括協商選擇兩名以上的調解員，協商不成的可以由人民法院或者調解組織指定；自願達成調解協定，對自身權益有自主的處分權，調解員不得強迫調解。

二是尊重當事人訴訟權利原則。調解與訴訟，各具優勢與不足，選擇哪種途徑解決糾紛是當事人的權利。特邀調解不是把所有進入人民法院的糾紛都導入調解渠道，只是選擇適宜調解、當事人自願的糾紛導入，對堅持訴訟的，人民法院應當及時登記立案或者開庭審理，保障當事人的訴權。

三是不違反法律、法規的禁止性規定。特邀調解要在法律、法規規定的框架下進行，不得違法調解。依法調解既包括程式合法，也包括實體合法。

四是不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。調解員應當注意不損害其他利害關係人的權益，在調解過程中，及時通知利害關係人參加調解，還要注重審查是否存在虛假調解與虛假訴訟。

五是保密原則，即調解過程和調解協定內容不公開，但是法律另有規定的除外。保密原則是調解制度的國際通則，也是調解制度得以發展的重要因素，正因為有保密原則，當事人才願意在調解過程中給調解員透露底線，並對調解員建立信任。保密原則在特邀調解中體現在三個方面：第一，調解過程不公開。這與訴訟中的審判公開形成鮮明對比。但是，當事人要求或者同意公開的除外。第二，調解協定內容不公開，最大限度保護當事人的基本信息。特別在裁判文書公開上網之後，調解協定內容不公開也成為很多當事人選擇調解解決糾紛的重要原因。第三，法院、特邀調解組織、特邀調解員應當對在調解過程中獲得的信息保守秘密。

法院應當如何開展特邀調解工作

為發揮特邀調解組織與特邀調解員解決糾紛的能力與作用，人民法院應當積極發揮在多元化糾紛解決機制中的引領、推動、保障作用。但是在履行職責的同時，也要注重把握好度，保障編外調解組織與調解員在解紛方面的獨立性。具體而言，人民法院應當從以下方面組織好特邀調解工作：

一是指定部門與人員負責。為保障特邀調解工作落到實處，人民法院應當指定訴訟服務中心等部門負責特邀調解工作，並配備熟悉調解業務的工作人員，抓好工作落實。最高人民法院《關於進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》規定，對於經濟發達、交通便利地區的人民法庭，可以通過基層人民法院統一立案的方式，加強案件流程管理；對於山區、牧區、林區、邊遠地區等交通不便地區的人民法庭，要加強和完善人民法庭直接立案工作機制，並通過遠程立案等技術手段，著力解決當事人立案難問題。人民法庭開展訴訟服務的模式不一，可以根據需要自行開展或依託本院訴訟服務中心開展特邀調解工作。

二是建立特邀調解組織和特邀調解員名冊。人民法院開展特邀調解工作應當建立名冊，將糾紛交給名冊內的調解組織和調解員進行調解。建立名冊的人民法院應當對特邀調解組織和特邀調解員頒發證書，並對名冊進行管理。高級、中級和基層人民法院均可以建立名冊，對於高級、中級人民法院建立的名冊，轄區內所有法院都可以選擇使用。

三是對特邀調解主體進行指導與服務。對特邀調解主體的指導應當體現在具體調解程式之外。人民法院應當在提高調解員素質方面下功夫，做好培訓工作，幫助調解員提高調解技能。人民法院還可以通過接受特邀調解員的諮詢、定期開展經驗交流活動等多種方式，對特邀調解組織和特邀調解員的調解活動進行指導。人民法院應當為特邀調解提供必要的場所、辦公設施，儘可能滿足特邀調解員的合理需求。

四是對特邀調解糾紛進行流程管理。具體體現為當事人訴至法院時，人民法院需要甄別出適宜調解的糾紛，指導當事人選擇名冊中的調解組織或者調解員進行調解；在糾紛進入特邀調解後，管理特邀調解案件流程並統計相關數據，完善登記、流轉等相關制度，跟蹤委派、委託案件的進展情況。

五是組織開展特邀調解的業績評估工作。人民法院應當建立特邀調解組織和特邀調解員業績檔案，組織對特邀調解組織和特邀調解員的評估工作，為特邀調解組織和特邀調解員開展工作提供必要的補貼。人民法院應當根據實際情況向特邀調解員發放誤工、交通等補貼，對表現突出的特邀調解組織和特邀調解員給予物質或者榮譽獎勵。

特邀調解組織和特邀調解員入冊條件及義務

名冊制度是對特邀調解組織和特邀調解員進行規範化管理的基本制度。《規定》要求，人民法院開展特邀調解工作應當建立特邀調解組織和特邀調解員名冊，從而將名冊制度作為基礎制度確定下來。

特邀調解組織和特邀調解員名冊是開放性的。名冊沒有名額限制，入冊條件設定得也較為寬鬆。只要是依法成立的人民調解、行政調解、商事調解、行業調解及其他具有調解職能的組織，就符合特邀調解組織條件。對於普通個人而言，只要品行良好、公道正派、熱心調解工作並具有一定溝通協調能力，即可成為人民法院特邀調解員。調解組織和個人入冊方式也較為靈活簡便，主要有兩種方式：申請和邀請。調解組織和個人可以向人民法院提出申請，通過填寫表格，向人民法院提交相關材料，即可完成申請。人民法院也可以根據規定向特定的調解組織，或者向人大代表、政協委員、人民陪審員、專家學者、律師、仲裁員、退休法律工作者等個人發出邀請。人民法院對調解組織和個人提交的材料採取審核制，對符合條件的調解組織和個人，應當列入名冊。需要指出的是，對於特邀調解組織名冊，不僅應當列明特邀調解組織名單，還應當列明特邀調解組織中的調解員名單。特邀調解組織應當推薦本組織中適宜做特邀調解工作的調解員列入名冊。在特邀調解名冊中列明的調解員，視為人民法院特邀調解員。

為保障特邀調解質量，維護當事人合法權益，《規定》對特邀調解組織和特邀調解員的義務作出規定：一是在入冊前與任職期間，應當接受人民法院組織的業務培訓。培訓是提高調解員調解技能的首要途徑。培訓由人民法院組織，人民法院也可以委託給培訓組織或機構進行。二是特邀調解員在調解過程中，應當注意對虛假調解與虛假訴訟的審查，發現雙方當事人存在虛假調解可能的，應當中止調解，並向人民法院或者特邀調解組織報告。人民法院或者特邀調解組織接到報告後，應當及時審查，並依據相關規定作出處理。三是特邀調解員應當遵守禁止行為規定。特邀調解員在調解過程中不得強迫調解、違法調解，不得接受當事人請託或收受財物，不得泄露調解過程或調解協定內容，以及不得有其他違反調解員職業道德的行為。當事人發現存在上述情形的，可以向人民法院投訴。經審查屬實的，人民法院應當予以糾正並作出警告、通報、除名等相應處理。

特邀調解的程式

《規定》對特邀調解各階段的具體程式作出規定，主要包括以下內容：

一是人民法院需要對特邀調解進行引導。糾紛是否適宜調解，應當由負責特邀調解的法官進行甄別，根據先行調解原則，指導當事人選擇調解組織或者調解員進行調解。登記立案前，人民法院工作人員在徵得當事人同意後，可以將糾紛委派給特邀調解組織或者特邀調解員進行調解。在登記立案後或者案件審理過程中，對當事人同意調解的，也可以委託給特邀調解組織或者特邀調解員進行調解。人民法院負責特邀調解的部門應當指導當事人選擇調解組織或者調解員，做好相關材料的移交工作。

二是特邀調解員在調解過程中應當遵循一定的規則，履行通知與告知義務，根據情況確定合適的調解方法。特邀調解員應當向當事人履行通知與告知義務，即將調解時間、地點等相關事項及時通知雙方當事人，也可以通知與糾紛有利害關係的案外人參加調解。調解程式開始之前，特邀調解員應當告知雙方當事人權利義務、調解規則、調解程式、調解協定效力、司法確認申請等事項。特邀調解員應當根據案件具體情況採用適當的方法進行調解。人民法院應當對特邀調解員進行調解技巧的培訓，幫助特邀調解員掌握具體調解方法，並根據案件具體情況確定調解方法。特邀調解員可以提出解決爭議的方案建議，供當事人參考。特邀調解員為促成當事人達成調解協定，還可以邀請對達成調解協定有幫助的人員參與調解。

三是調解終止後，特邀調解組織或者特邀調解員應當與人民法院進行工作交接。委派調解達成調解協定的，特邀調解員應當將調解協定提交人民法院備案。當事人依照《民事訴訟法》《人民調解法》等法律規定申請司法確認的，人民法院應依法受理。委託調解達成調解協定的，特邀調解員應當向人民法院提交調解協定，由人民法院審查並製作調解書結案。達成調解協定後，當事人申請撤訴的，人民法院應當依法作出裁定。委派調解未達成調解協定的，特邀調解員應當將當事人的起訴狀等材料移送人民法院；當事人堅持訴訟的，人民法院應當依法登記立案。委託調解未達成調解協定的，人民法院應當及時轉入審判程式審理。調解未達成協定轉入審判程式的，還應當注意特邀調解員角色衝突與證據限制的問題。特邀調解員不得在後續的訴訟程式中擔任該案的人民陪審員、訴訟代理人、證人、鑑定人以及翻譯人員。在調解過程中，當事人為達成調解協定作出的妥協或承認，不得在訴訟程式中作為對其不利的根據，但是當事人均同意的除外。

四是特邀調解的調解期限。特邀調解不宜久調不決，《規定》對調解期限作出了具體規定。委派調解是在徵得當事人同意的基礎上進行的，人民法院根據各地實際情況，將其調解期限規定為30日。同時，人民法院尊重當事人的處分權利，對雙方當事人協商延長調解期限的，可以延長。對於委託調解，根據最高人民法院《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》，將其調解期限規定為適用普通程式的調解期限為15日，適用簡易程式的調解期限為7日。但是雙方當事人同意延長調解期限的，可以協商延長。延長的調解期限不計入審理期限。