《四川省氣候資源開發利用與保護辦法》立法前評估報告

《四川省氣候資源開發利用與保護辦法》立法前評估報告，四川省人民政府法制辦公室 四川省氣象局(2014年2月)

基本介紹

• 中文名：四川省氣候資源開發利用與保護辦法》立法前評估報告

報告簡介

氣候資源是人類生存最基本的自然資源和環境資源。合理開發利用氣候資源可以減少氣候災害的出現，提高人類生活質量，增加社會財富。反之，對氣候資源開發利用不當和對氣候資源的破壞，則會造成嚴重的氣候災害，使人類生命財產遭受損失。長期以來，在省委、省政府的重視和關心支持下，我省切實加強氣候資源開發利用和保護工作，大力推進氣象基礎設施現代化建設，紮實推進

氣象服務能力建設，積極開展氣候資源開發利用與保護工作，並取得了一定的成效。但是，我省氣候資源開發利用與保護工作離經濟建設、社會發展、生態和環境保護的目標要求，還存在較大差距，特別是氣候資源開發利用與保護工作缺乏法制化保障，亟需建立健全法律法規，構建我省氣候資源開發利用與保護的長效機制。因此，儘快制訂《四川省氣候資源開發利用與保護辦法》（以下簡稱《辦法》），對促進我省氣候資源有序地開發利用，保護氣候資源，促進生態文明建設，乃至深化全面改革開放，都具有深遠的社會發展意義。

為此，省氣象局特成立了課題組，專門對《辦法》出台的必要性、法律依據、立法效益和主要制度等內容進行分析評估，形成了評估報告，為我省制定《辦法》提供參考。

立法必要性

（一）氣候資源開發利用與保護立法是保證人類社會健康發展的前提

氣候資源主要指大氣中的光資源、熱量資源、降水資源、風能資源和太陽能資源，是一種寶貴的自然資源,具有可再生性、可開發性,同時也具有脆弱性和地域差異性。合理開發利用氣候資源，可以取得良好的社會、經濟、生態效益，造福於人類。例如：農業種植的氣候區劃，目前發展迅速的風能、太陽能的開發利用等等，都是人類有效利用氣候資源的典型例子，給社會帶來了良好的經濟效益和提高了生活質量。

隨著社會經濟的發展和科學技術水平的提高，人類對氣候及其規律性的認識逐步深入，特別是在當今資源短缺、礦物能源帶來嚴重環境問題的情況下，越來越認識到氣候資源的利用價值。近年來，我國政府積極倡導循環經濟、提高資源開發利用效率。可以預見，今後氣候資源作為一種基礎性的自然資源將成為人類獲取新能源和彌補其他資源不足的一種新途徑。

但是，氣候資源對人類活動影響具有很強的敏感性和脆弱性，一旦對氣候資源開發利用超過一定限度，就會破壞生態環境，進而導致氣候資源和生態系統的破壞。從20世紀下半葉以來，由於人口不斷增長，人類活動的增加，溫室氣體的排放，生物圈、大氣圈、岩石圈、冰雪圈間的良性循環被破壞，加劇了全球氣候變化，這種變化已經對氣候資源的分布產生了影響，超出了氣候自然變化的更替能力,有的影響甚至是不可逆的。這對人類而言是一種災難性的影響。

因此，通過氣候資源開發利用與保護立法，協調好氣候資源開發、利用和保護中的各種關係，就能達到氣候資源的高效合理利用，避免“先開發後保護”、“先建設後治理”的傳統經濟發展模式出現，意義深遠而重大。

（二）氣候資源開發利用與保護立法是進一步完善法律法規，推進氣象依法行政的需要

開發利用與保護氣候資源需要運用法律制約、政策引導、科學技術等多種手段。《中華人民共和國氣象法》第六章專門對氣候資源的開發利用和保護作出了規定，但是規定比較原則，概括性很強，缺乏具體的操作措施。氣候資源開發利用中所涉及的政府及相關部門職責、氣候資源探測、氣候資源調查和規劃，氣候預測和評價、資料共享、各行業開發利用氣候資源、保護氣候資源的具體措施等法律事項，在《中華人民共和國氣象法氣象法》中未做出具體規定，使我省氣候資源開發利用和保護工作的開展存在很多無據可依的情況，有必要對上述事項進行法律規範。同時，考慮到氣候資源的地域差異性和地方經濟發展水平的差異，很有必要制定地方性法規、規章，使氣候資源開發利用和保護工作規範化、制度化和具有可操作性，也有利於各級領導提高科學的決策能力。

（三）氣候資源開發利用與保護立法是全面深化改革開放的迫切需要

黨的十七大強調要深入貫徹落實科學發展觀，堅持改革開放，推動科學發展，促進社會和諧。黨的十八屆三中全會進一步明確堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，是全面深化改革開放的總部署、總動員，對推動中國特色社會主義事業具有重大而深遠的影響。全會決定提出的政府要加強發展規劃、政策等制定和實施，加強公共服務、社會管理、環境保護等職責；加快建立生態文明制度，健全生態環境保護的體制機制；健全公共安全體系，健全防災減災救災體制等改革要求，促使我們要進一步推進公共氣象服務、加快氣候資源立法步伐。我們要認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，緊密配合省政府做好氣候資源立法工作，為四川經濟建設、社會發展和人民福祉保駕護航。

當前我省經濟社會發展與資源不足的矛盾越來越尖銳，生態與環境惡化的形勢十分嚴峻，隨著工業化、城市化進程加快，自然資源大量消耗，排放的污染物更多，給生態環境造成了很大壓力。環境污染和生態破壞對氣候資源造成了許多負面影響，比如：不合理開墾、濫伐森林、截流水域等，導致土壤沙化、濕地消失、水土流失等嚴重後果。不合理的產業布局、城市規劃改變了光、熱、水等的分布與流通路徑，導致城市熱島效應和高大建築物之間的狹管效應，造成局域氣候改變，氣候資源可用價值降低等。

再如，許多城市規劃、區域經濟、重大工程、能源開發、農業產業結構等項目的開發和建設未進行氣候可行性論證，沒有充分考慮氣候影響，一方面對天氣氣候的影響估計不足，使得開發建設後與氣候條件不相符而達不到預期效果，或者在出現重大氣象災害時，相關項目將會受到嚴重影響，造成巨大經濟損失，甚至會造成嚴重的人員傷亡。另一方面，大型項目開發建設又會直接或間接地改變或影響局地或區域氣候，而區域氣候的變化有可能導致局地氣象災害的增加，使得整個自然環境發生改變，從而影響到可持續發展。

這些問題的存在對全面深化改革開放將造成極大的制約和影響，因此急需我們高度重視和切實加強氣候資源開發利用與保護工作，加快立法步伐。

（四）氣候資源開發利用與保護立法是加快四川經濟社會發展的迫切需要

當前，我省正處於加快經濟發展、全面建設小康社會的關鍵時期，工業化、城鎮建設步伐不斷加快，經濟規模日益擴大，加強氣候資源開發利用與保護立法顯得尤為重要和關鍵。通過立法及實施，科學有效地管理氣候資源，充分發揮氣候資源的作用，不僅能減少或避免對氣候資源的破壞，更能取得良好的社會、經濟效益，促進社會、經濟和環境的協調發展。

近年來，我省氣候資源開發利用與保護工作雖然已經開展，但離全面深化改革開放，加強公共氣象服務、生態環境保護和防災減災的目標和要求，尚存在較大的差距。主要表現在：全社會氣候資源開發利用與保護的意識不強；氣候資源開發利用與社會經濟發展不相適應，潛力沒有發揮出來；氣候資源的保護還未引起足夠的重視，措施不到位；合理開發利用和保護氣候資源，應對氣候變化的體制機制不健全等等，因此，根據我省的實際情況，因地制宜的制定我省氣候資源開發利用與保護的政府規章，依法規範氣候資源開發利用和保護行為，是十分必要而緊迫的任務之一。

我們應提前警覺氣候變化以及對氣候資源破壞可能給我省經濟發展造成的影響，把氣候資源的規劃利用納入我省國民經濟和發展規劃，政府在制定社會經濟發展政策和建設計畫過程中，有必要考慮氣候及氣候變化的影響，把氣候資源的開發利用與各級政府的重大政策制定與實施結合起來，綜合運用法律、行政和經濟的手段，管理氣候資源。

立法依據

（一）上位法支撐

目前，涉及氣候資源開發利用與保護的法律、法規有《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《氣象災害防禦條例》、《氣候可行性論證管理辦法》等。《中華人民共和國氣象法》第一條規定：“為了發展氣象事業，規範氣象工作，準確、及時地發布氣象預報，防禦氣象災害，合理開發利用和保護氣候資源，為經濟建設、國防建設、社會發展和人民生提供氣象服務，制定本法。”第三十三條規定：“縣級以上地方人民政府應當根據本地區氣候資源的特點，對氣候資源開發利用的方向和保護的重點作出規劃。地方各級氣象主管機構應當根據本級人民政府的規劃，向本級人民政府和同級有關部門提出利用、保護氣候資源和推廣套用氣候資源區劃等成果的建議。”第三十四條規定：“各級氣象主管機構應當組織對城市規劃、國家重點建設工程、重大區域性經濟開發項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發利用項目進行氣候可行性論證。具有大氣環境影響評價資格的單位進行工程建設項目大氣環境影響評價時，應當使用氣象主管機構提供或者經其審查的氣象資料。”從法律上明確了氣候資源開發利用與保護的相關內容。行政法規《人工影響天氣管理條例》、《氣象災害防禦條例》和中國氣象局規章《氣候可行性論證管理辦法》等，從不同的方面規範了氣候資源開發利用與保護的管理。另外，還出台了《國務院關於加強氣象事業發展的若干意見》（國發〔2006〕3號）等一系列規範性檔案。

（二）外省市立法借鑑

根據調查情況，目前全國有廣西、黑龍江、西藏、山西、貴州等省（區）頒布實施地方性法規或政府規章。其中，廣西壯族自治區制定出台區政府規章《廣西壯族自治區氣候資源開發利用和保護管理辦法》，於2011年5月1日起施行。2012年6月14日，黑龍江省人大審議通過地方性法規《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》。2012年9月27日，西藏自治區人大審議通過地方性法規《西藏自治區氣候資源條例》。2012年9月28日，山西省人大審議通過地方性法規《山西省氣候資源開發利用和保護條例》。2012年11月29日貴州省人大審議通過《貴州省氣候資源開發利用和保護條例》。中國氣象局出台有部門規章《氣候可行性論證管理辦法》（中國氣象局18號令），自2009年1月1日起施行。

此外，中國氣象局負責起草的國務院行政法規立法調研論證項目《氣候資源開發利用和保護條例》已完成送審稿。吉林、河南、陝西、江蘇等省均已開展了氣候資源開發利用和保護的立法工作。遼寧、廣東、海南、江西、安徽等省將氣候可行性論證納入行政許可或非行政許可，並開始履行政府職能，多個地市印發了加強氣候可行性論證的通知或出台氣候可行性論證管理辦法。

（三）我省的管理制度

我省為了加強氣象工作，近年來出台多部地方性法規或政府規章。其中涉及氣候資源開發利用與保護工作的有：《四川省<中華人民共和國氣象法>實施辦法》，自2001年9月22日起施行；《四川省氣象災害防禦條例》，自2006年7月1日起施行；《四川省人工影響天氣管理辦法》，自2005年1月1日起施行。

此外，《四川省人民政府關於加快氣象事業發展的意見》（川府發〔2006〕16號），四川省人民政府辦公廳《關於進一步加強氣象災害防禦工作的意見》（川辦發〔2007〕57號），四川省人民政府辦公廳《關於加強氣象災害監測預警及信息發布工作的實施意見》（川辦發〔2012〕12號）等一系列規範性檔案對加強我省氣象服務工作、促進氣候資源開發利用與保護立法工作順利開展起到了一定的積極作用。

需解決的問題

（一）關於氣候資源的概念

準確界定氣候資源的概念是明確《辦法》的適用範圍的前提，概念不清，直接影響了對氣候資源的開發利用和保護。我們參閱了《氣候資源管理大綱》、《氣象與可持續發展》等檔案和有關專業書籍，徵求了相關專家的意見，並參考了國家正在起草的《氣候資源開發利用和保護條例》，在《辦法（草案）》中將氣候資源界定為：氣候要素中可被開發利用的太陽能、風能、熱量資源、雲水資源和大氣成分資源等。

（二）關於氣候資源開發利用和保護的管理體制

氣候資源開發利用和保護涉及多部門、多行業，根據《中華人民共和國氣象法》第五條關於“氣象主管機構負責本行政區域內的氣象工作”，“其他有關部門應當接受同級氣象主管機構對其氣象工作的指導、監督和行業管理”的規定。《辦法（草案）》明確規定：“縣級以上人民政府應當加強對氣候資源開發利用與保護工作的組織、領導和協調，將其納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費納入本級財政預算。縣級以上氣象主管機構負責本行政區域內氣候資源開發利用與保護的監督管理。縣級以上地方人民政府其他有關部門應當按照職責分工，做好本行政區域內氣候資源開發利用與保護的有關工作。”

（三）關於氣候資源監測、評價和區劃工作

氣候資源監測是整個氣候資源開發利用和保護工作的基礎，《辦法（草案）》對氣候資源的監測和氣候資源狀況公報進行了規定。同時，我省地形複雜，氣候具有強烈的地域差異，開展氣候資源調查和區劃工作，明確各生產領域對氣候資源的不同具體要求和各地氣候資源的分布特點，將有助於當地因地制宜，合理開發利用氣候資源，保護生態環境，提高經濟社會可持續發展的能力和水平。《辦法（草案）》對氣候資源的調查、區劃分類、區劃內容等進行了規定。

（四）關於氣候資源規劃

氣候資源開發利用與保護規劃是各級政府組織氣象主管機構及政府有關部門共同編制的，也是在一定時間內，氣候資源開發利用方向和保護工作重點的指導性檔案。制定氣候資源開發利用和保護規劃，是政府依法加強領導、落實有關政策，協調各部門工作，開發利用和保護氣候資源的重要途徑和手段。為了科學合理地開發利用氣候資源，避免盲目建設，《辦法（草案）》對規劃編制、規劃內容、區劃利用進行了規範，增強了可操作性。

（五）關於氣候可行性論證

合理有效保護氣候資源，對於保護生態環境，將我省建設成為長江上游生態屏障有著極其重要的意義。為了加強對氣候資源的保護，《辦法（草案）》在明確各級政府保護氣候資源的責任和義務的同時，重點對氣候可行性論證制度進行了規範。氣候可行性論證是《中華人民共和國氣象法》規定的一項重要的氣候資源保護制度，通過加強項目的環境適應性評估，避免氣象災害對局地氣候的影響、保護氣候環境、保護氣候資源。為了更好的實施這一制度，強化對氣候資源的保護，增強制度操作性，根據《中華人民共和國氣象法》第三十四條的規定，並參照《氣候可行性論證管理辦法》（中國氣象局2008年第18號），《辦法（草案）》對需要進行氣候可行性論證的規劃和建設項目範圍進行了規定。

（六）關於法律責任

為了更好的開發利用與保護氣候資源，使各項制度得以落實，《辦法（草案）》對不按照國家相關規定向氣象部門匯交氣候資源探測資料、非法發布氣候狀況公報、未按照規定進行氣候可行性論證、破壞氣候資源探測環境等違法行為，規定了嚴格的法律責任。同時，對氣象主管機構和有關部門及其工作人員在氣候資源管理工作中的違法行為規定了相應的處罰。

立法效益分析

（一）立法有利於改善民生

黨的十六屆三中全會提出了堅持可持續發展的科學發展觀，統籌人與自然和諧發展，處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關係。黨的十七大強調要深入貫徹落實科學發展觀，堅持改革開放，推動科學發展，促進社會和諧。黨的十八大和十八屆三中全會堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，進行了全面深化改革的部署和落實。由此可見，黨明確將和諧社會的構建放在十分突出的重要位置。

制定本《辦法》，是落實科學發展觀和深化改革開放的重要體現，對規範和促進氣候資源的合理開發利用與保護，實現科學發展、生態發展，構建四川生態安全螢幕障，實現跨越式發展和長治久安，乃至國家整體戰略發展都有著極其重要的意義。一是能提高全社會氣候資源保護和合理開發意識，規範人們在氣候資源保護和開發利用中的行為，促進人類社會對氣候資源無意識的利用轉向有序的開發利用。二是建立科學的氣候規劃和氣候區劃制度、氣候影響評價制度和監督管理制度，並通過有效的法律手段和法律程式，為決策部門、規劃建設部門提供規範的科學依據，能增強其科學決策能力。三是拓寬我省氣候資源的利用領域和提高氣候資源利用率，趨利避害，有效地實現氣候資源、環境和社會經濟的協調發展。四是加強監督，對違背自然規律的資源開發利用造成氣候生態環境破壞行為進行懲處，確保法律的有效實施，維護社會和諧穩定。

（二）立法有利於加快經濟建設

我省屬亞熱帶濕潤季風氣候區，風能、太陽能等氣候資源十分豐富。近年來，我省氣象部門加強氣候資源開發利用和保護工作，切實做好氣候可行性論證工作，取得積極的進展。

氣候可行性論證是氣候資源開發利用和保護立法中的重要內容之一。其主要內容就是在項目建設前，考察分析當地的氣候是不是適合建設這個項目，氣候風險有多大，尤其要考慮當地可能出現的氣象災害，避免其對工程可能造成的危害。另一方面，大型工程的建設對局地氣候也可能會產生一些影響，如果這種影響非常大，就建議這個工程重新進行選址和規劃。

例如：近年來，我省開展了油橄欖、柑橘、枇杷、櫻桃等農業種植的氣候區劃，達到最佳化農業產業布局的作用；利用氣候可行性論證成果編寫的《四川省“十二五”風能發展建議》，被《四川省新能源“十二五”發展規劃》採納；為華能昭覺、華能會理、華能布拖、華電、大唐、國電、中電投、天潤等多家風電企業進行了風能資源評估分析，目前多個風電場已陸續開發生產，並取得可觀的經濟效益。預計到2015年，四川風電將實現裝機規模200萬千瓦以上。簡陽、宜賓、巴中新機場選址以及跑馬山、巴朗山隧道工程等均開展了氣候可行性論證，對科學選址和施工起到積極作用。2011年受雅安市政府委託，我們開展了“中國生態氣候城市.雅安”氣候論證工作，使雅安成功冠以“中國生態氣候城市”之稱。推動雅安成為中國生態城市的樣板與典範，受到雅安市委市政府的好評。此外，我們還為部分大型廠礦、企（事）業單位規劃、選址、擴建、技改以及地質災害危險度區劃、旅遊氣候背景分析等提供了氣候可行性論證，並取得良好的成效。

據不完全統計，目前全國氣候可行性論證項目從2005年至2009年的年均140餘個，發展到2012年的417個，論證工作領域從農業氣象區劃逐漸擴展到涵蓋城市規劃、電力交通設施、水利工程等國民經濟的各方面。全國建立了氣候可行性論證機構能力確認制度，發放氣候可行性論證確認機構43個。氣候可行性論證等工作對合理開發利用和保護氣候資源的支撐作用越來越顯著，對社會經濟建設的作用日益明顯。

（三）立法有利於防災減災和應對氣候變化

通過立法能提高全社會氣候資源保護和合理開發意識，規範人們氣候資源保護和開發利用的行為，對建立科學的氣候規劃和氣候區劃制度、氣候影響評價制度和監督管理制度等具有積極作用，從而能有效地趨利避害。這在防災減災和應對氣候變化等方面表現尤為明顯。

我們在立法中提出“與氣候條件密切相關的規劃和建設項目應當進行氣候可行性論證”，就是強調城市規劃、區域經濟、重大工程、能源開發、農業產業結構等規劃和建設項目要與氣候條件相適應，避免或減輕局地氣象災害，保護自然環境。如果項目不進行氣候可行性論證，建成後可能帶來的局地或區域氣候的變化，改變自然環境，危害人們安全；或者在出現重大氣象災害時，相關項目將會受到嚴重影響，造成巨大經濟損失，甚至會造成嚴重的人員傷亡。

例如：在2008年特大冰雪災害中，造成電網大面積受損的一個重要因素是對天氣氣候災害估計不足，設計標準低於災害防禦要求。又如：黑龍江沙蘭鎮國小建設因沒有進行氣候可行性論證，校址選擇在低洼處，在2005年洪水災害中造成105名小學生死亡的嚴重後果。又如：2006年川渝特大伏旱，四川全省水利工程蓄水比2005年同期少蓄29.11億立方米，全省有700多萬人出現臨時飲水困難，造成直接經濟損失高達125.7億元，其中一個重要原因就是對氣象部門作出的可能出現的氣候災害和氣候影響分析評估結論沒有足夠重視而未採取增雨、蓄水等預防措施。又如我國的京西電廠，建於山區，由於設計選址時沒有認真論證氣象條件而盲目施工，待基建完成發電機投產運行時，發現煙體滯留在山谷里，造成周圍嚴重空氣污染，只好被迫減少發電機組，造成投資的巨大浪費等。

此外，在我省還發生一些城市遭受內澇之患，其主要原因是市政規劃建設未能充分考慮當地的氣候特點和氣候變化所造成；我省一些污染嚴重的工廠選址在城市的盛行風上游區域，對城市空氣造成污染，惡化了人居環境。諸如此類，不尊重自然，不科學趨利避害的行為，不僅會造成經濟損失，而且嚴重影響了可持續發展，都是不符合科學發展觀要求的。

從這些年氣候資源開發利用與保護的實踐看，氣候可行性論證在規劃和大型項目建設中發揮了積極作用，避免和減輕了生命和財產的損失；而且，通過成本效益分析，氣候可行性論證投入少、效益高。隨著氣候變化加劇、氣象災害增多，以及國家應對氣候變化、公眾防災減災的意識逐步提高，通過對氣候資源開發利用與保護工作的立法，必將進一步促進和規範氣候可行性論證工作的順利推進，為科學防災減災、應對氣候變化，推動我省經濟社會實現健康、可持續發展作出積極貢獻。

立法評估結論

綜上所述，四川省氣象局通過問卷調查、實地調研和分析研究等方式，開展並圓滿完成了《四川省氣候資源開發利用與保護辦法》立法前評估工作。通過評估，制定該《辦法》能取得較好的社會、經濟和生態效益，對於加強我省氣候資源的開發利用與保護工作，推進社會經濟持續、健康、有序發展，促進社會和諧穩定，保障人民生命財產安全具有十分重要的作用和意義。