為加強土地資源管理，促進節約集約用地，維護國有土地資產安全，實現耕地總量動態平衡，審計署2009年對河北、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、江西、河南、海南、寧夏和新疆等11個省區2007年至2008年（以下簡稱兩年度）徵收、管理、使用土地專項資金的情況進行了審計調查。主要抽查了13個市土地出讓收入管理使用情況和27個市地州、56個縣區市土地開發整理相關資金管理使用情況（所涉及資金種類和地區的具體名單見附屬檔案），延伸審計調查了部分用地單位和土地開發整理項目。現將審計調查結果公告如下：
公告,附屬檔案,解讀,
公告
一、土地徵收出讓管理工作的基本情況
此次審計抽查的13個市兩年度土地出讓收入3353.25億元，支出3151.12億元，截至2008年底累計結存496.91億元（含以前年度結存，下同）；11個省區兩年度共徵收、計提土地開發整理相關資金655.16億元，支出426.43億元，截至2008年底累計結存429.04億元。
審計調查結果表明，11個省區地方各級政府高度重視土地徵收出讓管理和開發整理工作，積極採取措施加強土地資源、土地出讓收支和土地開發整理項目管理，探索節約集約用地機制，完善被征地農民安置保障制度，土地出讓收支管理和土地開發整理工作取得了較好成效。
（一）土地管理規章制度逐步完善。國土資源部和11個省區地方政府圍繞落實最嚴格的土地管理制度和節約集約用地制度，採取多項措施加強土地管理和土地開發整理，在土地規劃、出讓、執法監察、征地審批、節約集約用地、開發整理項目管理等制度建設方面取得了明顯成效。如杭州市嚴格出讓地塊規劃指標調整審批制度，並按調整前後差價雙倍計征土地出讓收入，有效約束了違規調整規劃指標行為。河北、吉林、江蘇、福建、河南等地通過嚴格用地預審、積極盤活存量用地、清理閒置用地、出台工業項目建設用地控制指標等，促進了土地資源節約集約利用。吉林省出台了《吉林省西部土地開發整理重大項目工程計量和資金支付管理規定（暫行）》等制度，促進了開發整理項目實施的規範化。
（二）土地執法檢查力度不斷加強。兩年來，國土資源部積極組織開展全國土地執法“百日行動”、衛星遙感監測執法檢查等，查處了大量土地違法違規問題，一定程度上遏制了違法違規用地行為的發生，土地管理制度化、市場化程度有所提高。13個市兩年度共辦理劃撥用地24.54萬畝，出讓用地49.55萬畝，其中以招標拍賣掛牌（以下簡稱招拍掛）方式出讓的用地面積占出讓用地總面積的53.44%。
（三）土地開發整理工作效果明顯。11個省區兩年度通過開發整理新增耕地392.51萬畝，是國家計畫的122.91%。土地開發整理取得了較好的經濟和社會效益。據抽查，福建省霞浦縣近4年竣工驗收的15個項目，共整理耕地3.6萬多畝，新增耕地4900多畝，年增淨收益1800多萬元。河南省通過實施農田水利、道路、林網等改造工程，改善了農業生產條件，提高了糧食綜合生產能力，整理後項目區糧食產量平均增長20%以上。
二、審計調查發現的主要問題及初步整改情況
審計調查發現，部分市縣土地專項資金管理不規範，仍然存在違規征地、以租代征土地、違規協定出讓工業和經營性用地、土地開發整理項目實施效果不佳等問題。
（一）土地出讓收入管理使用方面。
1．一些地方應徵未征土地出讓收入。
一是有11個市以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；有3個市以低於基準地價70%的價格等方式，出讓土地177宗0.8萬畝；有3個市的規劃等部門批准提高0.18萬畝土地的容積率，應徵未征土地出讓收入10.57億元。
二是有12個市欠征土地出讓收入323.26億元。其中7個市的國土部門在25家用地單位欠繳土地出讓收入25.92億元的情況下，違規發放國有土地使用證。
審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定補征土地出讓收入161.78億元。
2．有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規範，未按規定納入基金預算管理，占徵收總額的20.1%。其中：繳入財政過渡戶515.87億元，由開發區管委會等非財政部門收取55.73億元；用地單位直接支付拆遷安置補償和企業改制安置支出103.21億元。
審計指出上述問題後，11個市已按規定進行整改。
3．有11個市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：有6個市支出39.36億元，用於高校新校區、會展中心、劇院、軟體園等公共工程建設；有4個市支出9.68億元，用於增加政府投資企業註冊資本；有6個市支出3.26億元，用於補貼公交公司購車、還貸、設立農業科研發展專項資金等；有7個市支出2.1億元，用於彌補國土、城建等部門工作經費不足；有4個市違規支出2.38億元，用於建設、購置辦公樓、商務樓、職工住宅等。
審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定收回並歸還原資金渠道12.62億元。
4．部分地方違規批地用地。其中：7個市未經審批徵收並實際占用集體土地3.9萬畝；4個市用地單位“以租代征”占用集體土地1.01萬畝，用於酒店、旅遊等非農項目建設；5個市未經審批新設和擴大各類開發區涉及用地19.1萬畝；7個市用地單位未批先用土地3.18萬畝（含耕地0.72萬畝、基本農田0.27萬畝），其中基礎設施項目用地2.32萬畝，工業等項目用地0.86萬畝；6個市依據自定政策或以解決歷史遺留問題名義，將應以招拍掛方式出讓的53宗0.19萬畝經營性用地和220宗1.63萬畝工業用地以協定方式出讓；3個市的8家用地單位擅自改變0.28萬畝土地的用途。
審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定收回土地3.15萬畝，沒收、拆除非法建（構）築物33.65萬平方米，罰款1213.76萬元，補辦1.16萬畝用地審批手續。
5．部分地方未按規定及時更新基準地價。國家規定：基準地價原則上每3年更新一次，並根據市場變化適時進行調整。截至2009年6月底，有5個市已超過3年未更新，其中3個市的土地市場價比其適用的基準地價超出了1倍以上。
審計指出上述問題後，有兩個市已全面開展基準地價更新工作。
（二）土地開發整理方面。
1．有9個省區所屬市縣未足額徵收、計提土地開發整理相關資金28.37億元。其中：未足額徵收新增建設用地土地有償使用費5.82億元，占應徵金額的32.33%；未足額徵收耕地開墾費3.19億元，占應徵金額的19.91%；未足額計提農業土地開發資金19.34億元，占應計提金額的51.47%。
審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定補征（提）土地開發整理相關資金12.95億元。
2．3個省級2個市級1個縣級國土、財政部門未按規定將9.18億元土地開發整理相關資金納入國庫管理。
審計指出上述問題後，有關地方國土、財政部門正按規定進行整改。
3．有3個省級9個市級11個縣級國土、財政部門改變土地開發整理相關資金用途20.94億元。其中：用於城市基礎設施建設9.46億元；行政事業單位基本建設及經費支出4.01億元；對外出借和投資1.21億元；彌補地方財政預算缺口4148萬元；征地拆遷補償和土地儲備等5.84億元。
審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定收回改變用途的土地開發整理相關資金2.93億元。
4．抽查90個項目發現一些地方土地開發整理項目監管不嚴。
一是有11個項目因規劃設計不科學、不充分而被迫中斷施工或延期施工，已完工項目也因設計不科學而無法實現預期目標。
二是有14個總計投資1.11億元的項目存在違規招投標、轉分包或未實行招投標問題。
三是有6個項目與其他土地開發整理項目和農業綜合開發項目存在重複申報情況，涉及項目資金9018.9萬元。
四是有10個土地開發整理項目虛報多結工程款1023.72萬元。
五是有20個土地開發整理項目因主管部門監督檢查不力、施工質量不高、後期管護不到位等原因，造成一些損失浪費。
審計指出上述問題後，遼寧等地對參與土地開發整理項目設計單位的資質情況進行了全面清理和檢查，新疆等地對3個不合格項目擬定了重新選址方案，有關地方政府已收回虛報多結的工程款356.25萬元。
5．少數地方新增耕地面積不實或多占少補耕地。
一是有119個土地開發整理項目通過編造虛假竣工驗收資料、人為改變地類和數據等手段，虛報新增耕地1.35萬畝。
二是有13個土地開發整理項目在開發整理尚未達標的情況下，上報新增耕地2.93萬畝。
三是有9個建設用地項目多占少補耕地4294.45畝。
審計指出上述問題後，有關地方政府已調減、補充耕地3152畝。
有關地方政府和相關部門對審計調查發現的問題高度重視，除已作上述整改外，在審計調查期間和結束後，還在加大力度，採取有效措施做好進一步整改：
一是財政部、國土資源部等部門於2009年11月聯合下發了《關於進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求各地進一步規範土地出讓收支管理，對審計指出的問題積極採取措施進行整改。
二是各地先後出台了18項規範土地出讓、登記、規劃、責任追究等方面的制度，完善了30項進一步加強土地開發整理專項資金和項目管理的制度。
三是已對32名違法違紀問題責任人員依法進行了處理。
四是對管理不規範的專項資金正在完善辦法，全部納入預算管理；對違規使用的資金正在追回。
上述整改事項的最終結果，審計署將在適當時候予以公告。
附屬檔案
11個省區土地徵收出讓及專項資金管理審計調查涉及的資金種類和地區名單
一、土地專項資金
包括新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、農業土地開發資金、土地復墾費（以上4項合稱土地開發整理相關資金）和國有土地使用權出讓收入。
二、國有土地使用權出讓收入審計抽查的縣區市
石家莊市：鹿泉市
南京市：高淳縣、溧水縣、江寧區
福州市：閩侯縣
南昌市：南昌縣、新建縣、進賢縣、安義縣
鄭州市：滎陽市、鞏義市、中牟縣
烏魯木齊市：烏魯木齊縣、米東區、烏魯木齊高新技術開發區、烏魯木齊經濟技術開發區
三、土地開發整理相關資金審計抽查的市地州、縣區市
河北省：石家莊市、唐山市，高邑縣
遼寧省：瀋陽市、鐵嶺市、撫順市，康平縣、鐵嶺縣
吉林省：松原市，乾安縣、前郭爾羅斯蒙古族自治縣、扶餘縣、長嶺縣
江蘇省：南通市、鹽城市，啟東市、如皋市、通州市、如東縣、海安縣、東台市、鹽城市亭湖區
浙江省：衢州市、麗水市，江山市、衢州市柯城區、龍泉市
福建省：福州市、泉州市、龍巖市、三明市，福州市馬尾區、福清市、惠安縣、霞浦縣、長汀市、漳平市、建寧縣、泰寧縣
江西省：南昌市，餘干縣、泰和縣
河南省：許昌市、南陽市、洛陽市、信陽市，襄城縣、鄧州市、方城縣、社旗縣、汝陽縣、宜陽縣、鄲城縣、信陽市平橋區、滎陽市
海南省：海口市，東方市、陵水縣、保亭縣
寧夏回族自治區：銀川市、吳忠市、中衛市，銀川市金鳳區、銀川市興慶區、銀川市西夏區、賀蘭縣、永寧縣、青銅峽市、中寧縣
新疆維吾爾自治區：烏魯木齊市、昌吉回族自治州、吐魯番地區、巴音郭楞蒙古自治州，烏魯木齊市達坂城區、烏魯木齊縣、阜康市、呼圖壁縣、木壘縣、鄯善縣、庫爾勒市、焉耆回族自治縣、且末縣、博湖縣
解讀
進一步加強土地資源審計 服務經濟社會可持續發展——審計署農業與資源環保審計司司長黃道國答記者問
2010年4月20日，審計署發布了《40個市地州56個縣區市土地專項資金徵收使用管理及土地徵收出讓情況審計調查結果》。就此，記者採訪了審計署農業與資源環保審計司司長黃道國。
記者：此次土地專項審計的背景、目的和意義是什麼？
黃道國：為了加強土地資源管理，促進節約集約用地，維護國有土地資源安全，促進實現我國經濟社會可持續發展，審計署繼2002、2003、2007年之後，於2009年對11個省（自治區）2007至2008年的土地資源專項資金（包括土地出讓收支和土地開發整理相關資金，下同）進行了審計調查，其目的和意義在於，通過調查地方政府開發、利用、保護土地資源和徵收管理使用土地資源專項資金情況，全面了解其加強土地管理、節約集約用地採取的措施及其取得的成效，揭露和查處土地開發利用和徵收土地使用收入等方面的違法違規問題，分析產生問題的原因，提出糾正問題、完善制度和加強管理等方面的建議，促進國家有關部門、地方政府以及相關單位進一步貫徹落實國家關於土地管理與調控的相關政策法規，維護土地資產（收益）的安全完整和被征地農民的合法權益，充分發揮政府審計保障國家經濟社會健康安全運行的“免疫系統”作用。
記者：這次審計重點關注了哪些方面的內容？
黃道國：此次審計調查重點關注了土地資源管理、利用的總體情況，土地出讓收入和土地開發整理相關資金的徵收、管理、使用情況，土地徵收轉用、供應、使用環節遵守有關法規的情況，土地開發整理項目的管理和實施情況。
記者：此次審計調查情況與前幾次的審計結果相比較，土地管理是否得到進一步加強？
黃道國：從此次審計調查與2007年審計的結果比較來看，地方政府的土地管理在過去幾年中有了一定程度的改進和加強。主要表現在：一是土地法規體系進一步完善。近幾年來，國家有關部門為了加強和規範土地管理，先後出台了工業用地招標拍賣掛牌制度、關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知、土地儲備管理辦法、違反土地管理規定行為處分辦法等一系列制度。同時，從審計調查了解的情況看，地方各級政府也進一步增強了土地管理意識和節約集約用地意識，紛紛出台了一些配套性的制度、實施細則、辦法或規定等，土地管理的規範化程度進一步提高。二是土地執法監管進一步加強。近年來，國土資源部和地方政府普遍加強了土地執法檢查，提升了土地執法能力，如通過運用衛星遙感監測等技術手段，相繼開展了全國土地執法百日行動、“保經濟成長、保耕地紅線”行動，全國土地衛片執法檢查等。通過這些檢查，發現和制止了大量土地違法行為，有效保障了用地秩序的持續好轉。三是通過市場配置土地的比例不斷提升。此次審計調查發現以招標拍賣掛牌方式出讓的用地面積占出讓用地總面積的比例超過了50%，與2007年審計情況比，有較大幅度的提高。目前，招標拍賣掛牌成為了土地配置的主要方式。
記者：這次審計調查有哪些新的內容？
黃道國：此次審計調查除了過去的審計內容外，著重強化了兩項新的內容：一是對土地使用情況的檢查，即強化了對城鄉規劃部門規劃審批和用地單位實際用地情況的檢查。加強對土地使用情況的監督，主要是考慮到土地審批供應之後的用途監管一直是土地管理中的一個薄弱環節，也是易滋生腐敗導致國有土地收益流失的重要方面。我們希望通過加強這方面的審計，促進有關部門重視和加強對這一環節的監管，進一步完善規章制度，維護國有土地資產完整和土地市場秩序。
二是土地開發整理項目的管理情況和新增耕地面積的真實性問題。對土地開發整理資金和項目的審計，是因為近年來中央和地方政府投入了大量資金用於土地開發整理，而土地開發整理是補充耕地的主要渠道，其相關資金管理使用、項目實施效果直接影響到國家糧食安全和堅守18億畝耕地紅線目標的實現。當前土地開發整理工作總的情況是好的，成績是主要的，但仍有一些地方還存在補充耕地質量不高、占補平衡任務沒有完全落實、相關法規不夠完善、資金徵收使用監管工作不到位等突出問題。此外，這一領域的違法違規案件也較為突出。我們希望通過對土地開發整理資金的審計，揭露和糾正存在的問題，促進土地開發整理工作的進一步開展，充分發揮其補充耕地、實現耕地占補平衡、改善生產條件和生態環境、提高土地生產能力的重要作用。
記者：這次土地審計發現了哪些突出問題？
黃道國：從土地出讓收入征管情況看，主要問題是：一些地方通過變相減免、壓低價格出讓、漏征、欠征等方式，造成少征土地出讓收入。土地出讓收入未按規定納入基金預算管理，有的地方改變土地出讓收入的規定用途；
從土地徵收、使用情況看，主要問題是：一些地方未經審批徵收、占用土地，“以租代征”，未經審批新設和擴大各類開發區，將應以招拍掛方式出讓的經營性用地和工業用地以協定方式出讓；用地單位擅自改變土地的用途，未按規定及時更新基準地價等。
從土地開發整理情況看，主要問題是：一些地方應徵未征、未按規定用途使用土地開發整理相關資金，未按規定將土地開發整理相關資金納入國庫管理；一些地方土地開發整理項目規劃設計不科學、招投標管理不嚴、重複申報項目、虛報多結工程款、施工質量不高、後期管護不到位，少數地方新增耕地面積不實或多占少補耕地等。
記者：此次審計為什麼關注基準地價問題？審計發現了哪些問題？
黃道國：首先，我介紹一下什麼是基準地價。基準地價是政府對土地使用權按其商業、住宅、工業等不同用途和等別分別評估確定的平均價格。基準地價是政府管理土地、指導土地利用、引導房地產市場的重要手段，也是確定土地價格和徵收土地稅費的基本依據。國務院及國土資源部早在2001年就要求市、縣人民政府及各級土地行政主管部門要及時更新基準地價，原則上每三年更新一次，並根據市場變化適時進行調整。
由於基準地價是政府確定土地價格的基本依據，直接關係到土地出讓收入的收取，影響到國有土地收益的安全、完整，因而此次審計調查我們側重關注了基準地價問題。此外，我們關注基準地價還有一個原因，就是按照現行規定，是否低於基準地價的70%是判定低價出讓土地行為的一個基本標準，因而基準地價直接影響到對低價出讓土地行為的定性。
從審計情況看，此次審計發現部分地方政府未按規定年限及時更新基準地價。基準地價作為地方政府評估土地價格的重要依據，長期得不到更新，容易背離土地市場實際，會造成比較嚴重的後果。一是基準地價不能發揮引導土地資源在行業部門間合理配置的導向作用；二是給一些地方政府降低價格出讓土地提供了操作空間，會出現國有土地收益大量流失和用地成本偏低，影響土地資源的合理配置和集約節約利用；三是不利於有關部門對低價出讓土地行為的遏制和查處，影響土地執法。
記者：這次審計調查結束後，地方政府整改情況怎樣？
黃道國：從目前掌握的情況看，11個省區及相關市縣黨委、政府高度重視審計調查發現的問題，積極採取措施進行整改，取得了初步成效。一是補征拖欠、減免、少征的專項資金。已補征土地出讓收入161.78億元、土地開發整理資金12.95億元。二是收回改變用途使用的專項資金。已收回土地出讓收入12.62億元、土地開發整理資金2.96億元。三是糾正違法違規用地行為。共收回土地3.15萬畝，沒收、拆除非法建（構）築物33.65萬平方米，罰款1213.76萬元，補辦1.16萬畝用地審批手續。四是建立、完善了規章制度。地方政府出台了18項規範土地出讓、登記、規劃、責任追究等方面的制度和30項進一步加強土地開發整理專項資金、項目管理的制度。五是加強了土地管理。一些地方已全面開展基準地價更新工作，如遼寧對參與土地開發整理項目設計單位的資質情況進行了全面清理和檢查，新疆對3個不合格項目擬定了重新選址方案。六是地方政府已對32名違法違規問題責任人員進行了處理。
記者：國土資源部如何對待這次審計調查？
黃道國：國土資源部對此次審計調查從一開始就比較重視，給予了大力支持。審計調查開始前，對我署的審計調查工作方案，組織專人進行了認真研究，提出了許多重要的意見和建議。審計調查期間，對我署上報給國務院以及轉給該部處理的有關土地違法違規問題，及時進行了嚴肅查處；對我署提出的有關建議，予以了積極採納。審計調查結束後，國土資源部的有關領導專程到我署，就審計報告提出問題的整改工作提出了意見。
財政部、國土資源部等部門於2009年11月聯合下發了《關於進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求各地進一步規範土地出讓收支管理，對審計指出的問題要認真進行整改。
記者：審計署下一步在土地審計方面有哪些打算？
黃道國：下一步，我們將按照國務院領導的要求，積極協助國家有關部門，督促地方政府及其有關部門和單位認真進行整改，並要求各地方政府將整改情況報送我署。
從長遠來講，土地資源審計仍將是審計機關關注的重點領域。尤其是在當前中央保持經濟平穩較快發展、轉變經濟發展方式、加大城鄉統籌發展力度的政策背景下，我們將堅持在總結繼承以往審計經驗的基礎上，不斷加強土地資源審計，促進國家有關部門和地方政府持續加強用地管理、耕地保護和節約集約用地，維護國家糧食安全和農民合法權益，充分發揮土地保障經濟成長、促進經濟結構調整和轉變經濟發展方式、維護房地產市場穩定的調控作用。
為進一步推動土地審計的深入開展，審計署在去年發布的《加強資源環境審計的意見》中提出，今後開展審計項目時要重點關注土地、森林、水、礦產等重要資源的開發利用和保護情況。審計署不僅將繼續開展土地資源審計，而且將大力推動地方審計機關開展這項工作；不僅將在土地資源審計中關注土地相關事項，而且還將在開展的企業、金融、投資等專業審計時對土地問題予以充分關注和重視。
