預算制衡機制主要是由人大監督、財政監督、審計監督和社會公眾監督四部分組成。在這一監督體系中，財政監督與審計監督屬於內部監督，人大監督與社會公眾監督屬於外部監督。從內部監督的財政監督來看，由於自身是預算編制與執行者，再進行監督，顯然集運動員與裁判員於一身是不合適的，這造成其進行自我監督的內部動力不足。審計監督由於自身的雙重領導體制問題，獨立性不強，造成對於政府的預算監督乏力，屢審屢犯的問題時有發生。外部監督應該最為有效，但以人大監督為例，雖然在法律制度架構中，人大具有預算審批的最高決策權，但是由於政府管理中公共預算、民主預算和法治預算觀念的相對薄弱，權力機關預決算立法、審查、審議、批准能力還顯得不足。從社會公眾的監督來看，公民的民主參與意識淡薄、參與動力不足、參與渠道單一，社會公眾對於預算監督的參與熱情並不高。加之，社會公眾對預算編制過程的參與空間極為有限，難以對預算的編制實施影響。
基本介紹
- 中文名：預算制衡機制
- 類型：預算管理
內涵意義,弊端,機制重構,
內涵意義
政府預算表面看，就是一定時期內政府財政收支計畫，但其背後的涵義絕不僅僅是一個計畫，它蘊涵了豐富的內容，體現了政治權力架構中的權力角色與制衡關係。
預算權是任何一個政府的核心權力、實質性權力，預算監督權也是任何憲政國家議會所重視和把握的權力。從預算的產生來看，預算也不僅僅是政府為了施政所採取的措施與工具，而是長期爭奪財政控制權相互鬥爭的結果。議會發展史告訴我們:議會的控財權是議會與生俱來的權力，掌握了控財權就可以影響和控制政府活動、監督和制約政府的權力，而體現控財權的有效形式就是要求編制政府預算並對其進行審查監督，從而保證政府的施政行為符合公意。
縱觀已開發國家預算監督制度及其發展歷程，預算權和預算監督權的設定無不和其政治架構相聯繫，它們共同的特點就是在預算決策、執行和監督之間建立了相互制約、相互聯繫而又相互平衡的預算制衡機制，比較典型的如美國的預算審查監督制度。這種制衡機制其具體表現形式是:預算編制、預算執行和預算審查監督相分離，分別由不同的機構承擔預算編制、執行、審查批准和對預算執行情況的審計監督職責，不同機構之間相互聯繫又相互制約，共同促進預算編制科學合理、預算執行嚴肅有效。我國實行的是不同於“三權分立”的人民代表大會制度，行政機關、司法機關不是由人民直接選舉而是由人民代表大會產生，和人民代表大會是一種從屬關係。
由於這種從屬關係，使的人大及其常委會對“一府兩院”的監督是單向的，即只有人大及其常委會對“一府兩院”的監督而不存在後者對前者的監督，這是我國人民代表大會制度區別與“三權分立”制度的主要特點。已開發國家預算制衡機制的產生有其深刻的思想淵源，如主權在民思想、代議制和分權制衡理論等，體現了憲政精神的實質。毫無疑問，我國是一個憲政國家，雖然我國人民代表大會制度沒有完全反映分權制衡理論的內容，但從人民代表大會制度設計來看，也體現了分權制衡原則的思想精髓，即對權力的監督和約束，這也是任何一個民主國家的必然要求。因此，建立符合我國國情的預算制衡機制是推進我國民主與法制建設的需要，是依法理財、民主理財、科學理財的現實需要，對於增強預算審查監督實效具有十分重要的意義。而且隨著我國行政體制和經濟體制改革的不斷推進，完善我國預算制衡機制也是有可能的。
弊端
我國的國體和政體是建立在我國的國情基礎之上的，一系列的預算及預算審查監督制度是與我國的政治架構相適應的。目前我國預算制衡機制的現狀是:黨委進行預算決策，政府編制和執行預算，人大審批監督預算。具體來看，預算的編制、執行和財政監督集於一個部門，財政部門既編制預算，又執行預算，同時還是財政監督的主體。審計部門隸屬與政府，承擔預算執行情況審計職能。這種制度設計是以滿足行政決策和行政行為為前提的，存在一定的弊端。
一是將預算編制、執行和財政監督集於一個部門不利於預算的編制和執行。具體表現為:第一，使預算編制不夠科學合理。由於預算編制單位屬財政內部處室，規格低、人員少、事務多，在編制預算時往往受到各方面利益關係的影響，加之缺乏充足的時間和人力進行深入論證調研，難免使預算編制簡單粗淺。第二，容易使預算執行中出現頻繁調整預算的行為。由於編制和執行預算同為一個部門，這樣就使的預算在執行中科目間的調整和預算的變更等行為變的更為容易。第三，容易使政府制定的行政計畫和預算編制相脫節。政府的行政計畫是政府在一定時期內施政的綱要，部門編制預算應該以細化了的規劃和計畫為依據，特別是項目支出預算更是如此。但計畫在編制時往往比較籠統，而預算部門也是根據本部門的支出需要上報預算，這樣就使財政部門在匯總編制政府預算時和很難和計畫相吻合，從而使預算安排和年度計畫有時出現兩張皮的現象。
二是由於審計部門隸屬於政府，弱化了審計部門的獨立性、公正性和客觀性，不利於人大常委會了解預算執行的真實情況，也不利於人大常委會對預算執行情況的監督。
三是人大預算審查監督的職能弱化，機構設定不完善，審查力量嚴重不足，影響了對預算審查監督的效果。
機制重構
重構我國預算制衡機制的總的思路和構想是:將預算編制與預算執行職能相分離，分別由不同的部門承擔;將審計部門的預算執行審計職能分離出來，設立人大審計機構或將審計部門改變成為垂直管理部門;進一步強化人大預算審查監督職能，加強人大初審機構和人員建設。
一是要將預算編制和財政監督職能從財政部門中劃分出來，成立隸屬與政府的和財政部門同規格的專門的預算編制機構。
該機構負責研究和制定預算政策、分析預算情況、編制政府預算和監督部門預算執行:負責分解政府規劃和細化年度計畫，並與部門上報的項目相對比，以施政政策、方針和年度計畫為標準對部門上報的項目進行篩選，對篩選出的項目組織聽證、論證和調查了解，進行可行性分析;負責對部門人員編制、資產配置等情況進行調研，制定合理的公用經費定額標準:在對部門專項項目進行篩選、論證以及在對人員經費、公用經費審查的基礎上下達部門預算支出上限，並在此基礎上編制政府預算草案。要以批准的政府預算和部門預算為依據，加強對部門預算執行、財務會計制度和財經法規實施的監督檢查力度。
二是現有財政部門專門負責組織執行預算。
財政部門要按批准的年度政府預算組織收入、籌措資金:按計畫按預算撥付資金，做好國庫資金調度工作;做好上下級之間的結算工作:按財政體制做好資金劃分、上解和下撥等工作;接受審計監督。
- 三是改革審計體制，增強審計監督的獨立性。
目前對審計體制的改革有四種觀點，一種是將現行隸屬於政府的審計機構改變為隸屬於人大;第二種是成立獨立於政府和人大之外的審計機構，類似國外的審計法院;第三種是把現在地方審計機構劃歸中央審計署管轄改變為直管部門:第四種是成立分別隸屬與人大和政府的不同的審計機構，人大審計機構專司預算監督，而政府審計機構負責預算執行情況審計之外的事項，如對國有企業的財務審計、離任審計等。很顯然，上述幾種改革模式不論那一種，都會不同程度地改變現在審計機構依附與政府而獨立性不強的局面。但筆者認為:簽於審計機構在預算制衡機制中的重要作用，從我國的國情和漸進改革的過程來看，後兩種模式更為可行，更符合我國的實際，也是短期應該努力的方向。
四是進一步強化人大預算審查監督的職能。
首先，要增強人大機構的獨立性。人大及其常委會是預算監督制衡中的重要一極，增強人大機構的獨立性主要體現在人事和資金兩個方面。一方面各級黨委應適當擴大人大機關人員編制，賦予人大機關更靈活的用人權，如採用短期聘用、臨時聘用、設立顧問等形式使用所需的各種工作人員，如法律、財政預算等方面的專門人才。另一方面要以法定的形式賦予各級人大機關經費定額並保證其合理增長，使人大擺脫在經費使用上受制於政府的尷尬局面。其次，要賦予人民代表大會預算修正權並逐步實施單項表決制和分部門表決制。要在相關法律中明確預算修正案提出、審議、表決的許可權和程式，實現對預算內容的實質性審議和修改。再次，改變預算審查報送程式。在預算編好報送政府審查通過後，應先報人大財經委審查後再報同級黨委審定，改變預算報黨委審定後再報人大審查的做法。最後，要進一步加強人大初審機構和人員建設。要在財經委員會或財經工作委員會內部增設預算審查機構，有條件的可以在人大常委會下設預算工作委員會，適當增加預算審查的專業工作人員。進一步完善預算初審程式，賦予初審機構更多的預算修改權。
