非首都功能

非首都功能指那些與首都功能發展不相符的城市功能，非首都功能由習近平總書記在2015年2月10日的中央財經領導小組第九次會議上提出，他指出：要疏解北京“非首都功能”，“作為一個有13億人口大國的首都，不應承擔也沒有足夠的能力承擔過多的功能。”

2016年5月31日，教育部、國家語委在京發布《中國語言生活狀況報告（2016）》，“非首都功能”入選十大新詞。

2017年4月1日，國家設立雄安新區，用於集中疏解北京非首都功能。

基本介紹

• 中文名：非首都功能

詞語來源

2014年2月16日，習近平總書記在北京市考察工作時提出的，要明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”的首都核心功能。非首都功能指與四個中心不相符的城市功能。

2015年2月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第九次會議上指出，疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展，是一個巨大的系統工程。目標要明確，通過疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區最佳化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。思路要明確，堅持改革先行，有序配套推出改革舉措。方法要明確，放眼長遠、從長計議，穩紮穩打、步步為營，鍥而不捨、久久為功。

2014年2月26日，習近平總書記在北京考察工作時提出了京津冀協同發展重大戰略。習近平總書記指出，北京是我國的首都，北京城市建設管理在不斷取得成績的同時，也面臨很多令人揪心的問題，主要表現在集聚了過多的人口和功能，經濟社會各要素處於“緊平衡狀態”。要堅持和強化首都核心功能，調整和弱化不適宜首都的功能，把一些功能轉移到河北、天津去，這就是大禹治水的道理。在當年底召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記強調，京津冀協同發展的核心問題是疏解北京非首都功能，降低北京人口密度，促進經濟社會發展與人口資源環境相適應。

社會評價

疏解非首都功能與推進京津冀協同發展相輔相成。2015年4月30日，中央政治局在審議《京津冀協同發展規劃綱要》的會議強調，要堅持協同發展、重點突破、深化改革、有序推進。要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。要大力促進創新驅動發展，增強資源能源保障能力，統籌社會事業發展，擴大對內對外開放。

疏解非首都功能與進一步提升北京的世界影響力有密切關係。從東京、首爾等人口規模大的大都市地區發展經驗來看，疏解部分不符合世界城市發展目標的功能，對於提升城市的國際影響力有直接關係。當前北京由於人口和功能過度聚集導致的”大城市病問題“使得北京的功能最佳化與品質提升受到阻礙。通過疏解非首都功能，推動首都城市功能的結構最佳化，不僅可以為北京新的國際化功能發展騰挪空間，也為廣大人民民眾提供了更優質的生活服務空間。還為吸引高素質、國際化人才創造條件。同時，通過非首都功能疏解也將帶動北京城市的現代化治理水平提升。

搬遷菜市場風波。一段時間以來，北京疏解非首都功能成效卓著，最佳化了城市治理，也撬動了京津冀協同發展。然而，在良好的局面中，也有一種現象值得關註：有民眾反映，在一些街道、社區，大家常年光顧的菜市場面臨動遷，街邊小店紛紛清理，極大地影響了民眾日常生活。更可疑的是，這些動遷和清理，也打著“疏解非首都功能”的旗號。菜市場搬到遠方，但是居民的灶台卻還在身邊，新鮮便宜的菜買不到，會直接增大民生焦慮。菜市場是非首都功能嗎？民眾的疑問並不難解答。從另一層面看，一些街道、社區清理菜市場和街邊小店，客觀上也搬走了一些做小買賣的外來人口，有助於控制北京人口總量。但是，同時搬走的，也是生活的便利。城市發展不能只要白領、不要藍領，只要腦力勞動、不要體力勞動。生活少了便利、多了負擔，最終也可能導致人才的流失。

工作部署

工作指示

習近平總書記在2017年2月23-24日視察北京城市規劃建設指出：疏解北京非首都功能是北京城市規劃建設的“牛鼻子”。要放眼長遠、從長計議，穩紮穩打推進。北京的發展要著眼於可持續，在轉變動力、創新模式、提升水平上下功夫，發揮科技和人才優勢，努力打造發展新高地。要以資源環境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態紅線和城市開發邊界。對大氣污染、交通擁堵等突出問題，要系統分析、綜合施策。北京歷史文化是中華文明源遠流長的偉大見證，要更加精心保護好，凸顯北京歷史文化的整體價值，強化“首都風範、古都風韻、時代風貌”的城市特色。

疏解目標

近期目標——2017年，有效疏解北京非首都功能取得明顯進展，一批重大項目得以實施；

中期目標——2020年，北京大城市病等突出問題得到緩解，區域一體化交通網路基本形成，生態環境質量得到有效改善，產業聯動發展取得重大進展；

遠期目標——2030年，首都核心功能更加最佳化，京津冀區域一體化格局基本形成，區域經濟結構更加合理，生態環境質量總體良好，公共服務水平趨於均衡。

疏解任務

張高麗在2015年指出要按照”嚴控增量、疏解存量、疏堵結合“方式穩步推進非首都功能疏解工作。按照國家發展和改革委員會有關人士說法，非首都功能疏解是以“幾個一批”指導北京舊城和中心城區的疏解工作，包括“一批製造業”、“一批城區批發市場”、“一批教育功能”、“一批醫療衛生功能”、“一批行政事業單位”。

北京市2015年政府工作報告指出：按照嚴格控制增量，有序疏解存量，對不符合首都城市戰略定位的功能和產業，逐一列出清單，拿出具體方案，儘快組織實施，確保取得實質性進展。未來5年裡，北京市將通過“禁、關、控、轉、調”5種方式來完成疏解非首都功能目標，如嚴格按照新增產業的禁止和限制目錄，就地關停高污染、高耗能、高耗水企業；對不符合首都城市戰略定位的勞動密集型、資源依賴型一般製造業實施整體轉移，對高端產業中不具備比較優勢的製造環節實施調整，主動在京津冀進行全產業鏈布局等。

疏解工作應避免忽視人口需求和經濟規律的強制性功能疏解。必須始終貫徹以人為本原則，確保包括流動人口在內所有常住人口儘可能享受平等無差別公共服務和社會保障，建立京津冀區域內人口與經濟社會資源環境協調發展的長遠規劃和制度安排，使得經濟社會發展，公眾生活水準和幸福指數提升。

2015年7月24日，張高麗在第6次京津冀領導小組工作會議上指出，要緊扣有序疏解北京非首都功能這個核心和首要任務，抓緊研究制定控增量、疏存量政策，穩妥推進相關工作。對重點地區要統一規劃，強化土地供應管控，嚴格城鎮開發邊界，防止在北京周邊地區盲目搞房地產和炒作房價。要抓緊推動重大項目和重點工作任務，持續推進交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移三個重點領域率先突破。要當前和長遠結合，科學論證選準選好項目，按照在建一批、開工一批、儲備一批的要求制定有效投資滾動計畫，充分發揮對穩增長、調結構、惠民生和協同發展的重要作用。

1、一般性產業

特別是一些高能耗產業、非科技創新型企業和一些科技創新成果轉化型企業，以及高端製造業中缺乏比較優勢的生產加工環節，這些企業都有可能從北京轉移到天津和河北。

2、區域性專業市場等部分服務行業

包括物流基地、批發市場，包括第三產業的呼叫中心、服務外包和健康養老等，這些產業聚集了大量人口，服務於整個區域，也需要向周邊地區轉移。

3、部分教育、醫療和一些社會公共服務功能

在京高校的本科部分需要搬遷，只留下研究生以上部分，建立研究生中心、創新基地和智庫。

“原則上要求通過各種方式，將部分教育醫療資源轉移到北京之外，最起碼是北京四環之外，同時高校不允許再在城六區之內進行擴建，醫療資源也是要通過各種形式，如辦分院、合作辦院等將部分優質醫療資源轉移出去。”

4、部分行政事業性服務機構

北京市四套班子搬遷是肯定的，但這次搬遷特彆強調有序疏解，它是一個系統工程，有目標，有時間表。但之前香港媒體說的今年十一之前搬，“是不可能的”，因為還要考慮實際情況，不可能通州行政副中心還沒有建好就把機構搬過去。近期目標是，“2017年，北京非首都功能疏解取得明顯進展”。

北京市屬委辦局和一些為中央機關提供服務的輔助性機構，如提供支持、服務和輔助作用的服務中心、信息中心、行業協會、各種研究院所、報社、出版社，“應該都會要求搬走”。

此外，到2020年，北京城六區人口要在2014年基礎上減少15個百分點。現在城六區人口大約是1276.3萬人，減少15個百分點，意味著要轉移將近200萬的人口。

5、金融後台服務

北京主要集中在金融管理上，天津的一個功能定位是金融創新運營試驗區，所以北京天津會有金融合作，北京的一些金融創新資源也會向天津轉移，一些金融服務後台活動等則向河北轉移。

據《香港文匯報》援引權威人士稱，北京市四套班子(市委、市政府、市人大、市政協)將在今年國慶節前夕全部由北京城區遷往通州區，具體搬遷方案即將正式公開。在此之後，京津冀一體化將有更大動作出台，包括央企、醫院、大學遷出核心區，北京、天津同城化管理等重大規劃或將啟動。

2017年2月5日，北京市市長蔡奇在中央媒體“京津冀協同發展調研行”專題座談會上，對於疏解北京非首都功能提出“7個就是”。蔡奇認為，疏解北京非首都功能，就是供給側結構性改革，就是調結構、轉方式，就是“騰籠換鳥”，就是提升城市發展質量，就是改善人居環境，就是緩解人口資源環境的突出矛盾，就是更好履行作為國家首都的職責，在疏解中實現更好發展。蔡奇表示“對於騰退後的空間不再建設，要留白增距，將其變成綠地，變成公共服務設施”。

2017年9月，北京市委書記蔡奇強調核心區要加大非首都功能疏解工作，使核心區“靜下來”。核心區要堅持一個規劃，規劃要突出完善兩條軸線政治、文化功能，最佳化中央機關辦公布局，營造良好政務環境；打造沿二環路的文化景觀環線，推動德勝門外、西直門外、安定門外、永定門外等8個片區最佳化發展，重塑首都獨有的壯美空間秩序；要集中抓好鼓樓西大街、阜成門內大街等13條街城市設計，對什剎海等街區、方家胡同等重點地段要精雕細琢，用心打磨老城復興的標桿。要加強政治中心的空間安全保障，嚴控建築高度，最佳化中央機關辦公布局。要以更大力度推動核心區非首都功能疏解，切實把人口密度、建築密度、旅遊密度、商業密度降下來，努力使核心區靜下來，歷史文化街區要防止商業過度。

年度實施

（1）2016年疏解工作

2015年以來，北京市製造業、建築業、批發和零售行業等禁限行業新增市場供給同比大幅下降，而金融業、信息服務業、科技服務業增速明顯增長，高精尖產業發展勢頭良好。2014年以來，“兩年間累計退出污染企業718家，三年累計退出1006家，完成五年任務84%，2015年拆除、清退升級改造市場233個，涉及建築面積251萬平方米，商戶3.3萬戶。通過批發市場、學校、醫院疏解，為北京發展高附加、優勢產業騰出大量的寶貴空間。”2014年以來，本市工業向河北轉移項目近百個，總投資額上千億元；還將有序引導呼叫中心等勞動力密集的後台服務功能從三環以內整體遷出。

2016年上半年，北京工商登記企業註冊數減少，初現非首都功能疏解成效。全市新設市場主體11.85萬戶，同比減少8%，不予辦理的新設立或變更登記業務2170件；自2014版目錄發布以來，不予辦理工商登記業務累計達1.5萬件，“聚”和“招”的態勢進一步扭轉。製造業、農林牧漁業、批發和零售業新設市場主體數分別下降77%、37.8%、29.8%。

2016年以來累計停產不符合首都城市戰略定位的製造業企業174家，調整疏解商品交易市場25家，疏解商戶1.2萬餘戶。預計年內將關停退出工業企業300家；完成關停清退、改造升級和疏解轉移傳統商品交易市場90個，完成動物園地區批發市場、天意小商品市場（阜外店）疏解轉移，疏解升級大紅門地區16家批發市場，加快推進官園、萬通、百榮世貿、永外城、紅橋天雅、雅寶路地區等批發市場調整疏解和業態升級。加快建設北京化工大學昌平南口校區、北京城市學院、北京建築大學和北京工商大學新校區，職業教育資源整合和低端專業撤併加快實施；天壇醫院新院區遷建、同仁醫院亦莊院區二期擴建、友誼醫院順義院區征地拆遷積極推進。

商業樓宇轉型創新基地。海淀區中關村大街完成市場騰退的同時，積極引導和推動沿線樓宇業態升級，形成一批具有創新創業特色的主題樓宇。動物園地區天皓成市場轉型成為寶藍金融創新中心，天和白馬二期轉型為北礦金融大廈，北京科技大廈轉型為首建金融中心，疏解後的大紅門批發市場擬打造全新時尚生態圈，北京城市學院中關村校區成為研發基地和創業孵化基地。

2015年以來，北京城六區人口今年由升轉降非首都功能戰略初顯優勢。2015年海淀區常住外來人口為148.6萬人，同比下降1.1%，減少1.7萬人。豐臺也在去年首次實現了常住外來人口負增長，同比下降1.4%，減少1.2萬人。東、西城，常住外來人口同樣呈下降趨勢：去年東城同比下降2.4%，減少5000人，西城則同比下降5.5%，減少1.8萬人。石景山，常住人口近年來增速放緩，預計到今年年底，全區常住人口可降至63.5萬，比去年減少1.7萬人，首次出現負增長。

東城區簋街列入“疏功能控人口”名單。東城按照常住人口下降3.5%的指標，即淨疏解常住人口3.2萬人，疏解影響人口12.9萬人進行了任務分解和部署。其中，故宮周邊、永外地區等是今年東城重點疏解區域。而百榮世貿商城、永外城文化用品市場、南鑼鼓巷主街、簋街和東華門小吃街等則為今年東城“疏功能、控人口”的6大項目。在文物騰退方面，將加大對中央及市屬單位占用諸如故宮周邊、段祺瑞執政府等文保院落的協調力度。

西城區“動批”部分市場年底前完成疏解。2016年全年西城計畫疏解人口3.6萬人。通過市場和職業教育疏解帶動減少2.8萬人。繼續開展拆違撤市，規範提升撤除10個市場；6月底，計畫完成6800平方米、310餘商戶、430餘攤位的天秀市場撤市工作，帶動1200到1500人疏解。持續開展群租房、地下空間整治，清理規範直管公房轉租轉借，帶動疏解人口4.3萬人次。在職業教育疏解方面，西城制定了今年職業學校校址騰退計畫，對北京市實美職業學校小市口校區、甘家口校區和北京市實驗職業學校南線里校區進行騰退。三里河中央單位停車空間將與周邊居民共享。三里河地區的停車問題將有突破性解決辦法。中央單位的空間，今後不僅要滿足中央單位的停車問題，待中央單位下班以後，周邊居民停車同樣可以共享。

朝陽區潘家園列入5年疏解方案 今年騰退1000個攤位。2016年朝陽計畫清退商品交易市場不低於53家、一般性製造業不低於85家、倉儲物流基地不低於3家、再生資源回收場站不低於15家。在人口調控方面，今年，朝陽常住人口要控制在85.7萬人以內，較去年底調減9.8萬人；在此基礎上，朝陽還將在年內調減25萬流動人口。在功能疏解方面，雅寶路和潘家園地區市場集群將作為朝陽的疏解重點，集中開展用地面積5000平方米以上的市場疏解。目前，雅寶路地區已經完成3棟樓宇疏解任務，騰退面積8912平方米，調減從業人員810人，完成年度任務的60%，5年內力爭完成5棟市場化樓宇的疏解任務。潘家園地區疏解則列入了朝陽區5年疏解方案，今年將啟動前期調研，並騰退1000個攤位。

海淀區錦繡大地批發市場部分今年關停，中關村海龍等電子批發市場轉型升級。2016年海淀區計畫將全區常住人口淨減少12.9萬人。此外，還將關停錦繡大地果品、肉類和水產蔬菜等市場。經過梳理，錦繡大地批發市場所在的寶山村，區域內共有各類市場和倉儲物流設施約60萬平方米，外來務工流動人口約3萬餘人。為徹底改變寶山地區面貌，提高疏解效率並防止反彈，海淀區擬將錦繡大地轉型升級納入寶山地區整體改造一同推進。今年，計畫完成錦繡大地果品、肉類、水產蔬菜等市場關停，關停建築面積6.29萬平方米，疏解人員5500人。其中，二季度末前將完成果品市場的關停，涉及經營面積1.6萬平方米。海龍大廈將變身為智慧型硬體為主的科技研發、創新創業機構聚集地及大數據軟體交易中心。

通州區市行政辦公區擬配套四中、北海幼稚園等優質資源。按照北京城市副中心規劃人口不超過200萬的架構，通州將有效疏解中心城約40萬左右的人口。在京哈高速以北的全面城市化地區和台湖地區進行有機安置。近幾年為中心城區調配了1.5萬套保障性住房，已成規模疏解4萬人以上，正在台湖鎮為東城區配建的100萬平方米安置房，預計還可承接近4萬人。通州在建和建成未售的住宅面積為144萬平方米，同時城區155平方公里範圍內剩餘規劃居住用地面積584公頃。計畫在行政辦公區及附屬區域範圍內，集中引進北京四中、皇城根國小、人大附中及附小、李烈實驗學校、北海幼稚園、人大附屬幼稚園等一批優質資源。此外，還建議在行政辦公區內建設友誼醫院，在155平方公里之外的台湖地區建設另外一所三甲醫院，如安貞醫院。

（2）2017年疏解工作

東城區計畫疏解商品交易市場商戶1283戶，還將加快百榮世貿商城向購物中心轉型，涉及商戶500戶。此外，東城區將通過市區聯動，力爭在2017年上半年，完成永外城文化用品市場閉市，涉及商戶783戶，騰退市場建築面積6.3萬平方米。東城區將配合做好天壇醫院完成整體搬遷，每年預計減少門診服務數達138萬人次。據了解，東城區通過外立面恢復深化設計施工、道路大修、綠化景觀和夜景照明等環境提升工程，努力將簋街打造成為國際知名的餐飲特色街，計畫2017年“五一”全新亮相；東城區將推動望壇棚改項目徵收。

西城區2017年將加快推進重點項目的疏解，完成“動批”全部市場疏解任務，力爭在春節前實現天意市場閉市，並在2017年年底前基本完成官園、萬通等小商品市場疏解。西城區2017年將加強與高校合作，促進職業教育轉型升級，並積極配合非區屬三級醫療機構的疏解工作。將實施萬壽興隆寺、織女橋、金融街E1和E6、三里河地下停車場等項目整治，帶動整體騰退。2017年，什剎海地區將推進舊城示範、住房與環境改善、違法建設拆除等項目，申報前海、後海環湖步行街和護國寺步行街，完成什剎海風景區交通規劃。西城還將啟動安徽會館、瀏陽會館(譚嗣同故居)等12處文物徵收騰退。

朝陽區提出，2017年聚焦雅寶路、十里河等人員聚集多、占地面積大、輻射區域廣的區域性市場，對市場聚集區域進行疏解。積極引導和推動農副產品、基礎原材料等大宗商品的倉儲物流功能外遷，清退不符合城市規劃、占地面積大、環境秩序髒亂的大型回收場站。朝陽區將疏解商品交易市場68家、倉儲物流基地6家、再生資源回收場站19個，並實現四環路內專業市場基本退出。朝陽區將從嚴審批成立培訓機構，進一步壓縮職業教育的辦學規模。2017年區屬職業高中將再壓縮2個專業、250個學位。該區在五環內不增設公立綜合醫療機構的基礎上，將加速推進垂楊柳醫院等區屬醫院改造工程。將力爭完成東壩西北門等8個村190萬平方米拆遷騰退和1200畝綠化任務。

海淀區計畫推進金海來市場等7個有形市場整治，通過集中連片方式疏解整治四環內區域性專業市場，並繼續推動中關村大街電子賣場的關停轉型。將推動部分教育功能、培訓機構疏解。一方面嚴禁新增區屬職業學校辦學規模，另一方面將配合做好北京工商大學、北京城市學院、北京電影學院等高等本科教育功能整體遷出。此外，還將有序引導南部醫療機構向五環外地區轉移，全區醫療機構床位將控制在2.95萬張以內，配合做好北京大學第六醫院部分疏解。2017年將加強錦繡大地、中關村大街、圓明園21號院等區域的綜合整治。

豐臺區計畫清退轉型以玉泉營地區為重點的7個區域性市場，同時疏解大紅門地區的11家市場。此外，還要疏解5家倉儲物流設施，總計10萬平方米，主要集中在花鄉地區。將加快麗澤、才華(即木樨園)兩個長途客運站的疏解退出，同時對周邊進行環境整治。

石景山將調整升級9家商品交易市場。全面完成528個大雜院的整治任務。

（3）2.26講話三周年工作成績

2月17日，北京市召開“習近平總書記視察北京三周年來北京市新舉措新變化新成果”新聞發布會。三年以來累計退出了1341家一般性製造業企業，提前一年完成2013—2017年關停1200家的任務。接下來，本市還將全面清理鎮村產業小區和工業大院，研究制定一般製造業疏解轉移政策，2017年還將疏解退出500家一般製造企業，完成2570家“散亂污”企業清理整治。

在市場疏解方面，2015—2016年本市共調整疏解了350家商品交易市場，其中去年共完成調整疏解商品交易市場117個，共調整疏解建築面積160萬平方米，調整疏解商戶2.8萬戶。2017年本市還將研究制定市場和物流中心疏解提升工作方案，全年將疏解提升市場120個、物流中心38個，完成動物園地區、大紅門地區、天意、永外城等批發市場的撤併升級和外遷，基本完成官園、萬通、雅寶路地區等批發市場的調整疏解和升級改造。

大氣環境質量有所改善。2016年，京津冀區域13個城市的PM2.5平均濃度為71微克/立方米，較2013年相比下降了33%。在四項主要污染物中，二氧化硫濃度降幅最大，達到55.6%，平均濃度為31微克/立方米，達到國家標準。此外，京津冀區域平均優良天數比例為56.8%，平均重污染天數則從2013年的76天減少到33天。據不完全統計，三年以來，京津冀三地累計共壓減燃煤消費4030萬噸。

騰退空間將保證四個服務功能。騰退的用地將優先用於保證中央政務功能，為重要中央活動留空間；將用於補齊核心區基礎設施、安全、科技文化設施等，提高四個服務的能力和水平；將重點用於改善生態環境，留白見綠，多建綠地；用於完善公共服務，補齊短板，如新建停車場等。

疏解政策

（1）《疏解非首都功能產業的稅收支持政策（試行）》（2016年）

北京為進一步疏解禁止和限制發展產業存量部分中的製造業、批發和零售業等產業，北京稅務部門有針對性地對現行稅收政策及辦理流程進行梳理，印發了該政策。該政策明確對決定將產權進行轉讓的低端市場類企業，實際發生的對提前解除契約的承租商鋪和提前解除勞動關係的企業職工支付的補償金可以在當期企業所得稅稅前扣除，相應減少繳納的企業所得稅；對因疏解需要關閉停產的企業，可申請辦理關停期間房產稅和城鎮土地使用稅的免稅手續；對自行轉讓原房地產的遷出企業，取得的轉讓收入可申請免徵土地增值稅。此外，為進一步調動疏解單位外遷的積極性和主動性，北京著手研究制定控增量、疏存量兩個政策意見的配套政策和實施方案、京津冀協同發展產業轉移配套政策、推動調整新增產業禁限目錄涉及行業的稅收優惠政策；研究區財政轉移支付激勵機制，研究設立非首都功能疏解引導資金。

北京市國資委出台了《關於加快推進劣勢及不符合首都功能定位的國有企業退出工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），將六類不符合首都功能定位的企業納入退出名錄，包括高耗能、高耗水、高污染的企業，鋼鐵、煤炭、水泥、建材等產能過剩行業的企業及產業鏈低端企業等。具體包括1）屬於高耗能、高耗水、高污染的企業；2）處於鋼鐵、煤炭、水泥、建材等產能過剩行業的企業及產業鏈低端企業；3）長期虧損、扭虧無望、主要靠政府補貼和銀行續貸維持經營的“殭屍”企業、空殼企業和長期吊銷營業執照的企業；4）四級及四級以下且管理失控的企業；5）參股比例較小，實際控制能力弱的企業；6）其他不符合首都功能定位的企業。為了保持了政策的一致性和延續性，同時又體現疏解非首都功能新的要求，市屬國有企業的退出方式，除了資產重組、產權轉讓、關閉停產、註銷、破產清算之外，還增加了搬遷方式。對於化解過剩產能、市政府要求限期關停、企業主動疏解退出這三類企業，將適用不同的支持方式，對在職職工分流安置費用、退休人員移交社會化管理費用、離休幹部的管理費用、非經營性資產移交費用給予一定支持。

推進用電分區域價格改革。非居民用氣、用熱、用水差別化價格政策已經全面實施，城六區的成本明顯高於其他區域。將加快推進用電分區域價格改革，綜合運用價格槓桿吸引企事業單位從城六區向其他區域疏解。

（2）《北京市人民政府關於組織開展“疏解整治促提升”專項行動(2017-2020年)的實施意見》（2017年）

打造一批精品街區、胡同

《意見》提出，通過疏解整治，實現空間騰退、“留白增綠”、改善環境、消除隱患、補齊短板、提升功能，打造一批精品街區、胡同等和諧宜居示範區，增強人民民眾獲得感。專項行動任務與人口調控目標掛鈎。綜合考慮首都發展空間容量，圍繞實現全市特別是中心城區人口調控目標，核定各專項工作任務，並將責任落實到各有關部門和各區政府，確保人隨功能走、人隨產業走。在保持整體有序推進的同時，以城六區為重點、以核心區為重中之重，集中力量、攻堅克難，以重點帶動一般。城六區以外各區同步加大工作力度，做好功能、產業、人口等的疏解和承接工作。

連片拆違帶動人口調控

《意見》提出，堅決遏制全市新增違法建設，確保新增違法建設零增長。發揮集中連片拆除違法建設對人口調控的帶動效應。在全市範圍內特別是城六區堅決取締無證無照占道經營違法行為，確保存量無證無照經營行為大幅下降，並嚴禁新增無證無照經營行為。集中整治臨街房屋“開牆打洞”行為，清理違規底商。

持續開展城鄉結合部地區社會治安、出租房屋、違法建設、安全生產、消防安全、市場經營、環境衛生等綜合整治。加快推進中心城區老舊小區違法建設、群租房、地下空間、低端業態等綜合整治工作。以整體打包方式，推進抗震加固、節能改造、加裝電梯、架空線入地、上下水改造、補建停車位、增設養老和文化健身等便民設施、樓頂綠化等一體化實施。

製造生產環節退出中心城

全面整治中心城區重點區域違法建設、違法經營、違法出租行為，加快疏解低端業態，防止人口無序聚集。

全面治理環保不達標、無證無照經營、違規經營、安全隱患嚴重的一般製造業和低端服務業企業，確保東城區、西城區完全退出製造業生產環節，中心城區“散亂污”企業得到明顯整治。

制定疏解清單，推進區域性專業市場和區域性物流基地疏解，加快相關市場和物流中心升級改造。制定實施部分教育資源疏解、市屬醫療衛生資源率先疏解促進協同發展工作方案，加快疏解普通高等學校本科教育和職業教育，積極引導以面向全國招生為主的一般性培訓機構控制在京尤其是在城六區的培訓規模。推動市屬醫療衛生資源優先向薄弱地區疏解，切實降低中心城區就診數量。

全市消除地下空間散租

《意見》中指出，要在全市範圍內消除人防工程和普通地下室“散租住人”現象，加快推進地下空間集體宿舍、地下旅館整治。全面排查和消除直管公房轉租、轉借及改變用途行為，制定出台深化直管公房管理體制改革相關政策。全面整治違規“商改住”行為。

（3）京津冀創新聯動推動非首都功能疏解

推動高新區合作共建，完善區域創新創業生態環境。發揮中關村國家自主創新示範區帶動作用，聚焦“4+N”重點區域，與天津合作共建濱海—中關村科技園、寶坻京津中關村科技城及五大創新社區；與河北合作共建保定·中關村創新中心、石家莊（正定）積體電路產業基地等創新創業載體。成立京津冀鋼鐵行業節能減排產業技術創新聯盟等技術創新聯盟，共建京津冀鋼鐵聯盟（遷安）協同創新研究院、承德尾礦綜合開發利用技術聯合攻關研究院等新型研發組織。推進京津冀大數據走廊，建設“中關村數據研發—張承數據存儲—天津數據裝備製造”。中關村企業已在津冀兩地設立分公司1903家，其中天津603家，河北1300家；設立子公司1426家，其中天津658家，河北768家。

成立“京津冀技術轉移協同創新聯盟”，首批成員包括信息技術、新材料、生物醫藥、現代農業等戰略性新興產業領域102家單位。創建協同創新研究院，服務京津冀協同創新。首都科技條件平台成員單位2015年為天津、河北企業提供各類技術服務1300餘家次，服務契約額1億元。

對接合作

民航局與河北省簽署了關於加快推進京津冀民航協同發展的會談紀要，簽署了《首都機場集團公司託管河北機場管理集團有限公司協定書》。中國民航局局長李家祥5月20日認為石家莊機場作為我國第一家航空大眾化試點機場，石家莊機場應承接好非首都功能的航空運輸業務。

秦皇島將建非首都核心功能承接平台、公共服務功能承接平台等六大核心承接平台。非首都核心功能承接平台將主要依託北戴河休療養資源，重點承接首都二三級行政機構及國家諮詢機構、研究機構等企事業單位疏解和轉移。

北京市衛計生委、河北省衛計生委和唐山市人民政府共同簽訂《衛生事業協同發展合作框架協定》。根據協定北京市將選擇兩家市屬醫院，分別支持曹妃甸區醫院和曹妃甸區工人醫院的建設和發展，每所醫院選擇2－3個重點專科予以支持，用3到5年時間形成唐山市南部地區有影響力的區域醫療中心。

北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東等6省區市在唐山啟動京津冀及周邊地區工業資源綜合利用產業協同發展行動計畫，將重點協同開發尾礦、鋼渣等大宗工業固體廢物和廢塑膠、廢鋼鐵、廢紙等再生資源。根據行動計畫，6省區市將力爭到2017年實現以下目標：年消納工業固體廢物4億噸，加工利用再生資源2000萬噸，總產值達到2200億元，年減少二氧化碳排放400萬噸，減少細顆粒物排放2000噸，減少化學需氧量7000噸，節水7000萬立方米，減排氨氮及其他水體污染物3000噸，減少京津冀及周邊地區植被破壞和土地占用5萬畝。

2016年8月，石景山區人民政府與唐山市曹妃甸區人民政府簽訂了《關於疏解非首都功能促進兩地協同發展試驗區建設的框架協定》。根據協定，雙方將以推進產業升級協作、加強公共服務資源共建共享為重點，引導石景山區非首都功能產業向曹妃甸協同發展示範區轉移。以新首鋼高端產業綜合服務區為重點，引導在石景山區設立公司總部的企業將裝備生產製造環節向曹妃甸試驗區布局。同時，曹妃甸將承接石景山區現代服務業產業升級轉移，發展面向大學生創業的交流服務平台，支持鼓勵石景山區優質創業平台公司入駐發展。

區域建設

1）北京副中心建設

北京城市副中心建設，為非首都功能集中承接地。中共中央政治局5月27日召開會議，研究部署規劃建設北京城市副中心和進一步推動京津冀協同發展有關工作。會議指出，要遵循城市發展規律，牢固樹立並貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以創造歷史、追求藝術的精神進行北京城市副中心的規劃設計建設，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融、多組團集約緊湊發展的生態城市布局，著力打造國際一流和諧宜居之都示範區、新型城鎮化示範區、京津冀區域協同發展示範區。會議指出，建設北京城市副中心，不僅是調整北京空間格局、治理大城市病、拓展發展新空間的需要，也是推動京津冀協同發展、探索人口經濟密集地區最佳化開發模式的需要。規劃建設北京城市副中心，疏解北京非首都功能、推動京津冀協同發展是歷史性工程，必須一件一件事去做，一茬接一茬地乾，發揚“工匠”精神，精心推進，不留歷史遺憾。建設北京城市副中心，不僅是調整北京空間格局、治理大城市病、拓展發展新空間的需要，也是推動京津冀協同發展、探索人口經濟密集地區最佳化開發模式的需要。要堅持先規劃後建設的原則，把握好城市定位，把每一寸土地都規劃得清清楚楚後再開工建設。要劃定好大的空間格局，注重開發強度管控，實現城市開發邊界和生態紅線“兩線合一”。要提升城市形態，有更多開敞空間，體現綠色低碳智慧型、宜居宜業特點。要創新體制機制和政策，制定配套政策。

2）天津濱海新區發展

天津濱海新區成為金融商務、科技創新等首都功能外遷重要承接地。天津濱海新區將進一步加快打造承接非首都功能疏解和北京優質資源轉移的高水平載體平台，加快形成京津協同創新體系，建設好天津濱海-中關村科技園、未來科技城京津合作示範區。2016年以來一批先進制造企業、研發轉化機構、高端服務機構落戶濱海新區。來自北京的資金占內資到位額的五成，中鐵、中鋁、中船、神華、北車等在新區設立分部；大唐、華能、華電、國電4家電力集團在濱海新區完成融資租賃總部增資工作。

“中關村協同創新投資基金”母基金完成註冊工作。電子城-天津西青科技產業園開工建設，京津中關村科技城建設加速，中關村核心創新要素加快在寶坻集聚，石家莊（正定）積體電路產業基地規劃啟動編制，保定-中關村創新中心簽約企業增加，中關村節能環保企業加速向承德節能環保產業基地落戶。

3）環首都管控

河北出台《關於加強京冀交界地區規劃建設管理的實施方案》，切實有序承接非首都功能。

一、加強規劃管理

（一）堅持統籌推動。統籌做好北京城市副中心與三河市、大廠回族自治縣、香河縣約2000平方公里區域和北京市大興區與廊坊市廣陽區、固安縣、永清縣、涿州市約3000平方公里區域的規劃建設管理工作，建立健全法治化、制度化、規範化的協調機制，框定總量、嚴控增量、盤活存量、最佳化結構，完善嚴控新增和擴大各類開發區、城市新區以及嚴防房地產過度開發的具體措施，研究確定各縣（市、區）人口規模和城鎮開發邊界，加強生態建設與保護，最佳化產業分工與布局，完善公共服務配套體系，促進交界地區融合發展及社會和諧穩定。

（二）創新規劃管理體制。由省政府統籌指導編制交界地區的總體規劃及土地、城鄉、環保等規劃，切實與北京城市副中心、北京新機場臨空經濟區規劃相銜接。加快與北京市政府及相關部門溝通協商，儘快建立交界地區上述規劃的聯合審查機制。有關交界地區縣（市、區）各項規劃經聯合審查後，按照原管理層級審批並印發實施。

（三）強化城鎮規劃引領。嚴格控制城鎮開發強度，劃定交界地區河湖保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農田和生態保護紅線，嚴格控制城鎮建設區、工業區、農村居民點等開發邊界，防止城鎮“攤大餅”式擴張，嚴禁環首都圍城式發展。完善交界地區縣（市、區）控制性詳細規劃，嚴格限制高強度、高密度開發建設和超高建築項目。按照現代化城市發展理念，組織開展交界地區城市設計，從平面和立體空間上統籌建築、街道和開放空間的布局，體現地域特徵、民族特色和時代風貌，保護並延續自然山水格局，加強歷史文化遺產保護，促進建築物、街道立面、天際線、色彩和環境更加協調優美。

（四）加強規劃實施監督。健全城鄉規劃督察制度，開展交界地區的規劃實施情況遙感動態監測。交界地區縣（市、區）政府及時向社會公開控制性詳細規劃編制、實施及對違規建設的查處情況，廣泛接受社會各界及輿論監督，增強規劃強制性和約束力。

（五）深入推進新型城鎮化。圍繞北京城市副中心、北京新機場臨空經濟區建設，按照黨中央、國務院關於推進新型城鎮化建設的決策部署，推進交界地區新型城鎮化建設，積極穩妥推進戶籍制度改革，合理確定戶口遷移落戶條件，完善居住證制度，引導在交界地區城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。合理控制城鎮規模，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動城鄉一體化發展。

二、嚴格管控措施

（一）推進土地集約節約利用。強化交界地區土地利用總體規劃、年度計畫和城鄉規劃管控，健全國土空間用途管制制度，嚴格控制新增建設用地。交界地區要以國土空間開發利用現狀為基礎，以資源環境承載能力為前提，充分考慮區域發展定位，合理確定建設用地總量，有效控制土地開發強度。統籌國土開發、保護和綜合整治，大力盤活用地存量，開展低效用地再開發。城鄉建設用地增減掛鈎應以縣域內為主，加快城鄉建設用地統籌，促進農村居民點整治，最佳化建設用地結構。

（二）嚴格產業準入管理。與北京相關部門協商，制定交界地區與北京統一的產業限制和禁止目錄，提高產業準入門檻，禁止布局高耗水、高耗能及環境污染高風險項目。積極開展規劃環境影響評價工作，推動項目環評與規劃環評聯動，跨界環境影響突出的要開展會商，嚴控新建和改擴建重點項目的污染物排放。按照京津冀產業協同發展相關規劃和政策要求，統籌規劃交界地區產業結構和布局，有序承接北京非首都功能疏解和產業轉移，支持發展戰略性新興產業和現代服務業，逐步減少低端勞動密集型產業勞動力需求，提升整體產業水平。

（三）嚴控房地產開發建設。依據城鄉規劃確定的人口及用地規模，嚴控房地產開發總量。堅決摒棄以房地產開發為主的發展方式，嚴禁在交界地區大規模開發房地產，嚴格控制高檔住宅開發以及在城鎮、鐵路公路幹線和主要街道、濱水地區及城市邊界地帶建設高層住宅。強化房地產項目的規劃審批，合理確定住房供地數量、布局和時序，增加住房供需矛盾緊張區域的中小戶型商品住房供應套數。依據控制性詳細規劃，加強對建築高度、容積率和建築物間距管理，交界地區縣（市、區）及重點鎮居住用地容積率原則上不超過2.0，舊城改造應根據拆遷量嚴格控制。

（四）強化房地產市場監管。與北京市建立交界地區房地產市場監管聯席會議制度，加強交界地區房地產開發全過程聯動監管。嚴厲打擊並及時曝光房地產企業在交界地區囤地炒地、惡意炒作、捂盤惜售等違法違規行為。強化商品房預售方案管理，推行住房價格備案制度，嚴格執行新建商品房預售制度，全面落實新建商品房（存量房）交易網簽制度和交易資金監管制度。健全房地產信息公開機制，及時將房地產開發項目、可售房源等向社會公開。強化房地產金融風險防控，嚴禁企業及中介機構從事首付貸、過橋貸及設立資金池等場外配資金融業務。

（五）嚴控人口規模。根據承接北京非首都功能疏解的需要，確定交界地區人口規模控制上限，設定三河市燕郊鎮等重點地區常住人口規模控制指標。嚴格交界地區戶籍管理，以合法穩定住所、合法穩定職業和連續繳納養老保險年限為前置條件，合理確定戶口遷移落戶條件，嚴格控制人口機械增長。嚴格落實屬地調控措施，強化流動人口管控措施，有效抑制流動人口大量聚集，促進人口有序流動。

專家視角

觀點1

加快集中承接地和“微中心”建設，彌補非首都功能疏解的兩個短板。非首都功能疏解不宜過於分散，遍地開花是不現實的。要綜合考慮北京現有城市規模、高鐵技術以及周邊城市空間區位、資源條件、城市配套等因素，在北京周邊40-100公里範圍內，特別是沿著鐵路幹線，選擇基礎較好的若干個區域集中對接，打造一批承接北京非首都功能疏解的特色“微中心”和集中承接地。同時要著重彌補“微中心”和集中承接地交通和公共服務兩個短板，提高承接地對各類非首都功能轉移的吸引力。

加快政策創新，集中解決非首都功能疏解中的難點問題。一是探索建立疏解地與承接地的利益共享機制。探索研究三地在重大項目、產業轉移、共建園區和產業化基地的稅收分成、GDP核算等方面的利益共享機制，更好地推動產業資源跨區域布局。二是建議研究設立非首都功能疏解專項資金，對疏解各類主體在成本補償、經營過渡期資金補償等方面給予相應的支持。三是進一步完善產業對接合作的配套政策，比如資質認證、用地指標、環保指標統籌考慮，等等。

建立首都科學有效發展的體制機制保障。一是加強市區各類規劃的統籌銜接，建立“多規合一”的工作機制。融入生態優先、減量發展等新理念，以人口資源環境承載能力為底線，描繪城市規劃建設管理的“法定藍圖”，形成城市建設、產業調整、人口調控合力。二是推進城市管理體制改革試點，圍繞統籌性構建城市管理體制。整合管理職能，構建主體清晰、權責明確、上下聯動、服務到位、運轉高效的城市管理格局。三是推進城市管理重心下沉，圍繞綜合性做實城市執法體系。設在街道的城管執法隊由區城管執法局統一管理改為街道管理為主，採取多種方式充實街道執法力量，推進管理力量下沉。四是充分利用功能疏解騰退的空間資源，促進首都高端綠色發展。加強對非首都功能疏解後騰退空間資源的管控，同時積極爭取市相關部門支持將零星的集體建設用地指標歸集使用，鼓勵集體經濟組織將清理騰退的建設用地以自拆自建、自征自用等方式，進行集約高端的開發建設，真正擺脫“瓦片經濟”。

觀點2

中國城市規劃設計研究院學術信息中心副主任徐輝認為：針對市場產業類的非首都功能疏解，應在釐清政府與市場邊界基礎上，應按照“政府搭台，市場唱戲，企業選擇”方式來推進相關工作。著重做好如下幾方面工作：

1）強化針對疏解對象，通過稅收槓桿和環保政策來調控及引導。要強化各級政府在疏解相關功能方面的步調一致，針對不同的疏解對象制定差異化的稅收調控與環保約束政策，逐步限制其新增規模。市直部門要根據不同行業進行專題性研究，要客觀區分服務於北京本身的城市生活所需與區域性配套功能進行差別對待，同時強化疏解工作的監督檢查工作；區縣、鄉鎮政府要嚴格落實執行相關政策要求，做好疏導的實際工作，幫助部分疏解功能轉崗人員的再就業工作。

2）北京與周邊城市加強對接合作，積極搭建產業對接合作平台。針對市場產業類非首都功能疏解選址相對靈活等特點，加強規劃引導，實施差異化承接。各承接地要出台相關的配套優惠政策，在財稅、就業和城鄉建設方面做好對接服務工作。同時注重地方產業合作配套，立足既有的本地產業進行產業鏈整合。建立非首都功能疏解與承接的開放信息平台，實現各項疏解與承接工作的政令開放，同時加強宣傳工作。

3）順應市場規律分期實施推進，避免過急、過激的行政干預工作。由於市場產業類功能的聚集有其客觀歷史發展的邏輯和特徵，應客觀把握城市產業結構調整和功能升級的客觀規律適時引導。對於批發市場等包容了大量交易主體的產業，應在充分調研摸底，承接地選擇科學，市場認可度高前提下，進行大規模的疏解轉移。

觀點3

楊開忠(北京大學教授、北京大學等六校京津冀協同發展聯合創新中心主任)提出對於承接非首都功能，主要體現在兩大方面：一是成為一個具有全球影響力的創新中心，這是非常重要的一個中心功能。在未來的建設中，這裡應該會有重要的創新資源、優質的公共服務、創新人才聚集落地。二是重點承接部分企事業單位疏解將是這一區域基本的使命。

觀點4

李鐵：疏解非首都功能不能簡單交給市場。只有中央下大決心強制一些機構的遷出，才能遏制住北京市人口不斷增長的勢頭。設立雄安新區，我想第一個目標是要選擇合適的空間作為各類中央企事業單位遷出或者相關單位增量擴張的載體。中央下大力氣設立雄安新區，是不得已而為之，是不得不通過行政手段把在北京積累了三十年的矛盾，通過雄安新區得到疏解。而各類省市級新區，是通過行政力量和行政長官的主觀決策試圖通過新區帶動房地產和招商引資，確保省會城市和高等級城市的財政利益。其他新區的建設大多沒有疏解的功能，而只是通過新區擴大省會等高等級城市的發展空間，利用土地財政維持基礎設施建設的投入。在選址上也有很多違背客觀經濟規律，形成了多點開花或者是孤島式新區。

疏解非首都功能為什麼不交給市場呢，這是很多人在討論中提出的，也是最不負責任的觀點。從現實操作的角度看，哪個單位和企業願意搬出去，這是市場的選擇，也是多年來行政化推動帶來的市場結果。解鈴還需系鈴人。既然是行政導致的進入，還是行政的強制手段奏效。否則採取所謂溫和或市場的做法，疏解功能，北京城市病的治理將遙遙無期。中國的事情還得按照中國的辦法來，什麼時候該交給市場，只有通過行政的手段把各種市場的約束打破了，才有可能實現，現階段的改革和重大政策的出台都給市場留有了空間，當前必須通過行政的措施來強制推動。