青海湖景區管理條例:條例內容,條例草案,修改情況,審議意見,審議結果,相關報導,相

2014年9月26日青海省第十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過。

基本介紹

中文名：青海湖景區管理條例
頒布時間：2014年09月26日
實施時間：2015年01月01日
頒布單位：青海省人民代表大會常務委員會

條例內容,條例草案,修改情況,審議意見,審議結果,相關報導,相關新聞,

條例內容

第一章　總則

第一條　為了加強青海湖景區管理，嚴格保護和合理利用青海湖景區資源，根據國務院《風景名勝區條例》和有關法律、行政法規的規定，結合青海湖景區實際，制定本條例。

第二條　青海湖景區的規劃、建設、保護、利用和管理，適用本條例。

第三條　青海湖景區範圍以國務院批准的《青海湖國家級風景名勝區總體規劃》確定的範圍為準。

第四條　省人民政府應當加強青海湖景區的保護和管理工作，並將其納入國民經濟和社會發展規劃。

第五條　青海湖景區保護利用管理局（以下簡稱景區管理局）是省人民政府對青海湖景區實施統一保護、統一規劃、統一管理、統一利用的管理機構，負責青海湖景區規劃建設、保護利用、監督管理和旅遊發展等工作。

第六條　省人民政府住房城鄉建設、國土資源、環境保護、交通運輸、水利、農牧、林業、公安、工商、旅遊等部門以及青海湖景區所在地的各級人民政府，應當按照各自職責，依法做好青海湖景區保護和管理的相關工作。

第七條　任何單位和個人都有保護青海湖景區資源和環境的義務，並有權制止、舉報破壞青海湖景區資源和環境的行為。

對青海湖景區保護、管理做出重要貢獻的單位和個人，由省人民政府或者景區管理局給予表彰和獎勵。

第二章　規劃

第八條　青海湖景區規劃是青海湖景區建設、保護、利用和管理的依據。

青海湖景區規劃主要包括青海湖國家級風景名勝區總體規劃以及依據總體規劃編制的詳細規劃。

第九條　青海湖國家級風景名勝區總體規劃，由省人民政府住房城鄉建設主管部門組織編制，經省人民政府審查後，報國務院審批。青海湖國家級風景名勝區詳細規劃由景區管理局組織編制，經省人民政府住房城鄉建設主管部門審查後，報國務院住房城鄉建設主管部門審批。

第十條　編制青海湖景區規劃，應當按照國家有關規定委託具有相應資質等級的專業規劃設計單位承擔。

第十一條　編制青海湖景區規劃，應當徵求省人民政府有關部門、景區所在地人民政府、公眾和專家的意見；涉及重大公共利益或者重大利害關係的，應當進行聽證。

青海湖景區規劃報送審批的材料應當包括有關方面和社會各界的意見以及意見採納的情況和未予採納的理由。

第十二條　青海湖景區所在地各級人民政府編制城鄉規劃及其他規劃，涉及青海湖景區的，應當徵求景區管理局的意見，並與青海湖景區規劃相銜接。

第十三條　青海湖景區規劃經批准後，應當向社會公布，任何組織和個人有權查閱。

青海湖景區內的單位和個人，應當遵守青海湖景區規劃，服從規劃管理。

第十四條　經批准的青海湖景區規劃不得擅自修改。確需調整或者變更的，應當按照原審批程式重新報批。

第三章　建設

第十五條　青海湖景區建設應當嚴格按照批准的青海湖景區規划進行。對違法建設行為應當依法處罰，對違法建築物或者設施應當依法拆除。

第十六條　青海湖景區從青海湖湖岸線東至環湖東路以外五十米、西至環湖西路以外五十米、南至一〇九國道以外一百米、北至青藏鐵路以外一百米範圍內，除沿湖鄉鎮依據城鄉規劃建設的項目外，禁止新建、擴建、改建與景區保護無關的永久性建築物、構築物。

第十七條　青海湖景區的建設項目應當符合青海湖景區規劃要求，建築物和構築物的布局、高度、造型、色彩、規模等應當與周圍景觀和環境相協調，不得破壞青海湖景區整體風貌，不得損壞自然景觀與人文景觀，不得污染環境、妨礙遊覽。

第十八條　青海湖景區的建設項目應當依法進行環境影響評價，並按照有關法律、法規辦理審批手續。

第十九條　在青海湖景區進行建設活動的，建設單位和施工單位應當採取有效措施，封閉施工，保護景觀及其周圍的植被、水體、地貌；施工過程中產生的廢棄物應當運至指定地點進行填埋或者銷毀；工程竣工後，及時清理垃圾，恢復原貌。

第二十條　已建成的不符合規劃要求，破壞景觀、污染環境、妨礙遊覽的建築物、構築物，景區管理局和青海湖景區所在地縣級以上人民政府應當制定整改或者搬遷計畫，並逐步實施。

第二十一條　因實施青海湖景區規劃對公民、法人或者其他組織造成財產損失的，應當依法給予補償。對違法建築和超過批准期限的臨時建築，不予補償。

第四章　保護

第二十二條　青海湖景區的資源和環境，應當根據可持續發展的原則，嚴格保護，不得破壞或者隨意改變。

第二十三條　景區管理局應當建立健全青海湖景區資源和環境保護的各項管理制度。

青海湖景區內的居民和遊覽者及其他人員，應當保護青海湖景區的景物、水體、植被、野生動物和各項設施。

第二十四條　在青海湖景區內禁止進行下列行為:

（一）向河道、水體排放污水、污染物；

（二）非法獵捕國家和地方保護的野生動物；

（三）非法捕撈青海湖裸鯉；

（四）損毀遊覽、服務等公用設施和其他設施；

（五）其他破壞景區資源、設施的行為。

第二十五條　在青海湖景區內進行下列活動，應當經景區管理局審核後，依照法律、法規的規定報有關主管部門批准:

（一）設定、張貼商業廣告；

（二）舉辦大型文化、體育、宣傳等活動；

（三）占用、圍圈、填埋、堵截、遮掩水體和水面等改變水資源、水環境自然狀態的活動；

（四）其他影響生態和景觀的活動。

第二十六條　在青海湖景區內進行下列活動，有關部門在審批前，應當徵求景區管理局的意見:

（一）拍攝電影、電視；

（二）進行科學考察、科學研究；

（三）其他涉及青海湖景區資源保護和利用的活動。

第二十七條　景區管理局和青海湖景區所在地各級人民政府應當建設污水、垃圾收集處理設施，排放的污水應當達到國家規定的標準，垃圾應當集中處理。

第二十八條　景區管理局和青海湖景區所在地各級人民政府應當依照《青海湖流域生態環境保護條例》的有關規定，共同做好青海湖景區內河道、湖岸和水源涵養區域的生態環境保護工作。

第二十九條　青海湖景區內國家級自然保護區的保護和管理，依照《中華人民共和國自然保護區條例》的規定執行。

第五章　管理

第三十條　景區管理局應當根據青海湖景區規劃，依法加強對青海湖景區資源的管理，合理利用青海湖景區資源，改善交通、服務設施和遊覽條件。

第三十一條　景區管理局應當建立健全安全保障制度，加強安全管理，保障遊覽安全，做好景區安全防範和監督檢查的各項工作。

景區管理局應當建立健全青海湖景區安全、經營活動和服務質量投訴制度，公布舉報投訴電話和地址，及時調查處理舉報投訴案件。

第三十二條　青海湖景區旅遊經營者應當建立健全旅遊安全管理制度，制定旅遊安全應急預案，配備必要的安全救護設備、設施，保障旅遊者的人身、財產安全。

第三十三條　景區管理局應當在青海湖景區內設定規範的景點標誌、遊覽導向、遊覽注意事項、安全警示等標識牌和景區區域界碑。

第三十四條　景區管理局應當依據青海湖景區規劃劃定商業經營網點，實行總量控制。

在青海湖景區內從事商業、餐飲、住宿、娛樂、旅遊交通運輸等經營活動的單位和個人，應當依法辦理有關手續後，在景區管理局指定的地點或者範圍從事經營活動。

第三十五條　在青海湖景區內從事經營活動的單位和個人，應當明碼標價、文明經營，禁止欺騙、脅迫遊客購買商品或者向遊客索取額外費用等行為。

第三十六條　青海湖景區門票和其他收費項目，應當嚴格執行價格管理的有關規定。不得擅自提高價格主管部門確定的門票價格和其他收費標準。

第三十七條　設在青海湖景區內的所有單位，應當服從景區管理局對青海湖景區的統一管理。

青海湖景區內的居民和遊覽者及其他人員，應當服從景區管理局的統一管理，自覺遵守有關規定，維護環境衛生和公共秩序。

第六章　法律責任

第三十八條　違反本條例規定，損毀遊覽、服務等公用設施和其他設施的，由景區管理局責令停止違法行為、恢復原狀或者採取補救措施，造成損失的，依法賠償，並處五百元以上二千元以下的罰款；情節嚴重的，處二千元以上一萬元以下的罰款。

第三十九條　違反本條例規定，未在景區管理局指定的地點或者範圍從事經營活動的，由景區管理局責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，沒收違法所得，並處一千元以上五千元以下的罰款；情節嚴重的，處五千元以上二萬元以下的罰款。

第四十條　違反本條例規定，景區管理局有下列行為之一的，由省人民政府或者監察機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分:

（一）編制青海湖國家級風景名勝區詳細規劃，未按照本條例規定徵求意見的；

（二）未設定景點標誌、遊覽導向、遊覽注意事項、安全警示等標識牌和景區區域界碑的；

（三）不依法履行監督管理職責的。

第四十一條　違反本條例規定，青海湖景區所在地各級人民政府及有關主管部門有下列行為之一的，由上級行政機關或者監察機關責令改正；造成嚴重後果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分:

（一）編制涉及青海湖景區的城鄉規劃及其他規劃，未徵求景區管理局意見的；

（二）辦理審批前，應當徵求景區管理局意見而未徵求的；

（三）不依法履行監督管理職責的。

第四十二條　違反本條例規定的行為，法律、法規有處罰規定的，從其規定。

第七章　附則

第四十三條　本條例自2015年1月1日起施行。

地方性法規(類別)

條例草案

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府的委託，現對《青海湖景區管理條例（草案）》作如下說明：

一、制定的必要性

為了有效保護和永續利用青海湖景區資源，2007年省委、省政府決定對青海湖景區實施統一保護和管理。幾年來，青海湖景區生態環境保護和旅遊管理工作得到加強，景區旅遊收入呈逐年上升態勢，由2008年的3800萬元增長至2011年的1億元，旅遊人數由2008年的32萬人次增加到2011年的86萬人次。但是，隨著旅遊業的快速發展，青海湖景區在規劃、建設、保護和管理中還存在著一些問題，“四統一”的要求不能完全落實，景區管理體制有待進一步完善，景區管理局與當地政府之間的協作機制需要加強，管理許可權、管理職責急需梳理明確，民眾有序參與旅遊開發的活動需要進一步規範。為更好地解決這些問題，貫徹落實省委、省政府關於青海湖景區“高起點規劃、高層次招商、高品位建設、高水平管理”的要求，根據《中共青海省委辦公廳青海省人民政府辦公廳關於進一步完善青海湖景區管理體制機制的意見》（青辦發〔2012〕27號），制定《青海湖景區管理條例》十分必要。

二、起草過程

根據省人大常委會、省政府立法工作計畫，景區管理局起草了《青海湖景區管理條例（送審稿）》。法制辦承辦後，書面徵求了省人大法制委、省政協社法委，省發展改革、財政、住房城鄉建設、國土資源、環境保護、林業、水利、農牧、旅遊、工商等二十幾個部門，以及西寧市、各自治州人民政府、海東行署及共和縣、海晏縣、剛察縣人民政府，省政府法律顧問委員會專家的意見。為了充分聽取當地政府和民眾的意見，法制辦和景區管理局又到海南州、海北州、與州、縣、鄉政府領導及部門工作人員座談，並深入到牧民家中聽取意見建議。11月上旬召開了由省政府有關部門及海南州、海北州、共和縣、剛察縣、海晏縣政府和省政府法律顧問委員會專家參加的座談會。會後再次徵求了有關部門、地區的意見。12月3日召開了由省政府有關部門、海南州、海北州、共和縣、剛察縣、海晏縣政府，省政府法律顧問委員會專家參加的論證會。其間多次研究，反覆修改，最終形成了《青海湖景區管理條例（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經2012年12月24日省政府第110次常務會議審議通過。

三、主要問題的說明

（一）關於青海湖景區的管理體制。青海湖景區地跨2州3縣12個鄉鎮，已有的行政管理模式與景區管理局的“四統一”管理之間還不夠協調，管理許可權、管理職責不夠清晰，需要在省委、省政府已有規定的基礎上進一步明確各方的管理許可權和職責，需要建立健全各方協作機制，推進各方的磨合、溝通。為此，草案規定景區管理局負責青海湖景區建設規劃、保護利用、監督管理和促進旅遊發展等工作（第四條）。規定青海湖景區當地各級人民政府應當按照相關法律、法規和本條例的規定，加強與景區管理局的協作，依法履行對青海湖景區保護和管理的相關職責。景區縣級以上政府住房城鄉建設、國土資源、環境保護、農牧、林業、公安、交通、工商、旅遊等部門應當配合景區管理局做好青海湖景區保護和管理工作（第五條）。同時規定景區管理局應當加強與當地各級人民政府的溝通協調，依照有關規定對景區協作機構組成人員施行目標責任考評（第四條、第五條）。在第三十五條規定了景區管理局應當協助當地人民政府做好的工作事項。

（二）關於規劃的編制。科學規劃是做好景區各項工作的前提，為保證景區內規劃的科學統一和相互銜接，草案規定景區內的鎮規劃、鄉規劃及村莊規劃都應當符合青海湖國家級風景名勝區總體規劃和青海湖國家級自然保護區總體規劃的要求。景區管理局與景區當地各級人民政府編制各類規劃應當互相徵求意見，並廣泛徵求有關部門、當地村（牧）民委員會及專家的意見（第八條、第九條、第十條）。

（三）關於建設管理的規定。為了有效保護景區的景觀和自然環境，杜絕景區內的私搭亂建行為，草案根據《風景名勝區條例》的規定，對建設管理作了以下規定：一是明確了景區內禁止建設永久性建築物的區域。青海湖景區內青海湖湖岸線至景區環湖路（北沿青藏鐵路，南沿109國道，東西沿青海湖公路）以外100米範圍內禁止新建、擴建、改建與景區保護無關的永久性建築物、構築物（第十一條）。二是對臨時建築物與禁止建設區域外的建築活動的批准、審核作了規定。確需搭建臨時建築物、構築物的應當經景區管理局批准。景區內禁止建設範圍以外的建設項目，應當經景區管理局審核後，依照有關法律、法規和有關規定辦理審批手續（第十一條）。三是要求建築物和構築物的布局、高度、造型、色彩、規模等應與周圍景觀和環境相協調，不得破壞青海湖景區整體風貌（第十三條）。四是對建設和施工單位的建設行為進行了規範。在景區內進行建設活動的，應當採取有效措施，封閉施工，保護景觀及其周圍的林草植被、水體、地貌（第十五條）。

（四）關於利用管理制度。為了合理開發利用和科學管理青海湖景區旅遊資源，草案規定景區管理局應當按照相關規劃要求，加強旅遊服務設施和景點建設，增強旅遊服務功能。科學核定各景區、景點的遊覽接待容量和遊覽路線（第二十五條）。為了加強景區內的旅遊安全管理，草案規定景區管理局應當建立健全景區內的旅遊安全保障制度，制定突發事件應急預案，保障遊覽安全（第二十九條）。為了方便旅客遊覽，草案規定景區管理局應當在景區內設定規範的區域界碑、地名標誌、遊覽導向、遊覽注意事項和安全警示等標識牌、宣傳牌（第三十一條）。為了有序開展旅遊服務活動，草案規定景區管理局應當統一規劃、布局景區內旅遊經營服務網點，並根據景區的承載能力和保護需要，實行總量控制。另外，草案對旅遊經營服務實行市場準入管理作了規定（第三十二條）。

（五）關於促進當地經濟社會及旅遊業發展的規定。為了促進景區與當地鄉村共同發展，保障民眾利益，草案第六條規定，景區管理局應當通過幫扶、共建等方式引導、支持農牧民民眾轉變生產方式、調整產業結構，發展鄉村旅遊業，提高青海湖景區農（牧）民生活水平。並規定景區管理局和當地人民政府應當探索多元化投資方式，積極鼓勵和支持青海湖景區內農（牧）民民眾參與旅遊經營，組建並規範旅遊行業協會，推動農（牧）家樂、鄉村民俗等鄉村旅遊有序發展（第二十六條）。景區管理局應當設立公益性崗位，優先安排當地符合條件的民眾就業（第二十七條）。應當每年從景區門票收入中分配一定比例的資金，用於支持青海湖景區內農（牧）民民眾、農（牧）民經濟合作組織發展旅遊業（第二十八條）。

以上說明連同草案，請一併予以審議。

修改情況

省人大常委會：

本次常委會會議審議了《青海湖景區管理條例（草案修改稿）》（以下簡稱草案修改稿）。會後，法制委逐條研究了常委會組成人員的意見，對草案修改稿進行了修改。9月24日，法制委員會召開第十六次全體會議進行了審議，提出了草案表決稿。9月25日,經省十二屆人大常委會第38次主任會議同意,現將審議和修改的主要情況匯報如下：

一、總的意見

審議過程中，多數常委會組成人員認為，草案修改稿認真吸納了常委會組成人員的意見和各方面的意見建議，符合有關法律、行政法規的規定和我省實際，已比較成熟，同意提請本次常委會會議表決。同時，少數常委會組成人員提出，在國務院尚未正式批准青海湖景區總體規劃的情況下，法規出台的時機是否成熟，應認真研究。

二、修改情況

（一）具體修改情況

1.有的常委會組成人員提出，草案修改稿第五條關於青海湖景區管理局職責的規定，文字有重複，建議研究修改。經研究，建議刪除“按照省人民政府的規定”的文字表述。（草案表決稿第五條）

2.有的常委會組成人員提出，草案修改稿第十五條中“嚴格規劃審批和管理，強化執法，維護規劃嚴肅性和權威性”的規定，與第三章“建設”的內容不相符，也不屬於法言法語，建議刪除。據此，建議刪除這一規定。（草案表決稿第十五條）

3.有的常委會組成人員提出，環境保護主管部門應當依法進行環境影響評價，草案修改稿第十八條有關審批前應當徵求景區管理局的意見的規定，是否合適，需進一步研究。經研究，建議刪除本條有關徵求意見的規定，修改為：“青海湖景區的建設項目應當依法進行環境影響評價，並按照有關法律、法規辦理審批手續。”（草案表決稿第十八條）

4.有的常委會組成人員提出，根據青海湖景區保護的需要，草案修改稿應增加有關保護青海湖裸鯉的規定。經研究，建議在草案修改稿第二十四條中增加一項禁止“非法捕撈青海湖裸鯉”的規定。（草案表決稿第二十四條第三項）

5.根據有的常委會組成人員的意見，建議在草案修改稿第三十一條第二款中增加“經營活動”一詞，並修改為：“景區管理局應當建立健全青海湖景區安全、經營活動和服務質量投訴制度，公布舉報投訴電話和地址，及時調查處理舉報投訴案件。”（草案表決稿第三十一條第二款）

6.根據有的常委會組成人員的意見，建議刪除草案修改稿第三十四條第三款關於“相關行政主管部門在辦理有關手續前，應當徵求景區管理局的意見”的規定。

7.有的常委會組成人員提出，草案修改稿第三十九條關於損毀遊覽、服務設施的法律責任規定處罰金額過低，應研究修改。根據這個意見，並考慮違法行為的情節輕重，建議將本條修改為：“違反本條例規定，損毀遊覽、服務等公用設施和其他設施的，由景區管理局責令停止違法行為、恢復原狀或者採取補救措施，造成損失的，依法賠償，並處五百元以上二千元以下的罰款；情節嚴重的，處二千元以上一萬元以下的罰款。”（草案表決稿第三十八條）

（二）有關情況的說明

1.有的常委會組成人員提出，在國務院尚未批准青海湖景區總體規劃之前，草案修改稿第十六條關於在湖岸線以外一定區域內禁止新建、擴建、改建與景區保護無關的永久性建築物、構築物的規定是否合適，需進一步斟酌。經研究認為，省政府提出在青海湖景區劃定一定範圍的重點保護和管理區域，是為了實行更加嚴格的保護與管理。這一區域的劃分，與上報國務院的總體規劃的相關內容是一致的，符合實際管理工作的需要。所以，我們認為這一規定是合適的。

2.有的常委會組成人員提出，草案修改稿第十二條、第二十六條關於有關部門在工作中需要徵求景區管理局意見的規定，是否合適，需要進一步斟酌。經研究，草案修改稿第十二條規定了景區所在地各級人民政府編制城鄉規劃及其他規劃，涉及青海湖景區的，應當徵求景區管理局意見。草案修改稿第二十六條規定了在景區內進行涉及景區保護和利用的活動，有關部門在審批前應當徵求景區管理局的意見。這兩條規定，是為了加強景區的統一管理與保護，加強景區規劃與景區所在地各項規劃之間的銜接，加強相關部門在工作中協調配合，符合風景名勝區條例的有關立法精神。同時，借鑑了外省風景名勝區立法中的有關規定。另外，青海湖景區的實際管理工作中也是這樣做的。因此，作這些規定是必要的。

3.審議中常委會組成人員還提出了一些修改意見，我們認為可以不作修改：一是有的常委會組成人員提出，應當刪除法規名稱中的“管理”一詞。經研究認為，本條例的立法目的是加強景區的管理和保護。管理是為了更好的保護，因而在法規名稱中保留“管理”一詞，更加具有針對性，也能更好地體現法規的規範內容。二是有的常委會組成人員提出，應刪除草案修改稿第五條中“四統一”的表述。經研究認為，省委、省政府在確定青海湖景區管理局職責時，明確了景區管理局是實施“四統一”的管理機構。因此，建議保留法規中“四統一”的表述。三是有的常委會組成人員提出，刪除草案修改稿第二條中“利用”一詞，使其表述與各章名稱相一致。經研究認為，法規中雖沒有專設“利用”一章，但在法規條款中有不少“利用”的相關規定。同時，也體現了法規規劃建設、保護利用和監督管理的完整性。因此，對“利用”的表述未作刪減。

三、關於法規的出台時機

少數常委會組成人員提出，國務院尚未正式批准青海湖景區總體規劃前，出台景區管理條例是否合適。經研究，青海湖景區總體規劃上報國務院審批已近三年，至今尚未批准。但是，青海湖景區作為國家級風景名勝區，迫切需要通過立法加強保護和管理。我們認為，可以先制定並出台這個法規，待總體規劃經國務院正式批准後，如果條例與總體規劃存在衝突，我們再結合實施過程中的問題，對法規進行及時修改完善。為此，建議根據常委會多數組成人員的意見，提請本次常委會會議表決。

考慮到本條例公布後需要做大量的宣傳工作，經與政府相關部門協商，建議本條例自2015年1月1日起施行。

這次修改，根據常委會組成人員和列席人員的意見建議，共修改了十五處。此外，對草案修改稿的個別文字作了修改、調整。草案表決稿已按上述意見作了修改。

以上匯報連同草案表決稿，請一併審議。

審議意見

省人大常委會：

根據省人大常委會2013年立法計畫，財經委員會對《青海湖景區管理條例（草案）》（以下簡稱“條例草案”）提前介入，先後參與了條例草案的調研、論證工作。條例草案報省人大後，財經委員會組成調研組前往海北州、海南州進行了實地調研，徵求了環湖地區的州、縣、鄉（鎮）政府及其相關部門的意見，並和部分農牧民代表進行了座談，5月7日分別召開省政府相關部門和專家學者參加的座談會，廣泛聽取各方面對條例草案的意見和建議，同時就有關問題與省政府法制辦、青海湖景區保護利用管理局（以下簡稱“景區管理局”）交換了意見。5月10日，省人大財經委員會第2次會議審查了條例草案。財經委員會認為，為了加強青海湖景區管理，有效保護和永續利用青海湖景區資源，規範青海湖景區旅遊發展，推進生態文明建設，根據省委、省政府關於青海湖景區“統一保護、統一規劃、統一管理、統一利用”的要求，制定《青海湖景區管理條例》是有必要的。經主任會議同意，建議提請本次常委會會議審議。同時，對條例草案提出以下修改意見和建議：

一、關於景區管理體制和權責利的問題

（一）條例草案第四條第二款規定“青海湖景區管理局負責青海湖景區建設規劃、保護利用、監督管理和促進旅遊發展等工作”，而第五條卻規定“青海湖景區當地各級人民政府應當按照相關法律、法規和本條例的規定，加強與景區管理局的協作，依法履行對青海湖景區保護和管理的相關職責”。一方面賦予了景區管理局“保護利用、監督管理”的職責，另一方面又賦予當地各級人民政府“保護和管理”的職責，容易造成在管理職責、管理許可權上的不清晰和職能交叉。根據國務院《風景名勝區條例》第四條“風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設定的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作”的規定，條例草案應該體現景區管理局作為景區管理主體的職能和責任。因此，建議條例草案進一步細化景區管理局和當地各級人民政府的職責許可權，明確協調機構的工作程式和工作內容，以保證協調機制有效發揮作用。

（二）條例草案第三十五條規定“景區管理局應當協助當地人民政府做好青海湖景區內的森林、草原防火及漁業資源保護工作，加強青海湖景區內的旅遊商品和服務價格、食品安全的監督管理，維護景區內道路運輸市場秩序，保障道路運輸安全、有序、暢通”，第三十六條規定“景區管理局與當地人民政府應當建立健全青海湖景區聯合巡查制度，加強協作，互相配合，共同做好青海湖景區內治安、消防、環境衛生等管理工作”。上述規定與條例草案第三條規定的“統一管理”原則相矛盾，混淆了景區管理主體。此外，條例草案第十六條第二款 “景區管理局與當地人民政府應當制定補償安置方案，互相配合，妥善安置搬遷民眾，保證搬遷民眾生活質量不降低”和第二十六條“景區管理局與當地人民政府應當探索多元化投資方式，積極鼓勵和支持青海湖景區內農（牧）民民眾參與旅遊經營，組建並規範旅遊行業協會，推動農（牧）家樂、鄉村民俗等鄉村旅遊有序發展，促進青海湖景區與環湖鄉村共同發展”，則規定了景區管理局和當地政府的共同責任。共擔責任而管理主體不清晰，會出現多頭管理、各自為政、統籌乏力的結果，導致都管都不管，實踐中容易產生推諉扯皮、執行困難。因此，為了使景區開發利用與促進當地經濟社會發展、保護民眾正當利益之間的關係更加協調，並增強條例的可操作性，建議條例草案對相關利益主體的責權利作出原則規定，明確景區管理局、當地政府和當地農牧民民眾各自的責任和權利，並增加建立健全景區資源開發利用收益與當地民眾共享機制方面的內容。

二、關於設定行政許可事項問題

條例草案第十二條第二款規定除國務院及有關部門和省人民政府及有關部門批准或者核准的青海湖景區內重點建設項目外的建設項目選址意見書，由景區管理局負責核發，第三款“青海湖景區內建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證由景區管理局核發”，以及第十一條、第三十二條第二款等條款賦予了景區管理局可以行使其他有關行政機關的行政許可權。這些規定與《中華人民共和國行政許可法》第二十五條“經國務院批准，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”的規定不相符。建議嚴格按照《行政許可法》的規定，依法設定行政許可事項。

三、關於法律責任問題

在條例草案的法律責任一章中，存在著法律責任規定不全不細、執法許可權與其他執法部門交叉、有些禁止性規定未設定處罰等問題。建議按照有關法律法規的規定，在細化法律責任、明確執法主體、避免交叉執法等方面作進一步修改。

四、關於條例具體套用中的解釋權問題

鑒於條例在頒布實施後會面臨各種具體套用問題，建議在條例草案的附則中明確條例實施中具體問題的解釋機關。

以上意見和建議，請審議時參考。　

審議結果

各位副主任、秘書長、各位委員：

2013年5月30日，省十二屆人大常委會第四次會議對《青海湖景區管理條例（草案）》（以下簡稱草案）進行了初次審議。常委會組成人員認為，為了加強青海湖景區管理，有效保護和永續利用青海湖景區資源，制定這個條例很有必要。同時，組成人員對草案提出了修改建議。會後，法制委依法開展了統一審議工作，現將主要的工作和修改情況報告如下：

一、主要工作情況

草案進入統審階段後，法制委成立了專門的法規小組，認真研究了常委會組成人員提出的修改建議，制定了詳細的工作計畫和調研方案。常委會副主任沈何同志帶領法制委法規小組成員進行了較為全面的立法調研：一是圍繞青海湖進行實地調研，對景區範圍、門禁、主要景點進行考察；二是召開環湖地區座談會，邀請兩州三縣十四個鄉鎮的各級人大、政府、有關部門和人大代表、基層民眾座談，廣泛聽取意見；三是召開多個專題座談會，分別聽取省政府法制辦、青海湖景區保護利用管理局、省編辦、省建設廳對有關專門問題的情況介紹；四是召開省政府有關部門座談會，聽取青海湖景區管理和執法的有關情況；五是草案印發各州、市人大常委會，書面徵求各地區意見；六是赴浙江、江蘇、安徽等省學習考察風景名勝區立法經驗。2013年8月12日，法制委就立法統審工作情況和工作建議向主任會議作了專題匯報，根據主任會議的要求，同政府有關部門又多次交換意見，做了大量的溝通、協調工作。在此基礎上，法制委、法工委對草案進行了反覆研究修改，對法規涉及的主要問題反覆論證，提出了草案修改稿。2014年8月初，法制委又進行了第二次立法調研，就草案修改稿分別徵求了青海湖景區所在地州、縣人大常委會、人民政府及有關部門，省政府法制辦、省政府有關部門和青海湖景區保護利用管理局的意見。8月19日，法制委召開了省政府有關部門座談會和常委會法制諮詢組專家論證會，作了進一步研究、修改。8月29日，法制委員會召開第十五次全體會議，進行了統一審議，提出了草案修改稿。9月11日，經省十二屆人大常委會第三十七次主任會議審議，決定提請省人大常委會會議審議。

二、主要修改情況

草案修改的主要指導思想是，根據國務院《風景名勝區條例》和我省實際，重點規範青海湖景區的保護和管理。為此，對草案作了較大幅度的修改。主要是按照《風景名勝區條例》規範的內容和要求，著重對青海湖景區的規劃、建設、保護和管理進行了規範，對超出風景名勝區立法範圍的內容進行了刪減，使修改後的草案，符合上位法的規定，切合青海湖景區保護管理的實際。具體修改建議如下：

（一）關於景區範圍

青海湖景區的範圍省政府已經確定，並體現在《青海湖國家級風景名勝區總體規劃》中。目前總體規劃已經上報國務院，正在審批過程中。鑒於總體規劃國務院尚未正式批准，建議對青海湖景區的範圍不作明確描述，修改為“青海湖景區範圍以國務院批准的《青海湖國家級風景名勝區總體規劃》確定的範圍為準。”（草案修改稿第三條）

（二）關於管理職責

審議中，有意見認為，青海湖景區保護利用管理局、省政府有關部門、青海湖景區所在地各級人民政府對青海湖景區的管理職責還不夠明確，關係還沒有理順，需要進一步規範。經研究認為，本條例主要是規範風景名勝區的保護和管理，建議對各有關方面的管理職責，按照省委、省政府對景區管理實施“四統一”的精神，作原則性規定。今後根據實際需要，可以通過政府規範性檔案逐步完善管理職責。（草案修改稿第五條、第六條）

（三）關於協作機制

有的常委會組成人員提出，草案關於協作機制的規定和目標責任考評的內容不宜在立法中作出規範。經研究認為，“景區協作辦公室”是景區管理局內設的協調機構，沒有法定的職責，屬於景區管理的具體工作機制，不宜進行立法規範，建議刪除協作機制的相關內容。

（四）關於規劃

審議中有意見認為，草案關於景區規劃的規定內容較為單薄，建議研究修改。據此，建議依據《風景名勝區條例》和青海湖國家級風景名勝區規劃編制的實際，充實以下內容：一是增加一條關於規劃的法定地位和主要類型的規定。二是增加一條關於總體規劃和詳細規劃的編制主體和審批程式的規定。三是增加三條關於規劃編制要求的規定。四是增加一條關於規劃公布查詢的規定。五是增加一條規劃修改程式的規定。（草案修改稿第八條、第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條）

（五）關於保護

有的常委會組成人員提出，青海湖景區的保護，涉及青海湖流域生態環境保護和青海湖國家級自然保護區的保護，法規中應當有所體現。據此，建議增加這兩個方面的規定。（草案修改稿第二十八條、第二十九條）

（六）關於管理

調研中，有的政府部門提出，草案利用管理一章有些內容超出了風景名勝區管理的範疇，應進一步研究修改。經研究，草案利用管理一章的規定，有的不屬於風景名勝區管理的範疇，有的屬於政府階段性工作，有的不符合立法技術規範。據此，建議刪減修改本章部分條款，並增加有關旅遊安全管理、經營活動管理、價格管理和統一管理方面的四條規定。（草案修改稿第三十二條、第三十四條、第三十六條、第三十七條）

（七）關於利用

有的常委會組成人員提出，草案關於當地民眾參與旅遊發展、門票收入等利用方面的條款過於原則，缺乏操作性；也有的常委會組成人員提出，風景名勝區立法不宜過多涉及這方面的內容。經研究認為，草案從發展鄉村旅遊業、鼓勵民眾參與旅遊經營、促進就業、門票收入分配等方面作了一些規定，但這些規定都較為原則、操作性不強，並且隨著當地經濟社會的發展，需要不斷調整；同時，這些規定也超出了風景名勝區立法範圍。因此，建議由政府通過制定其他規範性檔案或出台相關政策明確利用方面的事宜，本條例不作具體規定。

（八）關於門禁

有的常委會組成人員提出，草案關於設定門禁的規定應當充分考慮景區內民眾生產、生活的便利性。調研中，各方面對門禁的規定意見也比較多。經研究認為，當前青海湖景區實行門禁管理具有較大難度，建議政府在逐步試行成熟的基礎上，制定專門的管理制度，本條例不作這方面的規定。

（九）其他方面

根據有的常委會組成人員的意見，一是對草案結構和章名進行了調整，建議調整為：“總則、規劃、建設、保護、管理、法律責任”。二是刪除重複上位法的有關規定。草案保護一章的第十八條、第十九條有關禁止性行為，與《風景名勝區條例》的規定重複，建議刪除。三是根據草案基本內容的調整和有關禁止性行為的調整，建議對法律責任作相應的修改。

此外，根據常委會組成人員的意見和其他方面的意見，對一些條款的內容進行了適當的修改，對草案的部分文字和條款順序作了調整，條款由原來的四十九條調整為四十三條。草案修改稿已按上述意見進行了調整。

以上報告連同草案修改稿，請一併審議。

青海湖景區管理條例

基本介紹

條例內容

條例草案

修改情況

審議意見

審議結果

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