關於構建現代環境治理體系的指導意見

《關於構建現代環境治理體系的指導意見》是黨中央為貫徹落實黨的十九大部署，構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系提出的意見。

《意見》由中央全面深化改革委員會第十一次會議於2019年11月26日審議通過，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2020年3月3日印發。

基本介紹

• 中文名：關於構建現代環境治理體系的指導意見
• 審議會議：中央全面深化改革委員會第十一次會議
• 審議時間：2019年11月26日
• 印發時間：2020年3月3日

審議通過

2019年11月26日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十一次會議。會議審議通過了《關於構建現代環境治理體系的指導意見》。

印發實施

2020年3月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於構建現代環境治理體系的指導意見》，並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

主要內容

為貫徹落實黨的十九大部署，構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立綠色發展理念，以堅持黨的集中統一領導為統領，以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動，完善體制機制，強化源頭治理，形成工作合力，為推動生態環境根本好轉、建設生態文明和美麗中國提供有力制度保障。

（二）基本原則

——堅持黨的領導。貫徹黨中央關於生態環境保護的總體要求，實行生態環境保護黨政同責、一崗雙責。

——堅持多方共治。明晰政府、企業、公眾等各類主體權責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環境治理的良好格局。

——堅持市場導向。完善經濟政策，健全市場機制，規範環境治理市場行為，強化環境治理誠信建設，促進行業自律。

——堅持依法治理。健全法律法規標準，嚴格執法、加強監管，加快補齊環境治理體制機制短板。

（三）主要目標。到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。

二、健全環境治理領導責任體系

（四）完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。黨中央、國務院統籌制定生態環境保護的大政方針，提出總體目標，謀劃重大戰略舉措。制定實施中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單。省級黨委和政府對本地區環境治理負總體責任，貫徹執行黨中央、國務院各項決策部署，組織落實目標任務、政策措施，加大資金投入。市縣黨委和政府承擔具體責任，統籌做好監管執法、市場規範、資金安排、宣傳教育等工作。

（五）明確中央和地方財政支出責任。制定實施生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，除全國性、重點區域流域、跨區域、國際合作等環境治理重大事務外，主要由地方財政承擔環境治理支出責任。按照財力與事權相匹配的原則，在進一步理順中央與地方收入劃分和完善轉移支付制度改革中統籌考慮地方環境治理的財政需求。

（六）開展目標評價考核。著眼環境質量改善，合理設定約束性和預期性目標，納入國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃以及相關專項規劃。各地區可制定符合實際、體現特色的目標。完善生態文明建設目標評價考核體系，對相關專項考核進行精簡整合，促進開展環境治理。

（七）深化生態環境保護督察。實行中央和省（自治區、直轄市）兩級生態環境保護督察體制。以解決突出生態環境問題、改善生態環境質量、推動經濟高質量發展為重點，推進例行督察，加強專項督察，嚴格督察整改。進一步完善排查、交辦、核查、約談、專項督察“五步法”工作模式，強化監督幫扶，壓實生態環境保護責任。

三、健全環境治理企業責任體系

（八）依法實行排污許可管理制度。加快排污許可管理條例立法進程，完善排污許可制度，加強對企業排污行為的監督檢查。按照新老有別、平穩過渡原則，妥善處理排污許可與環評制度的關係。

（九）推進生產服務綠色化。從源頭防治污染，最佳化原料投入，依法依規淘汰落後生產工藝技術。積極踐行綠色生產方式，大力開展技術創新，加大清潔生產推行力度，加強全過程管理，減少污染物排放。提供資源節約、環境友好的產品和服務。落實生產者責任延伸制度。

（十）提高治污能力和水平。加強企業環境治理責任制度建設，督促企業嚴格執行法律法規，接受社會監督。重點排污企業要安裝使用監測設備並確保正常運行，堅決杜絕治理效果和監測數據造假。

（十一）公開環境治理信息。排污企業應通過企業網站等途徑依法公開主要污染物名稱、排放方式、執行標準以及污染防治設施建設和運行情況，並對信息真實性負責。鼓勵排污企業在確保全全生產前提下，通過設立企業開放日、建設教育體驗場所等形式，向社會公眾開放。

四、健全環境治理全民行動體系

（十二）強化社會監督。完善公眾監督和舉報反饋機制，充分發揮“12369”環保舉報熱線作用，暢通環保監督渠道。加強輿論監督，鼓勵新聞媒體對各類破壞生態環境問題、突發環境事件、環境違法行為進行曝光。引導具備資格的環保組織依法開展生態環境公益訴訟等活動。

（十三）發揮各類社會團體作用。工會、共青團、婦聯等群團組織要積極動員廣大職工、青年、婦女參與環境治理。行業協會、商會要發揮橋樑紐帶作用，促進行業自律。加強對社會組織的管理和指導，積極推進能力建設，大力發揮環保志願者作用。

（十四）提高公民環保素養。把環境保護納入國民教育體系和黨政領導幹部培訓體系，組織編寫環境保護讀本，推進環境保護宣傳教育進學校、進家庭、進社區、進工廠、進機關。加大環境公益廣告宣傳力度，研發推廣環境文化產品。引導公民自覺履行環境保護責任，逐步轉變落後的生活風俗習慣，積極開展垃圾分類，踐行綠色生活方式，倡導綠色出行、綠色消費。

五、健全環境治理監管體系

（十五）完善監管體制。整合相關部門污染防治和生態環境保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護執法。全面完成省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革。實施“雙隨機、一公開”環境監管模式。推動跨區域跨流域污染防治聯防聯控。除國家組織的重大活動外，各地不得因召開會議、論壇和舉辦大型活動等原因，對企業採取停產、限產措施。

（十六）加強司法保障。建立生態環境保護綜合行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度。強化對破壞生態環境違法犯罪行為的查處偵辦，加大對破壞生態環境案件起訴力度，加強檢察機關提起生態環境公益訴訟工作。在高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調整設立專門的環境審判機構，統一涉生態環境案件的受案範圍、審理程式等。探索建立“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”審判結果執行機制。

（十七）強化監測能力建設。加快構建陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網路，實現環境質量、污染源和生態狀況監測全覆蓋。實行“誰考核、誰監測”，不斷完善生態環境監測技術體系，全面提高監測自動化、標準化、信息化水平，推動實現環境質量預報預警，確保監測數據“真、準、全”。推進信息化建設，形成生態環境數據一本台賬、一張網路、一個視窗。加大監測技術裝備研發與套用力度，推動監測裝備精準、快速、便攜化發展。

六、健全環境治理市場體系

（十八）構建規範開放的市場。深入推進“放管服”改革，打破地區、行業壁壘，對各類所有制企業一視同仁，平等對待各類市場主體，引導各類資本參與環境治理投資、建設、運行。規範市場秩序，減少惡性競爭，防止惡意低價中標，加快形成公開透明、規範有序的環境治理市場環境。

（十九）強化環保產業支撐。加強關鍵環保技術產品自主創新，推動環保首台（套）重大技術裝備示範套用，加快提高環保產業技術裝備水平。做大做強龍頭企業，培育一批專業化骨幹企業，扶持一批專特優精中小企業。鼓勵企業參與綠色“一帶一路”建設，帶動先進的環保技術、裝備、產能走出去。

（二十）創新環境治理模式。積極推行環境污染第三方治理，開展園區污染防治第三方治理示範，探索統一規劃、統一監測、統一治理的一體化服務模式。開展小城鎮環境綜合治理託管服務試點，強化系統治理，實行按效付費。對工業污染地塊，鼓勵採用“環境修復+開發建設”模式。

（二十一）健全價格收費機制。嚴格落實“誰污染、誰付費”政策導向，建立健全“污染者付費+第三方治理”等機制。按照補償處理成本併合理盈利原則，完善並落實污水垃圾處理收費政策。綜合考慮企業和居民承受能力，完善差別化電價政策。

七、健全環境治理信用體系

（二十二）加強政務誠信建設。建立健全環境治理政務失信記錄，將地方各級政府和公職人員在環境保護工作中因違法違規、失信違約被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理等信息納入政務失信記錄，並歸集至相關信用信息共享平台，依託“信用中國”網站等依法依規逐步公開。

（二十三）健全企業信用建設。完善企業環保信用評價制度，依據評價結果實施分級分類監管。建立排污企業黑名單制度，將環境違法企業依法依規納入失信聯合懲戒對象名單，將其違法信息記入信用記錄，並按照國家有關規定納入全國信用信息共享平台，依法向社會公開。建立完善上市公司和發債企業強制性環境治理信息披露制度。

八、健全環境治理法律法規政策體系

（二十四）完善法律法規。制定修訂固體廢物污染防治、長江保護、海洋環境保護、生態環境監測、環境影響評價、清潔生產、循環經濟等方面的法律法規。鼓勵有條件的地方在環境治理領域先於國家進行立法。嚴格執法，對造成生態環境損害的，依法依規追究賠償責任；對構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（二十五）完善環境保護標準。立足國情實際和生態環境狀況，制定修訂環境質量標準、污染物排放（控制）標準以及環境監測標準等。推動完善產品環保強制性國家標準。做好生態環境保護規劃、環境保護標準與產業政策的銜接配套，健全標準實施信息反饋和評估機制。鼓勵開展各類涉及環境治理的綠色認證制度。

（二十六）加強財稅支持。建立健全常態化、穩定的中央和地方環境治理財政資金投入機制。健全生態保護補償機制。制定出台有利於推進產業結構、能源結構、運輸結構和用地結構調整最佳化的相關政策。嚴格執行環境保護稅法，促進企業降低大氣污染物、水污染物排放濃度，提高固體廢物綜合利用率。貫徹落實好現行促進環境保護和污染防治的稅收優惠政策。

（二十七）完善金融扶持。設立國家綠色發展基金。推動環境污染責任保險發展，在環境高風險領域研究建立環境污染強制責任保險制度。開展排污權交易，研究探索對排污權交易進行抵質押融資。鼓勵發展重大環保裝備融資租賃。加快建立省級土壤污染防治基金。統一國內綠色債券標準。

九、強化組織領導

（二十八）加強組織實施。地方各級黨委和政府要根據本意見要求，結合本地區發展實際，進一步細化落實構建現代環境治理體系的目標任務和政策措施，確保本意見確定的重點任務及時落地見效。國家發展改革委要加強統籌協調和政策支持，生態環境部要牽頭推進相關具體工作，有關部門各負其責、密切配合，重大事項及時向黨中央、國務院報告。

內容解讀

意見提出，到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。

中國人民大學環境學院教授馬中說，作為國家治理體系的一部分，環境治理體系與治理能力現代化是人與自然和諧共生的重要體現。意見對現代環境治理體系構建提出了系統性的安排，有助於推動我國生態環境保護髮生歷史性、轉折性、全局性變化。

堅持多方共治是現代環境治理體系的一個鮮明特點。馬中認為，意見強調包括政府在內多元治理主體的合作，充分利用國家和政府的制度資源，吸收市場和社會的創新機制體制，有助於實現環境治理的適應性、可持續性和靈活性。

意見明晰了政府、企業、公眾等各類主體的權責，旨在形成全社會共同推進環境治理的良好格局——

在領導責任體系方面，提出要完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，明確中央和地方財政支出責任，開展目標評價考核，深化生態環境保護督察。

在企業責任體系方面，明確要依法實行排污許可管理制度，推進生產服務綠色化，提高治污能力和水平，公開環境治理信息。

在全民行動體系方面，要求強化社會監督，發揮各類社會團體作用，提高公民環保素養。

中國科學院科技戰略諮詢研究院副院長王毅認為，意見對領導責任體系的一系列規定，有助於提升政策合力，在環保領域健全權、責、利相匹配的央地關係。此外，在目標設定、考核評價等方面，意見提出各地區可制定符合實際、體現特色的目標，可對相關專項考核精簡整合，這充分考慮區域差異和發展階段，更加科學合理。

北京大學教授王學軍指出，黨的十八大以來，我國生態環境治理能力明顯加強，但企業履行治理責任以及社會公眾參與仍然不足。推動企業和公眾參與現代環境治理，構建全社會共同參與的環境治理體系，是從“管理”的一元主體到“治理”的多元主體轉變，也包含體制、機制創新，需要久久為功。

意見強調堅持市場導向和依法治理等原則，提出健全環境治理監管體系、環境治理市場體系、環境治理信用體系以及環境治理法律法規政策體系。

在監管體系方面，明確要完善監管體制，除國家組織的重大活動外，各地不得因召開會議、論壇和舉辦大型活動等原因，對企業採取停產、限產措施。要加強司法保障，強化監測能力建設。

在市場體系方面，提出要構建規範開放的市場，強化環保產業支撐，創新環境治理模式，健全價格收費機制。嚴格落實“誰污染、誰付費”政策導向，建立健全“污染者付費+第三方治理”等機制。

在信用體系方面，強調要建立健全環境治理政務失信記錄，完善企業環保信用評價制度，建立排污企業黑名單制度，建立完善上市公司和發債企業強制性環境治理信息披露制度。

在法律法規政策體系方面，明確完善法律法規和環境保護標準，加強財稅支持，建立健全常態化、穩定的中央和地方環境治理財政資金投入機制，健全生態保護補償機制。完善金融扶持，設立國家綠色發展基金，在環境高風險領域研究建立環境污染強制責任保險制度。

“意見抓住政府與市場兩個方面，實現環境治理的管理、監督、服務和配置四大功能，並堅持問題導向，針對環境治理體系薄弱環節提出切實、可行、有效的多樣性參與方式。”馬中說。