關於推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見

《關於推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》是為推進高鐵車站周邊區域合理開發建設，提出的意見。由國家發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、中國鐵路總公司於2018年4月24日印發並實施。

基本介紹

• 中文名：關於推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見
• 發布機構：國家發展改革委等4部門
• 發布日期：2018年4月24日
• 實施日期：2018年4月24日

政策全文

關於推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見

發改基礎〔2018〕514號

各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產建設兵團：

隨著我國高速鐵路快速發展，沿線地區人民民眾出行服務水平得到顯著提升。依託高鐵車站推進周邊區域開發建設，有利於城市空間有效拓展和內部結構整合最佳化，有利於調整完善產業布局，促進交通、產業、城鎮融合發展。近年來，一些地方依託高鐵建設的有利條件，積極探索推進高鐵車站周邊區域開發建設，取得了一定發展成效，有的高鐵車站周邊區域已經成為城市最具人氣和活力、發展最快的地區。但總體上看，我國高鐵車站周邊區域整體開發建設仍處於起步階段，各方面對高鐵建設和城鎮化融合發展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發建設不同程度地存在初期規模過大、功能定位偏高、發展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產業吸引力不夠，持續健康發展的基礎不夠牢固，潛藏著一定的社會經濟風險。為推進高鐵車站周邊區域合理開發建設，提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持以人民為中心，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，按照高質量發展要求，深化供給側結構性改革，加強規劃統籌和銜接，嚴控金融和地方政府債務風險，遵循城鎮化發展規律，因地制宜、規範有序推進高鐵車站周邊區域開發建設，不斷提升設施服務、產業發展、人口集聚、政策配套等支撐能力，促進高鐵沿線城鎮空間合理布局和城市空間結構最佳化，推動高鐵建設與城市發展良性互動、有機協調。

（二）基本原則。

規劃協調、布局合理。統一規劃，整體部署，嚴格依據城市總體規劃、土地利用總體規劃、綜合交通規劃等編制高鐵車站周邊開發建設規劃，合理確定開發規模和邊界，最佳化車站選址方案及車站周邊區域空間結構、人口產業分布，杜絕邊建設、邊規劃。

量力而行、有序建設。結合城市功能區劃、區位優勢、財力可能、人口資源環境條件等發展實際，根據規劃確定開發目標、建設任務，兼顧當前和長遠，合理把握建設節奏和時序，量力而行、循序漸進、有序發展，防止盲目追求規模和大幹快上。

站城一體、綜合配套。充分發揮高鐵車站的輻射帶動作用，圍繞人的城鎮化，統籌生產、生活、生態空間布局，走特色化、差異化發展之路，完善基礎設施及公共服務設施配套，促進產城融合、宜居宜業，避免高鐵沿線產業布局同質化和單一房地產功能開發。

市場運作、防範風險。按照市場化原則運作，創新投資、建設、運營、管理體制機制，強化政策支持保障，充分調動企業和社會資本的積極性，推進項目共建、資源共享，提升開發建設質量水平和效益，防範各種隱患、風險和損失。

二、重點任務

（三）強化規劃引導和管控作用。

堅持規劃引領，充分論證高鐵車站周邊開發建設可行性、必要性，因城施策、因站而異推進高鐵車站周邊區域合理有序開發建設。對於既有站改造的高鐵車站、位於中心城區或與既有產業園區等結合較好的高鐵車站，有關城市要嚴格按照既有城市規劃，結合城市功能提升和結構布局最佳化做好車站周邊綜合開發。對於城市外圍新建的高鐵車站周邊具有開發潛力的，相關城市要依據城市總體規劃、土地利用總體規劃等統一布局，合理確定車站周邊開發建設的功能定位、規模和邊界，做好規劃預留和控制，按照規劃規範有序推進開發建設。要嚴格審查規劃的合理性，定期評估規劃實施情況和綜合開發效益，把評估結果作為控制建設時序和分期建設的依據。

（四）合理確定高鐵車站選址和規模。

高鐵車站選址要符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，切實處理好高鐵通達性和高鐵車站周邊開發建設之間的關係，既要滿足技術標準條件，又要服務地方發展。鐵路總公司和地方政府要依據相關規範要求，在城市樞紐總圖規劃編制及項目實施階段，深入研究論證高鐵車站與城市發展銜接問題，合理確定建設標準、線路走向、車站分布和建設規模。新建鐵路選線應儘量減少對城市的分割，新建車站選址儘可能在中心城區或靠近城市建成區，確保人民民眾乘坐高鐵出行便利。高鐵車站建設要規模適當、經濟適用，切忌貪大求洋、追求奢華。

（五）嚴格節約集約用地。

高鐵車站周邊開發建設要落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，依法辦理建設用地審批手續。有關城市要綜合考慮人口集聚規模和吸納就業情況，按照城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量相掛鈎要求，合理確定高鐵車站周邊用地規模、結構、布局及土地開發和供應時序，堅決防控單純房地產化傾向。統籌地上地下空間複合利用，積極推廣地下空間開發利用、軌道交通上蓋物業綜合開發等節地技術和模式，提升節約集約用地水平。要按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”要求，依據城市規劃、土地利用總體規劃和土地使用標準對高鐵站周邊建設用地加強審查，嚴格土地用途管制。

（六）促進站城一體融合發展。

高鐵車站周邊開發建設要突出產城融合、站城一體，與城市建成區合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設、基礎設施共建共享等方面同步規劃、協調推進。有關城市要結合自身資源稟賦、優勢特色、發展定位等，甄選出發展基礎條件優越、城市特色鮮明和發展潛力較大的產業，構建樞紐偏好型產業體系，避免沿線臨近站點形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發展高端服務業、商貿物流、商務會展等產業功能，中、小城市高鐵車站應合理布局周邊產業，穩妥發展商業零售、酒店、餐飲等產業功能。

（七）提升綜合配套保障能力。

高鐵車站周邊開發建設必須貫徹落實以人為本的新型城鎮化發展理念，營造宜居宜業環境，提高交通便利性和公共服務能力，增強產業、人口集聚效應。強化城市內外交通銜接，加強新建高鐵車站城市公共運輸配套線路和換乘設施建設，實現與城市建成區、城市其他重要綜合交通樞紐之間的快速連線、便捷直達。同時，完善公共服務體系，配套建設醫療、教育、休閒、娛樂等場所和設施，增強生活服務功能，使人“願意來”“留得下”“活得好”，不斷提升人民民眾的幸福感和獲得感。

（八）合理把握開發建設時序。

尊重城市發展的客觀規律，樹立正確的政績觀和功成不必在我的理念，不追求短期的形象效果，量力而行，盡力而為，嚴禁借高鐵車站周邊開發建設名義盲目搞城市擴張。有關城市要根據相關規劃、發展實際和財力可能，分階段、分步驟地有序推進高鐵車站周邊區域開發建設，做到開發一片、成熟一片、成功一片。大城市初期應重點開發新建高鐵車站周邊2公里以內區域，可適當控制預留遠期發展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發展。中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發經驗，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場實施土地綜合開發的，應當嚴格執行土地綜合開發的邊界和規模要求，扣除站場用地後，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。

（九）防範地方政府債務風險。

充分認識防範化解地方政府債務風險的重要性和緊迫性，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，切實防範高鐵車站周邊開發建設帶來的地方政府債務風險。有關地方要進一步完善高鐵車站周邊開發建設項目和資金管理，加強成本收益分析評估，合理控制建設規模和節奏，防止脫離地方財力實際搞開發；嚴格執行預算法和擔保法，落實地方政府債務限額管理和預算管理制度，依法規範舉債，堅決遏制隱性債務增量，列入地方政府債務風險預警範圍的高風險地區原則上不得舉債搞建設。

（十）創新開發建設體制機制。

進一步理順政府與市場關係，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，支持地方政府引入社會資本參與高鐵車站周邊開發建設。鼓勵地方政府牽頭建立投資建設主體、管理運營主體、綜合開發主體等多方合作開發機制，完善支持高鐵建設投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區域綜合開發的政策措施，發揮政府規劃引導、政策支持、搭建發展平台、提供公共服務等作用，加強對市場的引導，切忌政府大包大攬。理清權責關係，完善綜合開發、運營管理及收益分配機制，形成促進發展的多種合力。

三、組織實施

（十一）明確責任主體。

地方政府要強化主體責任意識，各有關方面要嚴格按照本意見要求，進一步梳理既有高鐵車站周邊開發建設情況，對存在的問題加快整改落實，最佳化新建高鐵車站選址，規範有序推進高鐵周邊開發建設，提升發展質量和綜合效益。

（十二）嚴格監督管理。

自然資源、住房城鄉建設主管部門要依法依規對高鐵車站周邊開發建設嚴格進行管理，適時組織評估，嚴控建設規模和時序，加強用地監測，嚴肅查處違法違規批地用地行為和建設行為，並進一步做好房地產市場監督和管理。

（十三）強化協同聯動。

發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部將與鐵路總公司、相關地方政府和有關部門加強溝通協調和縱橫聯動，認真總結和梳理高鐵車站周邊開發建設中存在的困難和問題，及時規範糾偏，完善相關政策措施。

（十四）加強宣傳引導。

地方政府有關部門要準確把握高鐵對經濟社會發展的帶動作用，主動加強政策解讀，充分發揮媒體的輿論引導作用，及時總結和推廣典型經驗，形成客觀、公正的輿論導向和氛圍。

國家發展改革委

自 然 資 源 部

住房城鄉建設部

中國鐵路總公司

2018年4月24日

內容解讀

發改委、自然資源部、住建部與中國鐵路總公司聯合發布《關於推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》，指導意見提到，新建鐵路選線應儘量減少對城市的分割，新建車站選址儘可能在中心城區或靠近城市建成區，確保人民民眾乘坐高鐵出行便利。高鐵車站建設要規模適當、經濟適用，切忌貪大求洋、追求奢華。

指導意見稱，總體上看，我國高鐵車站周邊區域整體開發建設仍處於起步階段，各方面對高鐵建設和城鎮化融合發展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發建設不同程度地存在初期規模過大、功能定位偏高、發展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產業吸引力不夠，持續健康發展的基礎不夠牢固，潛藏著一定的社會經濟風險。

為推進高鐵車站周邊區域合理開發建設，指導意見提出，要規劃協調、布局合理；量力而行、有序建設；站城一體、綜合配套；市場運作、防範風險。

——強化規劃引導和管控作用。堅持規劃引領，充分論證高鐵車站周邊開發建設可行性、必要性，因城施策、因站而異推進高鐵車站周邊區域合理有序開發建設。對於既有站改造的高鐵車站、位於中心城區或與既有產業園區等結合較好的高鐵車站，有關城市要嚴格按照既有城市規劃，結合城市功能提升和結構布局最佳化做好車站周邊綜合開發。對於城市外圍新建的高鐵車站周邊具有開發潛力的，相關城市要依據城市總體規劃、土地利用總體規劃等統一布局，合理確定車站周邊開發建設的功能定位、規模和邊界，做好規劃預留和控制，按照規劃規範有序推進開發建設。要嚴格審查規劃的合理性，定期評估規劃實施情況和綜合開發效益，把評估結果作為控制建設時序和分期建設的依據。

——合理確定高鐵車站選址和規模。高鐵車站選址要符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，切實處理好高鐵通達性和高鐵車站周邊開發建設之間的關係，既要滿足技術標準條件，又要服務地方發展。鐵路總公司和地方政府要依據相關規範要求，在城市樞紐總圖規劃編制及項目實施階段，深入研究論證高鐵車站與城市發展銜接問題，合理確定建設標準、線路走向、車站分布和建設規模。新建鐵路選線應儘量減少對城市的分割，新建車站選址儘可能在中心城區或靠近城市建成區，確保人民民眾乘坐高鐵出行便利。高鐵車站建設要規模適當、經濟適用，切忌貪大求洋、追求奢華。

——嚴格節約集約用地。高鐵車站周邊開發建設要落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，依法辦理建設用地審批手續。有關城市要綜合考慮人口集聚規模和吸納就業情況，按照城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量相掛鈎要求，合理確定高鐵車站周邊用地規模、結構、布局及土地開發和供應時序，堅決防控單純房地產化傾向。統籌地上地下空間複合利用，積極推廣地下空間開發利用、軌道交通上蓋物業綜合開發等節地技術和模式，提升節約集約用地水平。要按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”要求，依據城市規劃、土地利用總體規劃和土地使用標準對高鐵站周邊建設用地加強審查，嚴格土地用途管制。

——促進站城一體融合發展。高鐵車站周邊開發建設要突出產城融合、站城一體，與城市建成區合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設、基礎設施共建共享等方面同步規劃、協調推進。有關城市要結合自身資源稟賦、優勢特色、發展定位等，甄選出發展基礎條件優越、城市特色鮮明和發展潛力較大的產業，構建樞紐偏好型產業體系，避免沿線臨近站點形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發展高端服務業、商貿物流、商務會展等產業功能，中、小城市高鐵車站應合理布局周邊產業，穩妥發展商業零售、酒店、餐飲等產業功能。

——提升綜合配套保障能力。高鐵車站周邊開發建設必須貫徹落實以人為本的新型城鎮化發展理念，營造宜居宜業環境，提高交通便利性和公共服務能力，增強產業、人口集聚效應。強化城市內外交通銜接，加強新建高鐵車站城市公共運輸配套線路和換乘設施建設，實現與城市建成區、城市其他重要綜合交通樞紐之間的快速連線、便捷直達。同時，完善公共服務體系，配套建設醫療、教育、休閒、娛樂等場所和設施，增強生活服務功能，使人“願意來”“留得下”“活得好”，不斷提升人民民眾的幸福感和獲得感。

——合理把握開發建設時序。尊重城市發展的客觀規律，樹立正確的政績觀和功成不必在我的理念，不追求短期的形象效果，量力而行，盡力而為，嚴禁借高鐵車站周邊開發建設名義盲目搞城市擴張。有關城市要根據相關規劃、發展實際和財力可能，分階段、分步驟地有序推進高鐵車站周邊區域開發建設，做到開發一片、成熟一片、成功一片。大城市初期應重點開發新建高鐵車站周邊2公里以內區域，可適當控制預留遠期發展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發展。中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發經驗，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場實施土地綜合開發的，應當嚴格執行土地綜合開發的邊界和規模要求，扣除站場用地後，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。

——防範地方政府債務風險。充分認識防範化解地方政府債務風險的重要性和緊迫性，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，切實防範高鐵車站周邊開發建設帶來的地方政府債務風險。有關地方要進一步完善高鐵車站周邊開發建設項目和資金管理，加強成本收益分析評估，合理控制建設規模和節奏，防止脫離地方財力實際搞開發；嚴格執行預算法和擔保法，落實地方政府債務限額管理和預算管理制度，依法規範舉債，堅決遏制隱性債務增量，列入地方政府債務風險預警範圍的高風險地區原則上不得舉債搞建設。

——創新開發建設體制機制。進一步理順政府與市場關係，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，支持地方政府引入社會資本參與高鐵車站周邊開發建設。鼓勵地方政府牽頭建立投資建設主體、管理運營主體、綜合開發主體等多方合作開發機制，完善支持高鐵建設投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區域綜合開發的政策措施，發揮政府規劃引導、政策支持、搭建發展平台、提供公共服務等作用，加強對市場的引導，切忌政府大包大攬。理清權責關係，完善綜合開發、運營管理及收益分配機制，形成促進發展的多種合力。