農產品目標價格改革

目標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。實行目標價格政策後，取消臨時收儲政策，生產者按市場價格出售農產品。

當市場價格低於目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價和種植面積、產量或銷售量等因素，對試點地區生產者給予補貼；當市場價格高於目標價格時，國家不發放補貼。具體補貼發放辦法由試點地區制定並向社會公布。

基本介紹

• 中文名：農產品目標價格改革
• 時間：2014年1月19日
• 性質：改革
• 內容：農產品目標價格

改革背景

2014年1月19日，中共中央、國務院印發了《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，強調完善糧食等重要農產品價格形成機制。繼續堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低於目標價格時按差價補貼生產者，切實保證農民收益。2014年，啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點，開展糧食生產規模經營主體行銷貸款試點。繼續執行稻穀、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。

改革原因

為什麼要改革？

根據財政部此前的調研報告，持續多年的最低收購價和臨時收儲政策存在許多問題：

（一）定價不合理，一定程度上導致農民盲目種植。

最低收購價刺激了農民種植農產品的積極性，糧食產量得到提高，這是好事，但同時要看到，這種依靠價格刺激生產的政策難以持久和穩定，照這種勢頭髮展下去，新一輪的糧食生產過剩將不可避免，到時可能再度出現新的“賣糧難”和“穀賤傷農”問題，需要引起足夠重視。

同時，最低收購價的確定沒有充分考慮到糧食品質差價，難以實現鼓勵優種、淘汰劣種的種植結構調整目的，甚至使得已調整好的種植結構又反調回來了。

（二）擾亂了正常的市場機制，糧食市場化改革可能會走回頭路。

自從2004年我國全面啟動糧食市場化改革以來，各地糧食體制改革進展很快，糧食改革已出現可喜的變化，企業經營機製得到轉換，“老人、老賬、老糧”等“三老”問題逐步解決。但執行糧食最低收購價政策以後，糧食市場化改革步伐放緩甚至出現部分倒退，搞不好可能會回到過去老路。

一是政府最低收購價逐步替代市場價格。最低收購價事實上轉為最高收購價，政府定價逐步取代了市場價格，也已經脫離了真實的市場價格。

二是糧食經營的多渠道又回到單一渠道。由於政府最低收購價高出合理市場價較多，一般糧食企業因擔心收購後虧損不敢入市收購，基本上是中儲糧公司委託的定點企業在兜底收購，一般糧食企業要么按兵不動，要么替中儲糧公司“打工”（代收）維持經營。

三是糧食企業進退兩難，可能再度形成新的“三老”問題。按照糧食企業應以不低於最低收購價收購糧食的政策，糧食企業不收購糧食，就無事可做，如執行收購政策收購糧食就發生虧損，使得糧食企業左右為難。

（三）中央財政負擔加重，可能要花很多冤枉錢。

執行最低收購價政策的成本高、效率低，比直接補貼要增加更多流通環節補貼，主要是額外增加收購集並和監管費用、庫存利息費用以及庫存期間的降等降級等價差虧損開支，農民真正得到的實惠並不多。如果繼續保持現行最低收購價政策不變，國家需要收購的糧食越來越多，庫存糧食也難以順價銷售，最終又將回到傳統保護價收購的老路，國家花了大量錢，買來一個壞機制，不值得。用基層財政幹部的話說：“國家花錢破壞市場化改革，造了個補貼的無底洞，這錢花得冤。”

（四）農民難以完全享受到最低收購價政策帶來的實惠。由於我國農民的糧食生產和銷售涉及千家萬戶，難以完全做到面向農民直接收購，大部分還只能從中間商手中收購，加之農民信息不對稱，農民實際出售價格達不到國家規定的最低收購價水平，農民照樣有怨氣，認為政策走樣。

最低收購價政策僅考慮糧價一個因素，即使農民直接按最低收購價出售糧食，如果農民種糧成本漲價過高，也不一定能有效保障農民收益。有農民說：“最低價就是保護價，國家一出台保護價，啥都搭車漲價，保護價聽起來好聽，不當事。”

補貼方法

據國家發改委價格司工作人員介紹，本次農產品價格改革主要包括三方面內容：一是在全國範圍內取消棉花、大豆臨時收儲政策。政府不干預市場價格，價格由市場決定，生產者按市場價格出售棉花、大豆。二是對新疆棉花、東北和內蒙古的大豆實行目標價格補貼。當市場價格低於目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價對試點地區生產者給予補貼；當市場價格高於目標價格時，不發放補貼。三是完善補貼方式，目標價格補貼額與種植面積、產量或銷售量掛鈎。

如何補貼

上述發改委價格司工作人員介紹，目標價格在作物播種前公布，以引導農民合理安排農業生產。試點階段目標價格每年確定一次，以便根據變化及時調整。與目標價格相對應的市場價格為采價期內全省（區）平均市場價格。

其中，棉花的采價期為當年的9月至11月，大豆為當年的10月至次年3月。這兩個采價期的棉花、大豆交易量分別達全年銷售量的85%、80%左右，基本能夠代表試點地區的實際出售價格。目標價格補貼對象是試點地區的種植者，總原則是多種多補，少種少補，不種不補。同時，原有的四項大豆補貼和棉花的良種補貼依然執行。

全國人大農業委員會委員、社科院農發所原所長張曉山表示，目標價格是按照農產品生產成本加上合理的利潤算出來的，當然實際的計算公式肯定還要複雜，要綜合考慮國內市場價、國外離岸價、稅率（不同產品還要根據配額、WTO政策有不同的稅率），國家定出2014年的棉花目標價為19800元一噸，總體是比較合理的。

補貼錢從何來

補貼如何發放？李國祥表示，今年試點內的補貼資金全由中央財政資金出，發放的流程是層層下撥，在試點之內的省級政府先把區域內的種植面積或預計產量上報，中央據此撥付資金，省級部門則根據市縣級政府上報的數據下撥資金。

李國祥表示，這種撥付機制可能會有一定的弊端，例如種植面積無法準確地反映實際的市場交易量，但由於今年剛剛試點，所以隨後會根據實際出現的問題逐步調整，儘量跟市場接軌，弊端在補貼過程中出現耗損和誤差。

新疆棉花價格補貼機制目前普遍受到棉花企業和市場人士的關注。新疆維吾爾自治區發改委經濟研究院、經濟研究所所長劉春宇表示，新疆棉花價格改革具有標桿意義，如果試點成功，那意味著農產品價格改革的地域和品種將全面推廣，這對中國經濟的各項指標都將產生巨大影響。

據媒體報導，新疆維吾爾自治區已經遞交國務院一份名為“新疆維吾爾自治區棉花目標價格改革試點資金補貼資金使用管理暫行辦法”的送審稿，其中提出，價改機制將實行按照棉花實際種植面積和籽棉交售量相結合的補貼方式，中央補貼資金的60%按實際種植面積補貼，40%按籽棉交售量補貼，並且將實行棉花加工企業授權，未經授權的棉花加工企業，不予列入籽棉交售量補貼範圍。

改革意義

李國祥稱，對農民而言，此前的收儲政策的好處是，農民無論市場情況如何，都能把糧食賣出去，雖然收儲部門會在過秤、質量評級上刁難農民，導致最終的成交價可能只是國家收儲價的八九成，但農民在賣出的一剎那實際已經享受到了價格補貼的現金。而實行目標價格之後，農民還得在賣完農產品一段時間後才能最終拿到補貼，且手續會變得相對麻煩。在近年國內農業持續豐收、進口糧食數量不斷增加的情況下，農民是否能夠把糧食賣給收儲部門以外的市場主體，也是個未知數。

“農產品價改對農業生產積極性的影響，應該按不同的經營主體來分析，對個體小農，影響比較大，例如一些試點地區之外的棉農就在考慮棄種了，而對於種植面積大、集約化程度高的種植大戶和企業，則目標價格給予了他們穩定的預期，其抗擊市場風險的能力也較強，一般不太受影響。”李國祥稱。他曾去東北一些地區調研，發現價改之後，種植大戶反而增加了種植面積，總體的種植積極性反而提高了。他認為，價改實際上也會影響農業經營結構的改變，未來集約型的經營主體可能會逐步增多。

陳濤認為，我國建立新的農產品價格制度重點還在於是否有完善的市場配套機制，我國當前的經濟改革目標的重點之一是建立公平開放透明的市場規則，農產品價格改革也與此息息相關，建立農產品市場價格機制的關鍵在於市場發揮主體作用，減少政府干預的同時，採取何種措施保障農產品的供應穩定和價格穩定是一大難題。

建立目標價格制度是保護農民利益的有力手段，對市場調節配置資源、實現國際國內價格接軌、協調期貨與現貨關係、發揮市場定價基礎作用，控制物價總水平將起到重要作用，由於我國目前農產品價格制度存在種種弊端，特別是政府對農產品價格干預過大，農產品目標價格改革勢在必行。但在實際操作起來卻一定要慎重再慎重。

我國建立農產品目標價格制度並不是一朝一夕的事情，由於當前農產品交易的市場機制並不健全，如果國內外價格接軌過於迅速，我國未能掌握部分農產品的價格話語權，市場化的定價機制可能造成更為嚴重的後果，在建立健全農產品市場價格機制的同時，糧食安全是國家的基礎戰略不能放棄，因此，糧食的收儲制度和最低價格收購還不能直接退出舞台，而是需要最佳化升級。

發展歷程

新中國成立以來，我國農產品價格支持政策經歷了自由市場價格與政府指令性定價並存，到政府指令性定價，再到市場調節的演變過程。

1.牌價與市場價並存（1949~1952）

1949~1952年，新中國成立後，由於商品經濟十分落後，商品嚴重缺乏，在價格形成方面，實行牌價與市場價格並存，以牌價為主導。

2.購統銷制度（1953~1985）

由於生產力水平低下，在新中國成立初期，我國確定了在一個農業基礎不弱的國家裡，“以農養工”高速發展工業化的經濟發展戰略。從1953年我國開始對農業實行統購統銷政策，原來牌價與市場價並存的局面逐步為單一的計畫價格所取代。1985年，在農業生產連年增長和部分農產品市場已經逐步放開的基礎上，政府決定徹底改革實行了30多年的農副產品統購派購制度。

3.農產品價格雙軌制（1985~1991）

從1985年起，價格形成機制改革快速推進，進一步放開農產品價格中的國家定價，對一些農產品運用國家指導價進行管理。糧食取消統購，實行契約定購。我國開始對農產品價格實行雙軌制。

4.保護價與最低收購價（1992至今）

1992年，為建立與社會主義市場經濟相適應的新價格模式的需要，進行了價格形成機制的改革，糧食購銷價格逐步放開。1998-2003年，我國開展對糧食實行保護價收購。2004年，我國出台糧食最低收購價政策，但由於糧食生產成本提高，糧食市場價格偏低，最低收購價已不能有效地維護農民的利益，實行糧食目標價格開始納入糧食生產中長期規劃和糧食價格政策中。

價格試點

中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊在“國研智庫論壇·新年論壇2015”上發表演講時透露，我國農產品目標價格的政策還是繼續搞好大豆、棉花的試點，2015年沒有擴大目標價格制度試點的計畫，但政策會更有彈性，以防止農產品價格大起大落。

2014年，根據中央的部署，東北三省和內蒙古啟動大豆目標價格試點，新疆進行了棉花目標價格試點。韓俊介紹，試點後，對試點的評估、跟蹤一直在進行，試點中遇到的問題在設計方案時都想到了，解決這些問題也有預案。比如棉花，市場價為每噸1.3萬元～1.4萬元，目標價格是每噸1.98萬元，相當於每噸棉花財政要補貼6000元左右。