基本介紹
- 中文名：軍轉民
- 促進：中國軍事工業的軍轉民
- 結果：軍民一體化
- 關鍵字：軍事工業
- 1995：Gansler
軍轉民 關於軍事工業軍轉民的若干問題探討
杜 人 淮
內容提要：本文認為，軍事工業的“軍轉民”是指軍事工業由軍事專用性的科研生產轉向軍民結合性（或兼容性、兩用性）科研生產的一種特定運行機制。軍轉民的必然結果是軍民一體化。由於對軍轉民認識上的偏差，加上實踐中出現的某些失誤，中國軍事工業的軍轉民存在不少缺陷。面對步履維艱的中國軍事工業，只有進行制度上的改革和創新，才能從根本上擺脫困境。為了有效地促進中國軍事工業的軍轉民，發揮中國軍事工業在國防建設和經濟建設中的積極作用，必須在國家軍事訂貨制度、企業制度、國家巨觀調控政策等方面進行有效率的制度安排。
關鍵字：軍事工業 軍轉民 改革 創新
一、 “軍轉民”的解析
在分析軍事工業軍轉民問題之前，首先有必要對“軍轉民”內涵進行界定。關於“軍轉民”的解釋，國外比較有代表性的觀點認為，“軍轉民”是特指軍事裝備等軍品的生產設備和人員向民用生產領域轉移（Jacques S. Gansler，1995）。在國內，一般將 “軍轉民”界定為軍事工業的民用生產，是指和平時期軍事工業在確保完成軍工生產任務的前提下，充分利用自身剩餘生產能力，挖掘自身的生產潛力並充分發揮自身優勢生產民品，以發揮軍事工業對民用工業的補充和促進作用，為國民經濟的發展服務（曹智英，1995）。可見，國內外對“軍轉民”的理解主要局限在兩個層次上，一是軍事工業由單一軍品生產轉向包括軍品和民品在內的多種產品生產（即多種經營），二是將軍工生產能力部分轉向民用生產。雖然這兩個方面是“軍轉民”的重要內容，但它不能完整地概括軍事工業“軍轉民”內涵與實質。
如果從更全面、更深層次理解，可以將“軍轉民”界定為軍事工業由軍事專用性的科研生產轉向軍民結合性（或兼容性、兩用性）科研生產的一種特定運行機制。軍轉民的必然結果是軍民一體化（Civil-Military Integration）。軍事工業的軍轉民應主要包括以下幾個層次含義：產品結構由單純軍品型向軍民結合型轉變；生產技術裝備、工藝、材料和人員等由軍事專用性向軍民通用性轉換；軍品分系統或零部件由完全或主要使用軍事專用品轉向儘量使用軍民兩用品等。
（一）產品結構由單純軍品型向軍民結合型轉變
長期以來，由於軍品和軍事需求的特殊性，加上對軍事安全的特殊考慮，一個國家的工業基礎常常被嚴格區分為軍事工業和民用工業兩個系統。軍事工業主要從事軍事專用品（包括軍工科研成果)生產，民用產品在整個軍事工業中所占比重微乎其微。即使中國目前一些民品主導性的軍工企業，轉型前民品在整個企業中所占比重也相當低。如四川長虹在1978年之前，民品產值在總產值中的份額始終沒有超過20%（陳永忠、王君邁、裴厚勤，1999）。民用工業專司於民用產品生產，不得從事軍事專用品的生產（戰爭時期例外）。
現代科學技術的發展，使軍事技術和民用技術的界限日趨模糊。軍事工業和民用工業生產任務的嚴格分工，不僅沒有必要，而且制約著各自的發展。在這種背景下，通過軍轉民改變傳統軍事工業的分工體系已成為軍事工業發展的一個重要方向。軍事工業軍轉民的一項重要內容，就是要改變軍事工業單一軍品的傳統產品結構模式，使軍事工業專門或主要從事軍事專用品生產，轉向包括軍事專用品、軍民兩用品和民用產品在內的軍民結合型生產。軍事工業實行軍轉民後，特別是國家工業基礎走向軍民一體化後，軍事工業和民用工業在民品和軍品生產上的嚴格分工將不復存在。不僅軍事工業產品構成中包括軍事專用品、軍民兩用產品和民用產品，而且民用工業產品構成中除民品外也包括部分軍事專用品和軍品兩用品。
在市場經濟條件下，面對激烈的市場競爭環境，軍事工業通過軍轉民實現產品結構由單純軍品型向軍民結合型轉變，還必須注重企業競爭力的提升。企業的競爭力取決於成本水平，而成本水平除管理水平外，歸根結底取決於產品（技術）選擇和要素稟賦結構所決定的比較優勢的吻合程度（林毅夫、劉培林，2001）。因此，民品的開發和民品市場的開拓應充分考慮軍工企業自身在技術、資源等方面存在的比較優勢，按照工藝相似、技術相近的原則開發民品，並高度重視軍工技術的和平利用或向民用領域的轉移，以提高民品的市場競爭力。
（二）生產技術裝備、工藝、材料和人員等由軍事專用性向軍民通用性轉換
實現軍事工業產品結構由單純軍品型向軍民結合型轉變，可以採取不同的方式。概括起來講主要有以下三種方式：（1）重新購置民品生產技術裝備、材料，重新引進民品科研生產人員和管理人員，並按照民品生產規範和工藝要求從事民用產品的生產；（2）將生產技術裝備、材料、人員和技術等由軍事專用性全部轉變為軍民通用性，力求完全在同一條生產線上使用相同的材料、技術和人員等生產軍品和民品；（3）在儘量降低軍品生產專用設備、人員、材料和技術比重的前提下，力求使用共享設備、人員、材料和技術等進行軍品和民品兩用生產。
上述三種方式說到底就是如何處理資產的專用性和通用性問題。所謂“專用性”（specific/idiosyncratic）是特指專門為支持某一特定的團隊生產而進行的持久性投資，並且一旦形成，再改作他用，其價值將大跌；或者說，專用性資產的價值在事後嚴重依賴於團隊的存在和其他團隊的行為（揚瑞龍，揚其靜，2001）。如果軍工部門的生產技術裝備、工藝、材料和人員等生產要素作為軍事專用性資產而存在，其價值將依賴於政府的軍事需求。也就是說，軍工部門軍事專用性資產的利用率直接取決於政府的軍事訂貨量。由於軍事專用性資產具有退出難、轉移成本高等特點，軍工部門要從事民用產品的生產往往需要添置新的資產，這就不可避免地造成資源的浪費和產品成本的增加。與此相反，如果軍工部門的生產技術裝備、工藝、材料和人員等生產要素作為軍民通用性資產而存在的，那么軍工部門資產就不完全依賴於政府的軍事需求，軍工部門可以根據政府軍事訂貨量，對軍民通用性資產進行靈活安排和調整，使軍工部門資產得到充分合理使用。
以上分析可以看出，在實現軍工部門產品結構轉換的三種方式中，效果最差的是第一種方式，這是一種同時維持軍事專用性資產和民用專用性資產的產品結構轉換模式，其必然結果是資源的嚴重重疊和利用的低效率。最理想的是第二種方式，它完全消除了資產軍用和民用的專用性，可以最大限度地克服重複配置資源現象，從而實現資源的最充分合理使用。但這種方式不完全適應于軍事生產的實際需要。因為軍品（特別是武器系統）是一種有特殊性能要求的產品，為了滿足軍品對某些特殊性能的要求，客觀上需要維持一定規模軍事生產的專用性技術裝備、材料、工藝和人員等生產要素，因而不可能在軍事生產過程中將全部軍事專用性資產轉變為軍民通用性資產。相比之下，最現實的是第三種方式。因為保持一定軍事生產所必要的軍事專用性資產，可以滿足軍品對某些特定性能要求。將軍品生產必要的軍事專用性資產以外的其它資產轉變為軍民通用性資產，可以實現軍工部門資產的充分合理使用，並不斷提高軍品和民品的生產效率和效益。因而，生產技術裝備、工藝、材料和人員等由軍事專用性向軍民通用性轉換，就成為軍事工業軍轉民的一項重要內容。
（三）軍品分系統或零部件由完全或主要使用軍事專用品轉向儘量使用軍民兩用品
軍品分系統或零部件的軍轉民問題，即軍品分系統或零部件由完全或主要使用軍事專用品向儘可能地使用軍民兩用品轉變，同樣是軍事工業軍轉民的一項重要內容。這一點往往容易被軍事訂貨部門出於安全或保密上的考慮而忽視，甚至加以遏止。對於軍工部門來講，如果不能做到軍品分系統或零部件由完全或主要使用軍事專用品向儘可能地使用軍民兩用品轉變，不僅不能說已經實現了軍轉民，而且還會不可避免地制約軍事工業其它方面的軍轉民。
如果軍品分系統或零部件只能採用軍事專用品，就意味著軍事專用品在軍工部門的產品構成中必然維持一個較高份額。同時，為了滿足軍事專用品生產需要，還必須維持相當規模的軍事生產專用技術設備、人員等。這樣，自然就會影響到軍工部門產品結構由單純軍品型向軍民結合型轉變，並進一步影響到軍事工業生產技術裝備、工藝、材料和人員等生產要素由軍事專用性向軍民通用性轉換。因此，要真正實現軍事工業的軍轉民還必須做到軍品分系統或零部件由完全或主要使用軍事專用品向儘可能地使用軍民兩用品轉變。不僅如此，如果武器系統的分系統或零部件只能採用軍事專用品，那么軍事分系統或零部件生產廠商所提供的產品大部分就成了“專有性”（exclusive）產品。所謂“專有性”產品就是指這樣一種產品，一旦它從市場退出，將導致其他企業團隊生產力下降，甚至企業組織的解體。因而，軍事分系統或零部件生產廠商就可以憑藉其專有性產品提供者的一個近似賣方壟斷的地位，向武器系統生產廠商（主要是武器系統的集成或總裝企業）“敲竹槓”（hold-up）。同時，又由於軍事分系統或零部件生產廠商的產品為軍事專用品，依賴於武器系統生產廠商，也面臨著被“敲竹槓”的風險。這樣，就必然會加大軍事專用武器分系統或零部件供求雙方達成交易的難度，並增加談判成本等交易成本，使武器系統的生產效率和效益受到不利影響。反之，如果武器系統的分系統或零部件轉而採用軍民兩用品，可以將競爭機制更大程度地引入武器系統之分系統或零部件生產領域，使更多的廠商（包括民用企業或私人企業）加入到武器系統的分系統或零部件生產中，大大增強武器系統生產廠商的“談判力”（bargaining power），消除被“敲竹槓”的風險，從而使武器系統的生產效率和效益不斷得到提高。另一方面，由於武器系統的分系統或零部件為軍民兩用品，可以使其生產廠商減輕對武器系統生產廠商的依賴程度，擴大產品的市場銷售範圍，提高資源的利用效率和效益。
另外，軍事工業的軍轉民還包括軍品科研生產由完全按軍事規範進行生產轉向主要按民用規範（或商業規範）生產，這主要取決於國家軍事訂貨制度的政策導向。軍事工業的軍轉民本身不是目的，通過軍轉民是為了實現軍事效益和經濟效益的最大化，即不僅要保障政府（主要通過軍隊）能夠隨時獲得實現國家安全戰略所需要的一切軍用物質，並同時以最低成本獲得政府所需要的高質量高性能的軍用產品，而且要充分發揮軍事工業在提升國家的經濟力和國際競爭力方面的積極作用。
二、 中國軍事工業軍轉民的缺陷
軍轉民 （一）軍民分離由系統間發展為系統內分離，資源的重疊浪費現象較為嚴重
改革開放之前，軍民分離主要表現為整個工業基礎內部兩大系統之間分離，即軍事工業系統和民用工業系統之間的分離。由於軍事工業與民用工業的分離而導致的資源重複配置現象，主要表現為資源在兩大系統之間的重複配置。改革開放以來，我國軍工管理體制進行了一些重大改革，軍工部門可以根據市場需求自主地開發民品。在軍費規模大幅度削減、軍事需求大量壓縮、軍工部門軍品科研生產任務嚴重不足的情況下，中國軍事工業在全行業開展了大規模的軍轉民活動。
隨著軍轉民活動的不斷展開，軍民分離出現了一些新的特點。不僅軍事工業與民用工業兩大系統之間的分離狀況依然存在，而且進一步演化為軍事工業（企業）內部分離，突出表現在軍品民品分線、分廠，並套用不同的設備、材料和人員等進行生產。軍品民品科研生產缺乏應有的關聯性，用軍工部門自己話講，叫做“分灶吃飯”。
軍工企業內部存在的軍民分離體制和運行機制，在實踐中不可避免地帶來了一系列弊端。通常情況是：軍工企業內部每個民品單位都重複設定二級機構，造成管理鏈條的延長和非生產人員的增加；在分離的狀態下開展軍品和民品科研生產，致使設備和人員進行重複配置，而且相互間缺乏必要的分工和協作，使軍品和民品的科研生產的發展受到制約；各自分別成立採購和銷售隊伍，不僅人員素質較差，而且就整個企業而言同一種原輔材料重複採購，造成不必要的浪費和重複積壓，各自的銷售人員只是負責自己產品的銷售，彼此間不進行聯繫和合作，無法形成整個企業強大的銷售網路，也無法真正形成穩定、長期的客戶群。這種機構重疊和資源重複配置現象，不僅帶來企業管理和生產經營的低效率，而且造成資源的過度浪費和產品成本的大幅度增加，使企業缺乏應有的市場競爭力。另外，在企業虧損的情況下，資金分塊管理，各自支配，不能發揮出有限資金的最大效用（效寧，2001）。
（二）結構性矛盾在轉軌過程中進一步加劇，軍工的自身優勢未能充分顯現
在軍事工業轉軌前，政府長期採取的是對軍事工業傾斜的扶持政策，軍工部門的生產設備、技術和人員等與民用工業部門相比具有非常明顯的優勢。如果軍工部門在軍轉民過程中能夠遵循市場經濟規律，並充分發揮軍工自身優勢，軍工部門開發的民用產品應該具有較強的市場競爭力。但由於中國軍事工業的軍轉民最初走的是一條完全獨立於軍品生產以外的發展道路，沒有按照工藝相似、技術相近的原則開發民品，從而使軍工技術優勢未能得到充分發揮。最突出地表現為軍工部門開發的民用產品嚴重趨同，不僅軍工部門之間開發的民用產品與民用工業的產品嚴重趨同，而且不同生產性質軍工部門之間開發的民用產品也嚴重雷同。兵器、電子、航空、航天、船舶、核工業等軍事工業部門開發的民用產品大多集中在腳踏車、家用電器、時裝、飲料、木器等一般性的民用產品上。
軍事工業產品供求脫節的結構性矛盾，在短缺經濟時期尚不突出。隨著市場經濟的發展，特別是國內市場由賣方市場轉向買方市場後，軍事工業產品的供給與需求的結構性矛盾開始日益顯現出來。軍工部門生產的民用產品，除少數有一定的競爭力外，大多數缺乏競爭優勢。從目前軍工部門開發的民用產品情況來看，民用飛機、民用船舶、民用衛星、運載火箭和核電等軍工主導產品在國內市場具有較強的競爭力，但在國際市場上面臨的競爭壓力較大；汽車、機車、家用電器等軍工支柱產品，在國內外市場上都不具有明顯的競爭優勢，甚至有些產品沒有任何競爭優勢；民爆器材等軍工優勢產品，由於市場開發力度不夠，其市場的競爭優勢未能充分表現出來。我國加入WTO後，軍工企業面臨的是一個更加開放和更加多樣化的市場。可以預見，軍工部門產品的結構性矛盾將會變得更加突出。
不僅如此，在軍事工業軍轉民的過程中，由於軍工部門的組織結構、技術結構和產權結構等沒有得到及時調整和最佳化，目前軍事工業在組織結構、技術結構和產權結構等方面還存在許多不合理因素。如：在組織結構上存在著大而全、小而全、產業關聯度低、組織化程度低、專業化分工協作不足的缺陷；在技術結構上存在著科研生產手段的技術層次低、工藝相對落後和產品的高新技術含量較低等缺陷。從現實情況看，軍工企業的結構性矛盾已經成為軍事工業軍轉民的重要障礙。在軍品生產任務不足和民品缺乏競爭力的情況下，大部分軍工企業都面臨著前所未有的困難，整個軍事工業系統被中國政府列為重點脫困對象之一。
（三）軍工企業制度改革滯後而且缺乏規範，企業運行效率和效益受到制約
在我國市場化的改革過程中，確立了軍工企業和民用企業同等獨立的市場主體地位。為規範軍工企業的市場化運作，客觀上需要按照現代市場經濟要求，對軍工企業制度進行創新，即建立現代企業制度。而現實情況是，中國軍事工業的現代企業制度改革不僅在時間上普遍滯後於民用企業，而且在具體運作方面也缺乏規範，與市場經濟發展要求不相適應。主要表現在：
1．軍事工業部門相當一部分還沒有建立起現代企業制度。有的企業繼續採取傳統的工廠制度運作方式，有的（主要是軍工科研院所）甚至還沒有採取企業化的運作方式，繼續採取事業單位的運作方式。這類軍工單位不僅難於擺脫政企不分的傳統弊端，而且在單位內部軍品和民品的經營管理上一般沿襲計畫經濟體制下的軍品經營管理模式，在民品的開發上缺乏應有的風險意識和市場意識，常常由於產品無市場而使企業蒙受巨大損失。
2．一些軍工企業儘管名義上已經轉制為公司制，但實際上只是一個掛牌公司，企業沒有按照規範的公司制進行運作。一些軍工公司採取國家獨資經營方式，公司內部法人治理機構形同虛設，加上在企業外部缺乏資本市場與經理市場等約束機制，因而軍品和民品的經營效果總體上比較差。
3．一些現代企業制度改革相對較好的軍工企業還存在許多不完善之處。以目前成立的十大軍工集團為例，主要表現在：集團公司（母公司）股權結構單一，在性質上大多數屬於國家授權經營的國有獨資公司，負責本集團所屬企業的國有資產，許多方面未擺脫傳統行政性公司的職能；作為法人單位的集團成員企業（主要是全資子公司和控股子公司）在經營中未能真正體現獨立市場主體地位，在重大決策之外的一些日常經營管理活動經常受到集團公司的制約和左右，使企業經營活動不能有效地適應市場變化；軍品生產多採取集團公司的全資子公司形式，不能通過資本市場募集資本和通過規範的公司運作方式提高軍品科研生產能力和效率。
軍工企業制度改革過程中存在的上述缺陷，不僅使軍工企業未能有效地利用資本市場實現自身的擴張與發展，而且由於缺乏完善的約束激勵機制，使軍品和民品長期處於低效率和低效益的經營狀態中。
（四）軍事工業基礎在許多方面遭到了削弱，軍品科研生產的發展受到影響
中國軍事工業軍轉民的基本方針是“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”，落實在軍事工業部門的具體行動上，就是“軍民結合、保軍轉民”。應該說如果軍事工業的軍轉民能夠全面落實軍轉民方針，軍事工業基礎不但不會削弱，而且應該會有所加強。然而從軍轉民的實際效果來看，由於各種因素的影響，中國軍事工業基礎卻受到了一定程度削弱。表現在：
1．軍工生產技術裝備等軍事專用固定資產磨損程度較大。中國軍事工業的軍轉民大多採取的是新建民品線的方式，軍品和民品生產基本上處於分割狀態。在軍品生產任務不足的情況下，大部分軍事專用性生產、實驗、檢測的設備、儀器、儀表等處於閒置狀態，甚至有的長期被封存。由於自然力的作用，加上管理和保養上存在的漏洞，軍品科研生產技術裝備的磨損程度比較嚴重，有的技術裝備甚至無法正常使用。另外，由於軍工部門的技改基金長期得不到保障，使科研生產技術手段未能進行及時的改進或更新。目前大部分企業的軍品科研生產技術手段已經完全喪失了其長期保持的技術優勢，甚至有的遠遠落後於民品生產技術手段。
2．軍品科研生產骨幹力量流失嚴重，而且難於補充。軍品和軍品生產對某些技術和工藝有著特殊的要求，保持一支規模適度的專業性軍品科研隊伍（武器系統工程師），可以為軍事技術和武器裝備的發展提供人力資本上的保證。在中國軍事工業的軍轉民過程中，軍品科研生產骨幹力量的流失比較嚴重，而且在補充軍品科研生產骨幹力量上面臨比較大的困難。在20世紀70年代末80年代初的軍轉民過程中，一部分軍品科研生產骨幹流向了民品生產。這一時期主要是軍工企業內部軍品科研生產骨幹力量從軍品科研生產向民品開發生產方向轉移而帶來的流失。20世紀80年代末，特別是進入90年代以來，隨著國內市場由賣方市場向買方市場轉變，在軍工企業軍品任務不足和民品競爭力下降的情況下，企業效益急劇滑坡，並陷入前所未有的困境，一些軍品科研生產骨幹人員開始流出軍工企業，紛紛轉向其它效益好的單位或自謀出路。這一時期主要是軍品科研生產骨幹力量向軍工企業外部的流失。與此同時，由於軍工部門地理位子較偏遠，加上效益差，軍品科研生產人員的補充也十分困難。
由於軍品科研生產技術設備等專用性固定資產的磨損程度加劇，以及軍品科研生產骨幹力量的流失和難於得到補充，使軍事技術和武器裝備的技術創新受到嚴重製約。從目前情況來看，軍品科研生產的潛力不足，一些關鍵技術的攻關和新產品的研製生產受到了影響。
三、 進一步搞好軍轉民的制度安排
中國軍事工業軍轉民存在的缺陷是有多種因素造成的。既有軍事工業的企業制度和文化觀念上的原因，也有軍事工業的管理體制和軍品市場特殊的經營方式的原因；既有歷史遺留的原因，也有實踐中出現失誤的原因。為了從根本上克服軍事工業軍轉民缺陷，確保軍事工業軍轉民的順利發展，必須進行制度上的改革和創新。
（一）改革國家軍事訂貨制度，將過去單純採用軍事慣例的傳統做法改變為儘量採用民用慣例做法
我國武器裝備和其它軍用物質的供應體制由指令性計畫供應體制向國家軍事訂貨體制轉變，是適應市場經濟發展的必然選擇。然而，目前我國在軍事訂貨制度方面的一些具體做法，對軍事工業的軍轉民將產生一系列消極影響。我國軍事訂貨方式，是獨立於民用慣例之外，通過制定各種特殊的規範、標準、法律、採購辦法等的一種特殊訂貨方式。它強調的是軍品及軍品生產技術和工藝的特殊性，目的是為了保障軍品技術的領先地位和軍品性能的可靠性，但同時以軍民分離和資源重疊作為代價。
從現實情況看，隨著科學技術的發展，民品在許多方面已達到甚至超過了軍用環境和要求。許多民用產品比同類軍用產品成本低得多，可靠性則比軍品高，性能也比軍品先進好幾年。比如在美國，牢固地安裝在汽車發動機部分的半導體晶片，現在已經達到甚至超過所用軍用要求。其中，在溫度範圍要求方面，比軍用標準超出10度（Jacques S. Gansler，1995）。改革開放後，我國民用企業的研發能力和生產技術水平有了很大程度提高，不僅裝備技術已經在許多方面達到甚至超過軍工企業，而且不少民用產品技術含量、性能可靠性和對軍用環境的適應能力也已達到或超過軍用產品。隨著民用技術的迅速發展，民用技術和軍用技術的界限也日趨模糊，軍用的敏感性和保密性技術在整個軍事技術中所占的比重不斷降低。因而，僅僅從產品先進性和保密性角度考慮採用特殊的軍用規範或慣例來採購一切軍用物資，不僅沒有必要，而且將制約著軍事工業的軍轉民和軍事工業的發展。為此，在軍事訂貨過程中應儘量採用民用慣例、規範和標準。包括：用國家標準（GB）取代部分為軍用產品（特別是武器系統的構成部件）而制定的國家軍用標準（GJB）；用以市場為力量的商業定價方式代替以成本為基礎的軍品定價方式；把研製低成本武器放到與研製高性能武器同樣重要的優先地位；等等。
在軍事訂貨過程中儘量採用民用慣例、規範和標準有利於軍工部門：（1）進行兩用研究與發展，滿足軍品與民品共同需要；（2）使軍品民品的生產在兩用工廠里，採用共同的工程、生產支援手段；（3）在軍品民品生產中使用兩用設備，特別是部件、材料和軟體等。也就是說，它會促使軍工部門在產品設計時就要考慮兩用問題，武器系統的設計直接採用民用分系統、部件、軟體和材料，並在民用（兩用）工廠的現代柔性製造設備上製造。不僅如此，在軍事訂貨過程中儘量採用民用慣例、規範和標準。還有利於提高軍工生產的儲備能力、動員能力和生存能力。
軍工部門的特殊性客觀上需要發揮政府的作用，但在市場經濟條件下國家對軍事工業的管理不應違反市場經濟原則。長期以來，中國政府對軍事工業採取指令性計畫管理的傳統做法，既不利於軍工企業市場主體地位的確立，也不利於軍事工業的軍轉民。為了促進軍事工業的軍轉民，國家對軍事工業的巨觀管理政策措施，應該轉到通過市場對軍事工業進行巨觀調控的軌道上來。目前，國家通過市場對軍事工業軍轉民進行巨觀調控的重點主要是：（1）通過市場力量影響軍工企業的重組和兼併，實現軍事工業結構的調整和最佳化；（2）對軍事工業兩用項目開發進行資助，幫助軍事工業順利地實現由軍事專用向軍民兩用轉軌等。
武器系統具有專用性特點，保留部分軍事生產專用企業（或工廠），並在這些企業中維持一定規模的軍事生產專用設備和人力隊伍（尤其是武器系統工程師），是軍事生產發展必然要求。由於軍事工業軍轉民的任務是實現軍事工業產品結構由單純軍品型向軍民結合型轉變；生產技術裝備、工藝、材料和人員等生產要素由軍事專用性向軍民通用性轉換；軍品分系統或零部件由完全或主要使用軍事專用品向儘量使用軍民兩用品轉變。因而，軍事生產專用企業規模就不宜過大，需要採取一定的有效措施對軍事生產專用企業規模進行壓縮。考慮到武器系統的分系統和零部件可採用軍民兩用企業生產的軍民兩用品，保留的軍事生產專用企業大部分應是一些大型武器系統的研發和最後總裝企業。當大型武器系統的研發和總裝企業逐步集中於少數軍工企業時，脫離軍事專用產品業務的軍工企業就可以更多地從事軍民兩用業務。而這一過程主要是通過軍工企業的重組和兼併來實現的。國家可以通過一定的政策安排，藉助市場力量來引導軍工企業的重組和兼併。如停止某些不必要的軍事專用品的訂貨或將軍事專用品的訂單集中於某一企業，而不是分散在不同的企業。從而使一些面臨困境或接不到軍事專用品訂單的軍事生產專用企業走上與其它軍事生產專用企業合併之路，或者自主地轉向軍民兩用業務。通過這一過程可以使軍事工業結構在調整中不斷得到最佳化。
軍工企業通過軍轉民從事軍民兩用業務，最初都會遇到一系列困難和問題，如用軍民兩用設備取代軍事專用設備會遇到資金和技術上的困難、軍品專業隊伍向軍民兩用隊伍轉變會遇到人員培訓上的困難、單純軍品型產品結構向軍民結合性產品結構轉變會遇到市場開發困難。軍事工業在軍轉民過程中所遇到的這些困難和問題，如果僅僅依靠企業自身力量來解決，不僅難度大、需要的時間長，而且還將面臨失敗的風險。為了幫助軍工企業更好地克服軍轉民所帶來的一些困難和問題，從而更好地開展軍民兩用業務，客觀上需要國家安排一定的巨觀政策措施給以支持，如通過兩用項目經費預算、兩用人才培訓方案等對軍事工業實現軍事專用項目向軍民兩用項目轉變提供支持。
（三）規範軍工企業制度改革，將軍工企業真正改制成為以資本經營為主要紐帶的現代公司制企業
現代企業制度的建立是實現軍事工業與民用工業接軌，從而平等地成為市場主體的重要方面。這有利於軍事工業的軍轉民。但現實中改制的軍工企業不少是掛牌的公司制企業，本身沒有按照規範的現代企業制度進行運作。理論界提出了不少完善軍工企業現代企業制度改革的方案。如根據平時軍工企業軍品和民品生產任務的不同，分別採取國有獨資公司、股份有限公司和有限責任公司等不同企業組織形式進行改制。即：純軍品生產任務性的軍工企業，採用國有獨資公司形式；軍民結合生產任務性的軍工企業，採用國有控股（或參股）的股份有限公司和有限責任公司形式；純民品生產任務性的軍工企業，採用國有參股（或純私人的）股份有限公司和有限責任公司形式（杜人淮，2000）。然而，在該方案中採用的國有獨資公司不是真正意義上現代公司制企業，由於國有獨資公司為單一國有投資主體，沒有實現投資主體的多元化，因而不可能真正建立現代企業的約束激勵機制，在經營機制上將仍然是“國營”性質。對於軍工企業來講，除少數軍事專用性的企業可採用國有獨資公司外，大部分應採用股份有限公司和有限責任公司進行改制。
在軍事工業的現代企業制度改革上，比較有效的方式是，以資本為紐帶，通過市場對資產進行戰略性重組，建立有競爭實力的大企業集團。在規範化運作方面，有以下幾點需要注意：（1）通過資本市場實現軍工企業投資主體的多元化，這不僅可以通過資本市場增強自身募集資本的能力，而且可以通過企業外部的市場治理結構規範和約束企業的經營行為。（2）完善企業內部法人治理結構，建立健全的董事會、監事會和經理層的機構，並明確和嚴格規範各機構人員的組成及其各自的職權與責任範圍，使現代企業的內部激勵約束機制能得於真正體現。（3）把軍品經營和民品經營擺在同等的地位，不僅民品部分需改制為現代公司製法人單位，而且軍品部分也應改制為現代公司製法人單位，條件允許同樣可改制為上市公司。這也是已開發國家的通行做法。同時應儘量考慮如何將軍品和民品納入到同一法人實體中進行軍民兩用性生產。（4）規範集團公司與成員企業之間關係，成員企業為獨立法人，集團公司與成員企業存在的是資本紐帶關係，只能通過增加投資或減少投資來改變同成員企業關係，並根據《公司法》的要求行使相應權利，並擔負相應的責任。
軍工企業的軍轉民還必須納入整個國家工業基礎之中，實現工業基礎由傳統的軍民分離性朝著軍民一體化的方向發展，不僅使傳統的軍事工業部門從事軍民兩用生產，而且使傳統民用工業部門從事軍民兩用生產。這是軍事工業軍轉民的一個重要目標。目前“軍民一體化”（Civil-Military Integration，CMI）沒有一個統一的定義。美國國會技術評價局把軍民一體化定義為：將“國防科技工業基礎”（DTIB）和“更大的民用科技工業基礎”（CTIB）合併成一個統一的“國家科技工業基礎”（NTIB）的過程（美國國會技術評價局，1995）。美國國會技術評價局對“軍民一體化”的這一定義值得我們借鑑。按軍民一體化的定義，共有的技術、工藝、勞力、設備、材料和（或）設施，可用於滿足國防需求和民用需求。要實現整個國家工業基礎的軍民一體化，就必須對中國現有的軍事工業結構進行戰略性調整。
在如何對軍事工業結構進行戰略性調整問題上，理論界探討的一些關於國有經濟結構戰略性調整的思路，具有一定的啟發意義。如從國有經濟的產業分布選擇出發，進行企業組織和內部結構重組，實現國有經濟的規模控制力（劉懷德，2001）等。但在軍事工業結構調整的具體問題上，還必須考慮軍事工業自身的特點和規律。關於軍事工業結構調整問題，筆者曾提出過根據資產專用性不同採取“先分類、再分離、後調整”一種改革思路。即，根據軍事工業資產對軍品生產依賴性程度的不同，劃分為軍事專用性資產和非軍事專用性資產。以軍事專用性資產為主，通過資產重組組建軍事生產專用工廠（企業），作為國家常備性軍事工業部門，並通過適度收縮，將其保持在一個合理規模範圍內。以非軍事專用性資產為主，通過資產重組組建軍民兼容性生產工廠（企業），作為國家動員性軍事工業部門（杜人淮，1998）。
為了把對軍事工業結構調整和軍轉民的分析引向深入，有必要對上述思路作進一步拓展。具體地講就是：在將軍事工業資產劃分為軍事專用性資產和非軍事專用性資產基礎上，進一步將軍工部門劃分為完全軍事專用性、半軍用半民用性、民用主導性三大類，然後對不同類型的軍工部門分別採取不同的調整方式。軍事專用性軍工部門的調整重點是通過聯合兼併，縮小軍事專用品科研生產戰線，使軍事專用性科研生產資源集中在少數幾家國防專用企業，以解決長期存在的軍事生產能力過剩和軍品生產任務不足矛盾，並同時獲得規模經濟效益好處。半軍用半民用性軍工部門的調整重點是內部資產結構的進一步調整，主要是用柔性製造設備等先進生產工藝設備代替傳統生產工藝設備，大規模採用計算機等信息技術，力求做到在同一工廠、同一生產線，甚至同一工具機上，既製造和加工軍用產品，又製造和加工民用產品，從而使企業能夠按照軍品訂貨任務情況，對軍品和民品生產進行靈活的調整和安排。民用主導性軍工部門在生產製造設備、工藝、技術、材料和人員等方面的軍用和民用界限不明顯，無論是“軍轉民”，還是“民轉軍”，在技術、市場開拓等方面所存在的障礙較少。因而，這類軍工部門平時可作為民用產品生產部門，但在必要時可轉向軍用產品生產。在完全軍事專用性、半軍用半民用性和民用主導性三大類軍工部門中，完全軍事專用性軍工部門的軍轉民一般存在著較大的技術障礙，而半軍用半民用性和民用主導性軍工部門的軍轉民一般不存在或較少存在技術上的障礙，主要障礙來自政府的特有的軍事訂貨方式，只要能夠改變政府傳統的軍事訂貨方式，在軍品的採購中儘可能地採用民用標準和慣例便可有效地實現這類軍工部門的軍轉民，並使之走上軍民一體化的發展道路。
除軍事專用性軍工部門外，可在資格認定的基礎上，允許私人企業參與到半軍用半民用和民品主導性的軍工部門領域中，從事一些軍用產品（特別是軍用產品的分系統或零部件）生產活動。這不僅有利於增加軍用產品吸收高新技術成果的途徑，從而不斷提高軍品的高新技術含量，而且有助於政府通過擴大競爭面獲得提高產品質量和降低產品成本的好處。通過軍轉民使軍事工業走上軍民一體化發展道路，轉變軍事工業只關注軍品特殊性、重視軍品性能而忽視軍品生產成本的傳統文化觀念是至關重要的。文化觀念的轉變，可採取以下做法：（1）加強對企業軍品人員的培訓，使軍品人員由軍品方面的專家轉變為精通軍品和民品設計、生產市場開發方面的通家。（2）收購和兼併民用企業，將民用企業的文化直接滲透到軍工企業中。（3）在軍事工業軍轉民的一開始，就讓民用設計人員和用戶參與進來，從而讓位於精通民用經濟各種技能的新人，這是一種在實現軍事技術向民用領域轉移方面最容易獲得成功做法。
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