論西部開發的公共風險

中文摘要

本文主要研究西部開發的公共風險，目的是尋找預防和化解西部開發公共風險的對策；意義在於從理論和實踐兩方面避免西部開發失敗，最終實現公共安全，並力圖為我國調整和改進西部開發模式和區域發展政策提供一種新的思路——風險分析思路；主要分析方法是實證分析法和規範分析法、歸納法與演繹法，並注重理論、政策和實踐的結合。本文主要創新之處在於：一是提出和採用風險思維和風險分析範式，確立西部開發中的公共風險的預防與化解對策是西部開發研究的主線；二是提出了西部開發公共風險的辨識、界定、分類和評估框架，並深入探討了西部開發公共風險的現狀、演變趨勢、形成機制和特徵；三是提出了判別西部開發成敗的新視角和新標準；四是從公共風險的預防與化解角度，反思了國外關於落後地區開發與發展的理論模式和實踐模式；五是提出了預防和化解西部開發公共風險的對策思路和政策框架。全文共分為五個部分，第一部分(緒論)初步交待本文研究背景；第二部分(第1章)闡述理論依據；第三部分(第2～6章)實證分析西部開發的公共風險，第四部分(第7章)分析國外經驗教訓及啟示；第五部分(第8章)提出防範和化解西部開發公共風險的對策思路和建議。主要內容簡介如下。一、研究的重要性和緊迫性 2000年之前，由於國家投資和政策向東部傾斜時間持續20年多年，西部與東部等地區之間差距逐步拉大，西部地區公共風險及其隱患總體處墓腳才於較高程度，對國民經濟和社會發展整體造成危害的可能性急劇增加。自2000年我國啟動旨在縮小東西部差距、加快西部開發與發展的“西部大開發戰略”以來，西部地區公共風險及其隱患得以局部或部分消除或緩解的同時，總體上仍然較為突出，最明顯的是不僅沒有從根本上化解西部內生性公共風險，反而產生了一些新的問題和矛盾，西部開發面臨防範和化解公共風險的考驗。然而，國內外在落後地區開發的理論研究方面還存在明顯不足，給實踐帶來難題，最大的共同缺陷就是對落後地區開發中的公共風險研究還處於空白。國內相關研究的不足主要有：一是盲目推崇國外欠發達地區開發與發展理論，不重視國外早已出現的問題和國內出現的拜紋芝類似問題，比如西部地區經濟成長和社會發展類型還過於傳統；二是在思維方式和政策建議方面，還存在較為明顯的單一性或單向性，沒有樹立風險料和思維，未能研究西部開發成功或失敗的可能性及避免失敗的政策和制度安排；三是未能充分考慮我才套察道國西部地區在整個國民經濟與社會發展整體中的戰略定位，尚未科學合理地界定西部開發的目標方向並建立相應的評價體系；四是沒有考慮我國西部地區開發與發展模式的適用性，特別是沒有考慮開發成本與效果不對稱問題和政府承擔過多過重的風險責任等問題；五是在地區關係的處理上，國內還沒有找到正確處理說灶奔地區競爭關係、避免地區衝突的良策，也沒有建立相應的制度和機制等。這些問題歸結起來，就是缺乏如何識別、界定、評估、預防和化解西部開發的公共風險，以及如何避免西部開發失敗的思路和方法。可見，若不重視西部開發公共風險研究，並及時採取相應措施予主漿民以防範和化解，那么，我國西部開發有可能會爆發較為嚴重的公共風險，甚至會演變為公共危機，最終導致西部開發失敗，這需要高度警惕。二、理論依據公共風險理論是本文的理論依據，該理論是我國財政風險研究專家劉尚希研究員在20世紀90年代末，從財政風險屬性、財政職能界定、財政安全等角度提出來的，本文進行了較多的拓展。該理論與其他經濟理論在分析視角方面的不同點主要在於：從風險分析角度來觀察事物，側重於從事物的正面、積極面之外的另一面來分析。具體說來，就是以事物發展過程和趨勢的“不確定性”為邏輯起點，以“防患未然”為分析角度，以實現公共安全為目標或落腳點，認為對公共風險的預防和化解成為推動人類社會進步的“新動力”。公共風險理論將公共風險理解為必須和應該由政府和社會性組織即公共機構承擔預防和化解責任的風險，認為其產生的根源在於人與自然和人與人的矛盾，爆發的直接誘因是突發因素，演變的結果有兩種情況——或者被化解導致社會進步，或者被惡化導致公贈拳凝影共危機和社會危害，人類社會可以通過一定的手段和制度安排，對其加以辨識、評估、分類、防範並化解，並將某些公共風險予以消除，將整體公共風險予以改善，從而實現公共安全。三、實證分析本文將公共風險理論運用於西部開發研究，建立了西部開發公共風險評估基本框架，並對西部開發公共風險的現狀、未來趨勢進行分析，提出了評價西部開發成效和成敗的新視角和新標準。西部開發公共風險的評估框架主要是解決從性質和數量兩方面、靜態與動態相結合等方法和角度來把握西部開發公共風險問題。對西部開發公共風險的實證分析表明，2000年以來，我國西部開發的公共風險總體上有所緩和，但在自然、經濟、政治和社會領域等，還存在較為突出的公共風險隱患，且未來幾年還會保持這樣的態勢。深入分析發現，西部開發的公共風險呈現突出的非均衡分布、較強的傳染性、殺傷力或破壞力、隱蔽性和外部依賴性等特徵，其形成機制既有制度性的，也有非制度因素，前者主要有風險大鍋飯體制尚未打破，市場機制的固有缺陷加上政府干預失敗和轉軌社會的特殊機理；後者包括自然規律的不可抗拒性、國家對西部開發模式的選擇、人為因素以及偶然性因素和外部條件等四個方面。在西部開發成效和成敗評價方面，原有角度的缺陷明顯：評價指標和體系的目標導向性不明確或不正確，局限於發展傳統經濟，沒有明確西部經濟成長或經濟發展要朝著內生型增長模式還是導入式或鑲嵌式模式發展；缺乏多向思維和全方位評價體系；沒有抓住問題的本質或根本，不注重評價人與自然的關係的改善狀況和人與人關係的改善狀況，忽視制度變革方面的評價；缺乏周期性評價標準和指標等。新視角的特點在於，從我國早已步入風險社會這一特性出發，以能否防範化解公共風險作為評判西部開發成效和成敗的基本標準，具體標準包括發展循環經濟，西部綠色GDP增長狀況；西部全體社會成員福利水平改善狀況；對財政風險是否能夠有效降低和防範；生態環境是否根本好轉，資源浪費與破壞有沒有得到有效治理；是否保持和發展良性社會秩序與社會心態，是否繼續鞏固西部邊疆穩定，促進國家安全和統一等；而評判西部開發成敗的標準則是西部開發是否造成了嚴重公共危機。四、國外經驗教訓及啟示國外對落後地區開發中的公共風險的處置經驗和教訓主要有：政府與市場的活動邊界清晰非常重要，必須充分遵循市場機制和規律，注重資源、經濟和人的開發相結合，重視法律法規保護開發秩序和社會穩定，避免開發模式本身帶來新的公共風險，政府財政援助是主要推動力量，循序漸進開發模式效果較好等。五、對策思路與建議為了有效預防和化解西部開發的公共風險，有必要從指導思想或意識形態領域入手，以公共風險思維審視西部開發模式和發展政策，合理界定中央政府、西部地方政府和市場的風險邊界，打破風險大鍋飯體制，增強西部地區的公共風險防範能力，建立西部開發公共風險的溝通機制和應急機制。其中，最需要解決的問題是：風險大鍋飯體制的破除與新的風險分擔制度和機制的建立和健全，中央政府對西部地方政府的縱向轉移支付制度和地方政府之間的橫向轉移支付制度的確立和完善，中央政府如何與西部地方政府分享公共資源，中央政府賦予西部地方政府多大的公共資源調動權利，中央政府如何培養和增強西部地方政府整合公共資源能力，西部開發公共風險的應急機制如何形成等。

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