基本介紹
- 中文名：規則與繁榮：國富民強的可能性
- 外文名：Rule and prosperity: the possibility of strong national prosperity and prosperity
- 書名：規則與繁榮:國富民強的可能途徑
- 出版社：中信出版社
- 頁數：280頁
- 開本：16
- 作者：馮興元
- 出版日期：2013年8月1日
- 語種：簡體中文
- 主題：發展與改革
編輯推薦,內容簡介,作者簡介,圖書目錄,文摘,
編輯推薦
吳敬璉、周其仁、張維迎、陳志武、韋森等著名經濟學家聯袂推薦《規則與繁榮:國富民強的可能途徑》。
《規則與繁榮:國富民強的可能途徑》從根本上論述了中國經濟下一步繁榮的可能路徑。
中國如今獲得的既有成功的關鍵是什麼？
通往繁榮與和諧的必由之路是什麼？
一切制度創新，取之不盡用之不竭的寶庫是什麼？
規則和政策的有哪些異同？中國的問題是混同了還是倒置二者關係？
奧地利學派的法治理論、布坎南的公共選擇、奧斯特羅姆的自主治理思想以及當代財政學中的財政聯邦制理論能否較好地套用於對中國？
中國如何才能實現“法治下的自由”？
學者馮興元為您娓娓道來，一陣見血地指出了諸多問題的實質。
《規則與繁榮:國富民強的可能途徑》從根本上論述了中國經濟下一步繁榮的可能路徑。
中國如今獲得的既有成功的關鍵是什麼？
通往繁榮與和諧的必由之路是什麼？
一切制度創新，取之不盡用之不竭的寶庫是什麼？
規則和政策的有哪些異同？中國的問題是混同了還是倒置二者關係？
奧地利學派的法治理論、布坎南的公共選擇、奧斯特羅姆的自主治理思想以及當代財政學中的財政聯邦制理論能否較好地套用於對中國？
中國如何才能實現“法治下的自由”？
學者馮興元為您娓娓道來，一陣見血地指出了諸多問題的實質。
內容簡介
《規則與繁榮》一書屬於作者多年學海耕耘的短評合集，聚焦於關注規則與繁榮兩大主題。全書共分為五篇，分別為政府治理、經濟改革、社會發展、競爭秩序等。《規則與繁榮》中的立論基礎為政府競爭分析範式，它強調政府之間、政府內部和政府內外均存在競爭，需要一套競爭秩序來轄制政府競爭。與此相應，本書闡釋了奧地利學派的法治理論，布坎南的公共選擇和憲政經濟學思想，奧斯特羅姆的自主治理思想，以及當代財政學中的財政聯邦制理論，嘗試將這些理論套用於對中國政府競爭的分析，提出一些有關競爭秩序的構想。《規則與繁榮》一書從多個視角闡釋了規則和政策的異同。規則不同於政策，規則乃是本，政策則是末。 知識大師哈耶克強調一國的全體公民應該遵循“法治下的自由”原則，指出政府的政策應遵循一套事先確定的一般的、抽象的和非選擇性的規則。作者在書中指出，中國的問題往往就是把兩者混同，甚至倒置，試圖用政策替代規則，用裁量取代制度。競爭是通往繁榮的必由之路。競爭又要立足於規則。一國需要為經濟的運行建立和維護一個競爭秩序。本書因此探討了這一競爭秩序的構成元素和規則基礎，以及它對於已開發國家與中國走向持續繁榮的重要意蘊。從總體上，中國需要從諾斯所指“有限進路秩序”朝著“開放進路秩序”轉型。這一轉型過程是“中國夢”的編織和實現過程。它的核心是規則的形成和實施的過程。至於繁榮，則屬於這一轉型的應有之義和自然結果。
作者簡介
馮興元，1965年出生於浙江省寧海縣，現任中國社科院農村發展研究所研究員，中國社科院研究生院教授，天則經濟研究所副所長，中國社科院中小銀行研究基地副秘書長，九鼎公共事務研究所副所長，法蘭克福財經管理大學東西方文商研究中心研究員，九三學社中央經濟委員會委員，九三學社北京經濟委員會副主任，北京朝陽區政協委員，《現代西方思想叢書》主編。主要研究領域為金融、財政、政府治理，以及中外比較制度分析。出版著作包括《歐洲貨幣聯盟與歐元》《中國鄉鎮企業融資與內生民間金融組織制度創新研究》《中國農村金融發展與制度變遷》《農戶信貸、農村中小企業融資與農村金融市場》《地方政府競爭》《村級組織與村民自治》《中國企業資本自由研究報告》《錢會》《民營企業生存環境報告》以及《民間金融風險研究》等十餘部圖書專著和合著。出版譯著包括哈耶克著《通往奴役之路》和《自由憲章》。在國際SSCI期刊和國內頂級學術期刊上發表學術論文多篇。
圖書目錄
推薦序 /VII
序言 /XIII
第一篇 政府治理
地方政府分析範式評述 /3
縱論我國的地方政府競爭 /11
中央和地方財政關係的癥結與應變 /16
“省管縣”和“擴權強縣”都需要健全地方基層民主制度 /23
要用財政聯邦主義原則來框定政府財政競爭 /27
地方負債透明度有賴於地方財政民主 /30
哈耶克意義上的稅制效率和公平觀 /32
反對高累進所得稅制的理由：哈耶克的觀點 /36
哈耶克論整體稅收累進和累進稅 /38
反對高累進所得稅 /42
低稅模式是個稅改革可選項 /49
土地財政、地方政府融資平台與規則 /51
主體功能區規劃帶來的挑戰與機遇 /57
城鄉統籌的邏輯：成都經驗評述 /61
地方基層治理需要引入制度創新：從美國理事會—經理制談起 /67
警惕部門立法，樹立法治觀念 /69
第二篇 經濟發展
改革要循“天下模式” /75
經濟治理的邏輯：2009年諾貝爾經濟學獎獲獎者思想述評 /78
應加強保護農村外嫁女的土地權益 /84
謹防統制主義 /87
“國進民退”辨析 /89
中國中央銀行也應實現四大獨立性 /94
後發國家的改革戰略仍然是市場化和民營化——諸種“共識”盤點 /99
我國局部試錯式改革的是非與利弊 /106
非正式制度、改革與中華民族的偉大復興 /109
國有企業整體虧損?開放市場是最大的經濟安全 /113
如何看“以經濟建設為中心”？ /116
“重複建設”的背後更多的是行政性經濟問題 /122
區域文化與區域經濟發展 /124
民營企業的生存環境到底怎么樣？ /133
石油行業壟斷亟待打破 /139
溫州的金融改革試驗及其意蘊 /142
農村金融的發展依賴於發現和利用大量的分散和局部知識 /147
以差別化金融監管控制金融風險 /151
要搞什麼樣的農業，做什麼樣的農民？ /155
第三篇 社會發展
讓更多的人分享更多的選擇機會——讀書有感 /161
中國社會的知識、競爭與制度演化 /164
成本外部化問題及其對策 /170
從錢會看仁義禮智信 /173
廢除戶籍制度屬於原則政治 /176
醫改方案要有長遠戰略 /179
通過促進競爭來打造一流大學 /183
居住可以救濟，住房不需保障 /186
推入品與奴役 /189
自主治理：定製與自製的世界 /191
社會越是失范，次劣法則越是重要 /193
第四篇 競爭秩序
市場交換與反壟斷：從孟子“通功易事”說談起 /197
房地產市場發育關鍵在於疏通和增加供給渠道 /199
競爭是通往繁榮與和諧之路 /206
所有權結構調整更重要 /209
弗賴堡學派的競爭秩序觀 /212
奧地利學派的競爭秩序觀 /226
熊彼特創新理論與動態競爭理論 /234
競爭政策是最好的產業政策 /238
市場過程與企業家發現：柯茲納《市場過程的含義》評述 /241
反壟斷有賴於改變反壟斷法之外的“法外之法” /248
我們需要建立一個怎樣的經濟體制？ /252
第五篇 規則之道
哈耶克的秩序觀及其意蘊 /259
布坎南與公共選擇理論 /266
布坎南的憲政經濟學思想 /272
超越傳統財政學：布坎南的財政理論貢獻 /277
布坎南的正義與倫理觀 /280
參考文獻 /285
序言 /XIII
第一篇 政府治理
地方政府分析範式評述 /3
縱論我國的地方政府競爭 /11
中央和地方財政關係的癥結與應變 /16
“省管縣”和“擴權強縣”都需要健全地方基層民主制度 /23
要用財政聯邦主義原則來框定政府財政競爭 /27
地方負債透明度有賴於地方財政民主 /30
哈耶克意義上的稅制效率和公平觀 /32
反對高累進所得稅制的理由：哈耶克的觀點 /36
哈耶克論整體稅收累進和累進稅 /38
反對高累進所得稅 /42
低稅模式是個稅改革可選項 /49
土地財政、地方政府融資平台與規則 /51
主體功能區規劃帶來的挑戰與機遇 /57
城鄉統籌的邏輯：成都經驗評述 /61
地方基層治理需要引入制度創新：從美國理事會—經理制談起 /67
警惕部門立法，樹立法治觀念 /69
第二篇 經濟發展
改革要循“天下模式” /75
經濟治理的邏輯：2009年諾貝爾經濟學獎獲獎者思想述評 /78
應加強保護農村外嫁女的土地權益 /84
謹防統制主義 /87
“國進民退”辨析 /89
中國中央銀行也應實現四大獨立性 /94
後發國家的改革戰略仍然是市場化和民營化——諸種“共識”盤點 /99
我國局部試錯式改革的是非與利弊 /106
非正式制度、改革與中華民族的偉大復興 /109
國有企業整體虧損?開放市場是最大的經濟安全 /113
如何看“以經濟建設為中心”？ /116
“重複建設”的背後更多的是行政性經濟問題 /122
區域文化與區域經濟發展 /124
民營企業的生存環境到底怎么樣？ /133
石油行業壟斷亟待打破 /139
溫州的金融改革試驗及其意蘊 /142
農村金融的發展依賴於發現和利用大量的分散和局部知識 /147
以差別化金融監管控制金融風險 /151
要搞什麼樣的農業，做什麼樣的農民？ /155
第三篇 社會發展
讓更多的人分享更多的選擇機會——讀書有感 /161
中國社會的知識、競爭與制度演化 /164
成本外部化問題及其對策 /170
從錢會看仁義禮智信 /173
廢除戶籍制度屬於原則政治 /176
醫改方案要有長遠戰略 /179
通過促進競爭來打造一流大學 /183
居住可以救濟，住房不需保障 /186
推入品與奴役 /189
自主治理：定製與自製的世界 /191
社會越是失范，次劣法則越是重要 /193
第四篇 競爭秩序
市場交換與反壟斷：從孟子“通功易事”說談起 /197
房地產市場發育關鍵在於疏通和增加供給渠道 /199
競爭是通往繁榮與和諧之路 /206
所有權結構調整更重要 /209
弗賴堡學派的競爭秩序觀 /212
奧地利學派的競爭秩序觀 /226
熊彼特創新理論與動態競爭理論 /234
競爭政策是最好的產業政策 /238
市場過程與企業家發現：柯茲納《市場過程的含義》評述 /241
反壟斷有賴於改變反壟斷法之外的“法外之法” /248
我們需要建立一個怎樣的經濟體制？ /252
第五篇 規則之道
哈耶克的秩序觀及其意蘊 /259
布坎南與公共選擇理論 /266
布坎南的憲政經濟學思想 /272
超越傳統財政學：布坎南的財政理論貢獻 /277
布坎南的正義與倫理觀 /280
參考文獻 /285
文摘
縱論我國的地方政府競爭
政府競爭不僅指政府與政府之間的競爭，還涉及政府內部各部門之間的競爭以及政府與政府之外的組織與個體的競爭。也就是說，政府競爭包括政府之間、政府內部以及政府內外的競爭。顧名思義，地方政府競爭是指地方政府涉足其中的政府競爭行為。
記得20世紀90年代末，我開始關注政府競爭的時候，一些學者認為中國過去是帝制國家，現在是單一制國家，不存在政府競爭或者地方政府競爭，因為政府之間必須合作，不允許競爭。現在他們已經改變了看法，其當時的誤識在於一葉障目，形式上的制度被當作事實上的制度。正式的帝制秩序和單一制秩序只是形式上的，事實上的秩序與之有著巨大的偏差，而這一偏差要歸因於政府競爭。政府競爭的動力來自組成政府的人的自利。即便人不是隨時隨地自利的，但是約束條件下的最大化傾向是毋庸爭辯的事實。
其實，中國的地方政府競爭歷來就存在。早在春秋戰國時期，政府競爭就非常激烈，其矛頭直指王權或霸權。其間夾雜著橫向和縱向的地方政府競爭。比如，春秋時楚莊王北伐，並向周天子的使者詢問代表王權象徵的九鼎的重量，大有奪取周朝天下之勢，這就是“問鼎中原”典故的出處。誠然，嚴格意義上的競爭有別於衝突和戰爭。但是，諸侯列國之間的競爭又何嘗不是以衝突和戰爭為競爭的手段呢？
在計畫經濟時代，儘管中央政府大有一竿子捅到底推行集權的氣概，但我們仍然可以看到工人在機器旁打盹兒、農民在田間歇腳的消極怠工現象，以及基層幹部和村民私下包乾到戶的行為。前者屬於政府內外競爭行為，後者則為縱向政府間競爭行為。那時候業已存在的“一放即亂，一收即死”的治亂循環，也說明存在嚴重的縱向政府競爭。至於各地政府爭相申請中央投資項目，則體現了地方政府之間的橫向競爭。
從1978年開始，中國社會開始了複雜的體制轉型過程，這一轉型不僅僅是經濟體制方面的轉型，也是政治、經濟體制等全方位的轉型，更是一種社會秩序重構的過程。在這一轉型過程中，國家的作用及其地方政府的空間結構差異性日益凸顯。隨著計畫經濟向市場經濟轉變以及中央向地方不斷分權，不僅個體和企業的利益開始覺醒，地方政府的利益也開始覺醒。有學者甚至用“地方政府的地方產權”（regional property rights of local governments）來概括地方政府的利益訴求，以區別於“國家產權”。這就是說，地方政府的財力及經濟發展直接與當地企業關聯，地方政府要通過各種方式來促進當地企業發展，還紛紛推出優惠政策來吸引投資，甚至直接投資和控制企業。
在這種利益的驅動下，地方政府之間的橫向競爭空前加劇。經濟市場化和地方分權拉開了一輪激烈的地方政府間競爭的序幕。各地紛紛採取地方保護主義和地方封鎖的方式，來促進本地企業的發展，這種例子明顯表現為煙、酒等產品的地方保護主義。有的地方政府甚至大力推行地方國有企業和集體企業的民營化，這也與地方政府間競爭有關：地方政府可以通過徵稅和收費等方式獲得可支配財力，那么直接經營地方國有和集體企業就可能不划算，成本和收益的對比導致地方政府對一部分自己所控制的企業實行民營化。
至於改革初期的經濟市場化和地方分權，其本身就可以視為中央政府和地方政府、政府與民眾之間較為隱形的競爭的結果：正是因為要調動經濟主體發展經濟的積極性，才需要實行經濟市場化；也正是因為要調動地方政府發展地方經濟的積極性，才需要進行地方分權。
中央與地方的競爭表現在財政、經濟和社會領域的方方面面。在財政領域，20世紀80年代實行的地方財政分權，尤其是各種財政包乾制，大大激發了地方政府推動地方經濟發展的動力，地方財力空前提升。地方政府通過藏富於民或者徵收預算外和制度外收入的方式提高財力，而中央政府的預算外收入本來就少，再加上經濟市場化導致利潤上繳日益減少，事實上減少了中央政府從地方總收入中的分成，並減少了中央政府占全部預算內財政收支的比重。中央政府還幾度向地方政府伸手借款，然後通過不歸還借款或者提高地方政府上繳基數等手段賴賬。即便如此，中央政府本級預算內收入占比從1985年的38.4%降到1993年的22%，支出占比也相應地從39.7%降到28.3%，可見縱向政府競爭空前激烈。
1994年起，中國開始實施“分稅制”改革，中央稅種和地方稅種分開，中央政府財政和地方政府財政開始在形式上實現制度化的“分權”。其實質就是集權，直接體現了嚴峻的縱向政府競爭。分稅制改革的兩大目標是提高兩個比重：一是提升財政收入占GDP（國內生產總值）的比重，二是提升中央財政收入占全部財政收入的比重。實際情況也正是朝著這一目標發展：全部預算內財政收入占GDP的比重從1993年的12.6%增長到2004年的19.3%；在同期，中央預算內財政收入占全部預算內財政收入的比重從22%增長到54.9%。
在經濟領域，儘管我國的經濟市場化取得了重大的進展，但經濟統制主義的色彩仍然非常濃重。這直接體現為政府與民間的直接或者間接的競爭。歧視民營企業、“與民爭利”、擠出民間投資之類的說法就反映了此類現象。經濟統制主義行為直接體現在現有審批制度上，比如投資項目總額達到一定金額時，就需要按照金額的高低獲得國家發改委或者地方發改委的審批。金額高一些，由國家發改委審批；金額低一些，則由地方發改委審批。這類自上而下的控制是我國單一制政體的特點。但是地方上的企業可以通過向地方政府官員尋租，以化整為零的方式把項目分期報批，最終達到項目上馬的目標。著名的常熟市“鐵本”事件就是如此。該事件涉及民間資本對鋼鐵產業的較大規模投資，其用地和項目審批就是採取化整為零方式解決的。在經濟統制主義色彩濃厚的國家，用這類“制度創新”性質的對策化解上級政策是很普遍的競爭行為。“鐵本”事件反映了中央與地方的競爭以及政府與民間的競爭。鐵本的投資行為最終被視為非法，其“非法性”的根源則在於，當法律、法規、政府檔案可以把合法區間隨意劃小時，非法的“雷區”自然會放大。
在房地產和土地市場，縱向政府競爭也非常激烈。2005年起，中央開始嚴格控制土地資源的開發，這進一步約束了地方政府通過出售土地資源來獲取資源的途徑。在這樣的背景之下，地方政府想方設法擴大地方財政收入，有些通過不執行中央土地政策出售土地使用權來獲取財政資源，有些則通過當地國有企業改制引入外資來擴大地方政府財政收入。多年來，中央還強令各地政府採取對房地產市場降溫的措施。但是，許多特大城市和大城市的政府，都採取了消極抵制的態度。這是因為地方經濟成長、財政收入增長，乃至政府官員的“烏紗帽”都是與房地產市場的“泡沫型”或者“非泡沫型”繁榮掛鈎的，一損倶損，一榮俱榮。實際發生的情況是，中國近年來房地產價格總體上不斷飆升，以至於2011年年初開始一線城市被迫執行中央的住房“限購”政策。這一格局明顯也是縱向政府競爭的反映。中國的用地控制政策是一些部門以調控甚至“巨觀調控”的名義，以行政命令的形式下達的。由此，在中國的官方話語中，“巨觀調控”概念的創新程度很強，它涵蓋了財政政策、貨幣政策以及計畫、行政、土地政策，而經濟學中的“巨觀調控”主要就是指財政政策和貨幣政策。官方話語與經濟學家的話語從而也形成一種競爭，這也屬於政府內外的競爭。
在社會領域，比如在基礎教育領域，也存在著縱向政府競爭。中央對基礎教育的投入至今寥寥無幾，卻又三令五申要求各地解決投入問題，而地方政府似乎因為其他諸如發展經濟之類的優先考慮而忽視基礎教育投入。從這個角度來看，經濟學家胡鞍鋼等人的如下假設似乎是對的：中央政府是利他和仁慈的（“善”），地方政府是自利的（“惡”）。其實，從中恰恰可以看到中央和地方政府的政策取向均體現出自利性。否則，中央為何不自己投入呢？即便中央大幅提高對基礎教育的投入，也會要求地方政府一起上，胡鞍鋼等人的假設由此被證偽。
此外，地方政府不願意把資金投入到基礎教育中，這也與地方政府之間的橫向競爭有關：所節約的資源可以騰出來用於吸引外資，發展地方競爭。這些資源直接構成了有關地方的當前競爭力。而從長遠看，缺乏對基礎教育的投資恰恰會影響區域或者地方的長期競爭力。所以，地方政府對於其長遠利益和當前利益需要加以權衡和取捨。
從中國地方政府的競爭行為，我們可以看到如下競爭特點：第一，各級政府體現為“競爭性政府”特性；第二，地方政府競爭廣泛存在，既涉及政府間的競爭，又有政府內部的競爭和政府內外的競爭；第三，在地方政府競爭中，有約束條件下最大化的傾向，也就是能最大化就最大化；第四，只有承認存在地方政府競爭，才能解釋各級政府許多偏離正式法規政策的行為。
此外，不能簡單地認為上述地方政府競爭對社會共同體而言是有利還是不利的，它是一把雙刃劍。有些地方政府競爭行為是有利的，有些則是不利的。中國社會正處在激烈的變革和轉型時期，地方政府競爭的特點、方式和強度都有了重大的變化，我們要對之特別關注。一般而言，對於地方政府競爭，需要一個公平的競爭秩序框架加以規範，還需要承認或者假設政府存在著很大的自利性或者競爭性的一面，放棄“仁慈性政府”或者“仁政”假設，才能制定出合理的規則，形成一種公平的規則秩序框架。只有這樣，我們才能利用那些有利的地方政府競爭行為，並避免和消除不利的方面。
政府競爭不僅指政府與政府之間的競爭，還涉及政府內部各部門之間的競爭以及政府與政府之外的組織與個體的競爭。也就是說，政府競爭包括政府之間、政府內部以及政府內外的競爭。顧名思義，地方政府競爭是指地方政府涉足其中的政府競爭行為。
記得20世紀90年代末，我開始關注政府競爭的時候，一些學者認為中國過去是帝制國家，現在是單一制國家，不存在政府競爭或者地方政府競爭，因為政府之間必須合作，不允許競爭。現在他們已經改變了看法，其當時的誤識在於一葉障目，形式上的制度被當作事實上的制度。正式的帝制秩序和單一制秩序只是形式上的，事實上的秩序與之有著巨大的偏差，而這一偏差要歸因於政府競爭。政府競爭的動力來自組成政府的人的自利。即便人不是隨時隨地自利的，但是約束條件下的最大化傾向是毋庸爭辯的事實。
其實，中國的地方政府競爭歷來就存在。早在春秋戰國時期，政府競爭就非常激烈，其矛頭直指王權或霸權。其間夾雜著橫向和縱向的地方政府競爭。比如，春秋時楚莊王北伐，並向周天子的使者詢問代表王權象徵的九鼎的重量，大有奪取周朝天下之勢，這就是“問鼎中原”典故的出處。誠然，嚴格意義上的競爭有別於衝突和戰爭。但是，諸侯列國之間的競爭又何嘗不是以衝突和戰爭為競爭的手段呢？
在計畫經濟時代，儘管中央政府大有一竿子捅到底推行集權的氣概，但我們仍然可以看到工人在機器旁打盹兒、農民在田間歇腳的消極怠工現象，以及基層幹部和村民私下包乾到戶的行為。前者屬於政府內外競爭行為，後者則為縱向政府間競爭行為。那時候業已存在的“一放即亂，一收即死”的治亂循環，也說明存在嚴重的縱向政府競爭。至於各地政府爭相申請中央投資項目，則體現了地方政府之間的橫向競爭。
從1978年開始，中國社會開始了複雜的體制轉型過程，這一轉型不僅僅是經濟體制方面的轉型，也是政治、經濟體制等全方位的轉型，更是一種社會秩序重構的過程。在這一轉型過程中，國家的作用及其地方政府的空間結構差異性日益凸顯。隨著計畫經濟向市場經濟轉變以及中央向地方不斷分權，不僅個體和企業的利益開始覺醒，地方政府的利益也開始覺醒。有學者甚至用“地方政府的地方產權”（regional property rights of local governments）來概括地方政府的利益訴求，以區別於“國家產權”。這就是說，地方政府的財力及經濟發展直接與當地企業關聯，地方政府要通過各種方式來促進當地企業發展，還紛紛推出優惠政策來吸引投資，甚至直接投資和控制企業。
在這種利益的驅動下，地方政府之間的橫向競爭空前加劇。經濟市場化和地方分權拉開了一輪激烈的地方政府間競爭的序幕。各地紛紛採取地方保護主義和地方封鎖的方式，來促進本地企業的發展，這種例子明顯表現為煙、酒等產品的地方保護主義。有的地方政府甚至大力推行地方國有企業和集體企業的民營化，這也與地方政府間競爭有關：地方政府可以通過徵稅和收費等方式獲得可支配財力，那么直接經營地方國有和集體企業就可能不划算，成本和收益的對比導致地方政府對一部分自己所控制的企業實行民營化。
至於改革初期的經濟市場化和地方分權，其本身就可以視為中央政府和地方政府、政府與民眾之間較為隱形的競爭的結果：正是因為要調動經濟主體發展經濟的積極性，才需要實行經濟市場化；也正是因為要調動地方政府發展地方經濟的積極性，才需要進行地方分權。
中央與地方的競爭表現在財政、經濟和社會領域的方方面面。在財政領域，20世紀80年代實行的地方財政分權，尤其是各種財政包乾制，大大激發了地方政府推動地方經濟發展的動力，地方財力空前提升。地方政府通過藏富於民或者徵收預算外和制度外收入的方式提高財力，而中央政府的預算外收入本來就少，再加上經濟市場化導致利潤上繳日益減少，事實上減少了中央政府從地方總收入中的分成，並減少了中央政府占全部預算內財政收支的比重。中央政府還幾度向地方政府伸手借款，然後通過不歸還借款或者提高地方政府上繳基數等手段賴賬。即便如此，中央政府本級預算內收入占比從1985年的38.4%降到1993年的22%，支出占比也相應地從39.7%降到28.3%，可見縱向政府競爭空前激烈。
1994年起，中國開始實施“分稅制”改革，中央稅種和地方稅種分開，中央政府財政和地方政府財政開始在形式上實現制度化的“分權”。其實質就是集權，直接體現了嚴峻的縱向政府競爭。分稅制改革的兩大目標是提高兩個比重：一是提升財政收入占GDP（國內生產總值）的比重，二是提升中央財政收入占全部財政收入的比重。實際情況也正是朝著這一目標發展：全部預算內財政收入占GDP的比重從1993年的12.6%增長到2004年的19.3%；在同期，中央預算內財政收入占全部預算內財政收入的比重從22%增長到54.9%。
在經濟領域，儘管我國的經濟市場化取得了重大的進展，但經濟統制主義的色彩仍然非常濃重。這直接體現為政府與民間的直接或者間接的競爭。歧視民營企業、“與民爭利”、擠出民間投資之類的說法就反映了此類現象。經濟統制主義行為直接體現在現有審批制度上，比如投資項目總額達到一定金額時，就需要按照金額的高低獲得國家發改委或者地方發改委的審批。金額高一些，由國家發改委審批；金額低一些，則由地方發改委審批。這類自上而下的控制是我國單一制政體的特點。但是地方上的企業可以通過向地方政府官員尋租，以化整為零的方式把項目分期報批，最終達到項目上馬的目標。著名的常熟市“鐵本”事件就是如此。該事件涉及民間資本對鋼鐵產業的較大規模投資，其用地和項目審批就是採取化整為零方式解決的。在經濟統制主義色彩濃厚的國家，用這類“制度創新”性質的對策化解上級政策是很普遍的競爭行為。“鐵本”事件反映了中央與地方的競爭以及政府與民間的競爭。鐵本的投資行為最終被視為非法，其“非法性”的根源則在於，當法律、法規、政府檔案可以把合法區間隨意劃小時，非法的“雷區”自然會放大。
在房地產和土地市場，縱向政府競爭也非常激烈。2005年起，中央開始嚴格控制土地資源的開發，這進一步約束了地方政府通過出售土地資源來獲取資源的途徑。在這樣的背景之下，地方政府想方設法擴大地方財政收入，有些通過不執行中央土地政策出售土地使用權來獲取財政資源，有些則通過當地國有企業改制引入外資來擴大地方政府財政收入。多年來，中央還強令各地政府採取對房地產市場降溫的措施。但是，許多特大城市和大城市的政府，都採取了消極抵制的態度。這是因為地方經濟成長、財政收入增長，乃至政府官員的“烏紗帽”都是與房地產市場的“泡沫型”或者“非泡沫型”繁榮掛鈎的，一損倶損，一榮俱榮。實際發生的情況是，中國近年來房地產價格總體上不斷飆升，以至於2011年年初開始一線城市被迫執行中央的住房“限購”政策。這一格局明顯也是縱向政府競爭的反映。中國的用地控制政策是一些部門以調控甚至“巨觀調控”的名義，以行政命令的形式下達的。由此，在中國的官方話語中，“巨觀調控”概念的創新程度很強，它涵蓋了財政政策、貨幣政策以及計畫、行政、土地政策，而經濟學中的“巨觀調控”主要就是指財政政策和貨幣政策。官方話語與經濟學家的話語從而也形成一種競爭，這也屬於政府內外的競爭。
在社會領域，比如在基礎教育領域，也存在著縱向政府競爭。中央對基礎教育的投入至今寥寥無幾，卻又三令五申要求各地解決投入問題，而地方政府似乎因為其他諸如發展經濟之類的優先考慮而忽視基礎教育投入。從這個角度來看，經濟學家胡鞍鋼等人的如下假設似乎是對的：中央政府是利他和仁慈的（“善”），地方政府是自利的（“惡”）。其實，從中恰恰可以看到中央和地方政府的政策取向均體現出自利性。否則，中央為何不自己投入呢？即便中央大幅提高對基礎教育的投入，也會要求地方政府一起上，胡鞍鋼等人的假設由此被證偽。
此外，地方政府不願意把資金投入到基礎教育中，這也與地方政府之間的橫向競爭有關：所節約的資源可以騰出來用於吸引外資，發展地方競爭。這些資源直接構成了有關地方的當前競爭力。而從長遠看，缺乏對基礎教育的投資恰恰會影響區域或者地方的長期競爭力。所以，地方政府對於其長遠利益和當前利益需要加以權衡和取捨。
從中國地方政府的競爭行為，我們可以看到如下競爭特點：第一，各級政府體現為“競爭性政府”特性；第二，地方政府競爭廣泛存在，既涉及政府間的競爭，又有政府內部的競爭和政府內外的競爭；第三，在地方政府競爭中，有約束條件下最大化的傾向，也就是能最大化就最大化；第四，只有承認存在地方政府競爭，才能解釋各級政府許多偏離正式法規政策的行為。
此外，不能簡單地認為上述地方政府競爭對社會共同體而言是有利還是不利的，它是一把雙刃劍。有些地方政府競爭行為是有利的，有些則是不利的。中國社會正處在激烈的變革和轉型時期，地方政府競爭的特點、方式和強度都有了重大的變化，我們要對之特別關注。一般而言，對於地方政府競爭，需要一個公平的競爭秩序框架加以規範，還需要承認或者假設政府存在著很大的自利性或者競爭性的一面，放棄“仁慈性政府”或者“仁政”假設，才能制定出合理的規則，形成一種公平的規則秩序框架。只有這樣，我們才能利用那些有利的地方政府競爭行為，並避免和消除不利的方面。
中央和地方財政關係的癥結與應變
1994年前的中央與地方財政博弈
中國從20世紀80年代初開始推行行政和財政分權，統收統支體制解體，地方相對獨立的利益凸顯，行政和財政自主權擴大，地方政府之間的競爭也隨之加劇。地方政府之間圍繞資源、投資和市場的競爭，雖然帶來了地方保護和環境污染等問題，但大大促進了地方經濟的發展，也總體上促進了國民經濟的發展。這裡，中國各地實行的財政包乾制發揮了重要的助推作用，這是因為地方政府的財政收入是有保證的，而且與地方經濟發展掛鈎。80年代初到90年代初，中國財政包乾制大行其道，各地體制之多樣令人瞠目。這類似於農村家庭聯產承包制。在農村家庭聯產承包制下，農民適用“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”這一契約安排。而在財政包乾制下，可以說地方政府適用“交足中央的，剩下都是自己的”的契約安排。
在財政包乾制框架內，由於地方政府負責徵稅，當時的收入管理不規範，地方政府有著瞞報稅收收入或者減少預算內收入的徵收、努力擴大徵收預算外收入甚至制度外收入的激勵和可能性。地方政府為了吸引外資，還會有減少徵收稅費、增加補貼的利益驅動。地方政府對大量本地企業實行包稅制，有時還要求本地企業參與提供基礎設施來換取減少對其徵稅，這更是擴大了地方政府博弈的可選對策。其結果，一是全國預算內收入占GDP的比重日益下降，從1980年的25.5%下滑到1993年的12.3%；二是中央預算內收入占全國預算內收入的比重也在下降。雖然中央預算內收入占比從1980年的24.5%上升到1984年的40.5%（估計與“利改稅”有關），但從1985年的38.4%又下降到1993年的22%低谷。上述發展趨勢並不是說中央政府在改變財政收入分配體制方面沒有主導權，任由地方政府擺布，事情恰恰相反：1994年前中央每隔幾年就要改變對省級財政的管理體制，尋求提高地方收入上繳基數，增加分成比例。中央甚至幾度向一些地方政府借入資金，最後在還款方面則不了了之。對此，地方政府則是採取討價還價和上述收入徵收和補貼支出方面的變通方式展開博弈。因此，中央的主導權實際上仍然受到嚴重掣肘，而非未加約束。
1994年分稅制財政管理體制改革與中央地方財政關係變局
1990年，財政部提出分稅制財政管理體制改革方案，並於1992年在天津市、遼寧省、瀋陽市、大連市、浙江省等9個地區進行分稅制試點。1994年，國務院主導了分稅制財政管理體制改革。改革通過對地方政府採取“贖買”政策進行：承諾保證地方政府既得利益，通過稅收返還的方式保證地方政府原有的收入基數，但在收入增量上中央拿大頭、地方拿小頭，而地方所獲增量收入占總收入增量的比例實際上在逐年減少（由於計算公式表述複雜，當地政府最初並沒有察覺到這種不利走勢）。這場改革扭轉了原來中央政府在財政收入分配上的較被動局面，基本上實現了其預定目標——“兩個提高”，即提高中央財政收入在GDP中的比重，提高中央財政收入占財政總收入的比重。一般財政收入占GDP的比重從1995年的最低10.3%穩步上升至2009年的22.6%，中央一般財政收入占一般財政總收入的比重從1993年的22%上升至1994年的55.7%，其後多年內一直保持在50%以上。財政改革的主要著眼點是加強中央政府的巨觀調控能力，明確中央和地方的財力分配關係，將稅種統一划分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局（上海是例外，沒有分設），由此建立中央與地方之間的分稅制財政管理體制，這也是“分稅制財政管理體制”的名稱由來。
根據國務院的要求，各省要按照改革方案制定對所屬市、縣的財政管理體制。因此，各級地方政府基本上參照上級政府的做法，與下級政府劃分收入，主要採取分稅制、分成制或兩者的混合體制，部分仍為包乾制，少數為統收統支體制。無論是分稅制、分成制還是兩者的混合體制，都或多或少留有包乾制的成分。當時各級地方政府基本上參照中央對地方體制的做法，從地方集中稅收收入。這種自上而下推行的分稅制財政管理體制改革，為上級政府集中下級政府的財政收入提供了制度化的路徑。也就是說，這種財權向上集中的思維不僅在中央政府層面，而且在省、市、縣各層面都形成了從下級政府集中資金的思維邏輯。這導致提供公共產品與服務的事權不斷下移，而財權不斷上收，縣、鄉級政府的財權和事權日益背離，很大程度上加劇了其財政困難。
分稅制財政管理體制改革中，“分稅制”之名給人以一種制度化的財政分權的感覺。不過，從上述中央收入份額的變化可見，其實際結果是財力的上收和集中。分稅制財政管理體制改革仍然屬於半拉子工程。它強調了中央和地方的收入劃分，忽視了各級政府支出責任與財政收入（即財力）的對稱。2003年發布的《國務院有關分稅制財政管理體制的決定》只是明確了中央和各省之間財權或者稅收收入的分享辦法，並籠統規定了兩者的支出責任，但並沒有界定中央和地方的事權劃分。這裡中央和地方各自的收入（固定收入和共享收入中的份額之和）與其支出責任並不掛鈎，也沒有對應關係。鑒於事權和支出責任明確相關，這也說明中央和地方政府的事權和財權不匹配。省級以下各級政府的財政管理體制也由上級政府主導，同樣存在類似的收入與支出責任、事權和財權不匹配問題。其實中國對各級地方政府的事權不是沒有法律規定，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》已對各級地方政府的事權作了大而全的規定。其核心內容是各級地方政府承擔本級的事務和責任，下級政府必須執行上級國家行政機關的決定和命令，辦理上級政府交辦的其他事項。這樣一來，與其說這種“大一統”的規定是一種事權劃分安排，毋寧說是一種責任轉嫁機制。上一級次政府很容易就把很多事權和支出責任推給下一級政府。後來的發展也確實表明，上級政府一度把教育等很多基本公共服務事權與支出責任轉嫁給了縣、鄉級政府。
可以說，當時的分稅制財政管理體制改革雖然是在原有體制基礎上進行的創新，但並不是嚴格意義上的“分稅制”。我們的分稅制財政管理體制只是依據政策檔案，而沒有正式法律，中央行政部門很可能根據需要改變。真正的分稅制是稅種分開，中央政府有中央政府的主體稅種，地方政府有地方政府的主體稅種，地方立法機構有地方稅種的立法權。但中國的稅制改革只是一個財政收入方面的集權過程，結果是從財政支出上看，中國是最分權的國家，但從財政收入分配和稅收立法權上看又是非常集權的國家。這樣分稅的結果，導致地方政府一般預算嚴重依賴轉移支付，中央收入多、支出少，大量支出通過轉移支付轉由地方政府承擔。比如，地方政府2009年轉移支付占地方政府總支出額的47%，也就是說，地方政府每支出100元，就有47元是中央政府轉移支付的。
中國從20世紀80年代初開始推行行政和財政分權，統收統支體制解體，地方相對獨立的利益凸顯，行政和財政自主權擴大，地方政府之間的競爭也隨之加劇。地方政府之間圍繞資源、投資和市場的競爭，雖然帶來了地方保護和環境污染等問題，但大大促進了地方經濟的發展，也總體上促進了國民經濟的發展。這裡，中國各地實行的財政包乾制發揮了重要的助推作用，這是因為地方政府的財政收入是有保證的，而且與地方經濟發展掛鈎。80年代初到90年代初，中國財政包乾制大行其道，各地體制之多樣令人瞠目。這類似於農村家庭聯產承包制。在農村家庭聯產承包制下，農民適用“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”這一契約安排。而在財政包乾制下，可以說地方政府適用“交足中央的，剩下都是自己的”的契約安排。
在財政包乾制框架內，由於地方政府負責徵稅，當時的收入管理不規範，地方政府有著瞞報稅收收入或者減少預算內收入的徵收、努力擴大徵收預算外收入甚至制度外收入的激勵和可能性。地方政府為了吸引外資，還會有減少徵收稅費、增加補貼的利益驅動。地方政府對大量本地企業實行包稅制，有時還要求本地企業參與提供基礎設施來換取減少對其徵稅，這更是擴大了地方政府博弈的可選對策。其結果，一是全國預算內收入占GDP的比重日益下降，從1980年的25.5%下滑到1993年的12.3%；二是中央預算內收入占全國預算內收入的比重也在下降。雖然中央預算內收入占比從1980年的24.5%上升到1984年的40.5%（估計與“利改稅”有關），但從1985年的38.4%又下降到1993年的22%低谷。上述發展趨勢並不是說中央政府在改變財政收入分配體制方面沒有主導權，任由地方政府擺布，事情恰恰相反：1994年前中央每隔幾年就要改變對省級財政的管理體制，尋求提高地方收入上繳基數，增加分成比例。中央甚至幾度向一些地方政府借入資金，最後在還款方面則不了了之。對此，地方政府則是採取討價還價和上述收入徵收和補貼支出方面的變通方式展開博弈。因此，中央的主導權實際上仍然受到嚴重掣肘，而非未加約束。
1994年分稅制財政管理體制改革與中央地方財政關係變局
1990年，財政部提出分稅制財政管理體制改革方案，並於1992年在天津市、遼寧省、瀋陽市、大連市、浙江省等9個地區進行分稅制試點。1994年，國務院主導了分稅制財政管理體制改革。改革通過對地方政府採取“贖買”政策進行：承諾保證地方政府既得利益，通過稅收返還的方式保證地方政府原有的收入基數，但在收入增量上中央拿大頭、地方拿小頭，而地方所獲增量收入占總收入增量的比例實際上在逐年減少（由於計算公式表述複雜，當地政府最初並沒有察覺到這種不利走勢）。這場改革扭轉了原來中央政府在財政收入分配上的較被動局面，基本上實現了其預定目標——“兩個提高”，即提高中央財政收入在GDP中的比重，提高中央財政收入占財政總收入的比重。一般財政收入占GDP的比重從1995年的最低10.3%穩步上升至2009年的22.6%，中央一般財政收入占一般財政總收入的比重從1993年的22%上升至1994年的55.7%，其後多年內一直保持在50%以上。財政改革的主要著眼點是加強中央政府的巨觀調控能力，明確中央和地方的財力分配關係，將稅種統一划分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局（上海是例外，沒有分設），由此建立中央與地方之間的分稅制財政管理體制，這也是“分稅制財政管理體制”的名稱由來。
根據國務院的要求，各省要按照改革方案制定對所屬市、縣的財政管理體制。因此，各級地方政府基本上參照上級政府的做法，與下級政府劃分收入，主要採取分稅制、分成制或兩者的混合體制，部分仍為包乾制，少數為統收統支體制。無論是分稅制、分成制還是兩者的混合體制，都或多或少留有包乾制的成分。當時各級地方政府基本上參照中央對地方體制的做法，從地方集中稅收收入。這種自上而下推行的分稅制財政管理體制改革，為上級政府集中下級政府的財政收入提供了制度化的路徑。也就是說，這種財權向上集中的思維不僅在中央政府層面，而且在省、市、縣各層面都形成了從下級政府集中資金的思維邏輯。這導致提供公共產品與服務的事權不斷下移，而財權不斷上收，縣、鄉級政府的財權和事權日益背離，很大程度上加劇了其財政困難。
分稅制財政管理體制改革中，“分稅制”之名給人以一種制度化的財政分權的感覺。不過，從上述中央收入份額的變化可見，其實際結果是財力的上收和集中。分稅制財政管理體制改革仍然屬於半拉子工程。它強調了中央和地方的收入劃分，忽視了各級政府支出責任與財政收入（即財力）的對稱。2003年發布的《國務院有關分稅制財政管理體制的決定》只是明確了中央和各省之間財權或者稅收收入的分享辦法，並籠統規定了兩者的支出責任，但並沒有界定中央和地方的事權劃分。這裡中央和地方各自的收入（固定收入和共享收入中的份額之和）與其支出責任並不掛鈎，也沒有對應關係。鑒於事權和支出責任明確相關，這也說明中央和地方政府的事權和財權不匹配。省級以下各級政府的財政管理體制也由上級政府主導，同樣存在類似的收入與支出責任、事權和財權不匹配問題。其實中國對各級地方政府的事權不是沒有法律規定，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》已對各級地方政府的事權作了大而全的規定。其核心內容是各級地方政府承擔本級的事務和責任，下級政府必須執行上級國家行政機關的決定和命令，辦理上級政府交辦的其他事項。這樣一來，與其說這種“大一統”的規定是一種事權劃分安排，毋寧說是一種責任轉嫁機制。上一級次政府很容易就把很多事權和支出責任推給下一級政府。後來的發展也確實表明，上級政府一度把教育等很多基本公共服務事權與支出責任轉嫁給了縣、鄉級政府。
可以說，當時的分稅制財政管理體制改革雖然是在原有體制基礎上進行的創新，但並不是嚴格意義上的“分稅制”。我們的分稅制財政管理體制只是依據政策檔案，而沒有正式法律，中央行政部門很可能根據需要改變。真正的分稅制是稅種分開，中央政府有中央政府的主體稅種，地方政府有地方政府的主體稅種，地方立法機構有地方稅種的立法權。但中國的稅制改革只是一個財政收入方面的集權過程，結果是從財政支出上看，中國是最分權的國家，但從財政收入分配和稅收立法權上看又是非常集權的國家。這樣分稅的結果，導致地方政府一般預算嚴重依賴轉移支付，中央收入多、支出少，大量支出通過轉移支付轉由地方政府承擔。比如，地方政府2009年轉移支付占地方政府總支出額的47%，也就是說，地方政府每支出100元，就有47元是中央政府轉移支付的。
財政體制的癥結
中國中央與地方的財政關係仍然處於失衡狀態。總體上中央政府有著出台收入劃分新方案的主導權，而地方政府窮於應付。隨著近年來收入管理技術和制度的日益完善（比如引入國庫集中收付制度、土地出讓收入納入預算內管理等），富裕地區地方政府的博弈空間逐漸縮小，較貧困地區的地方政府獲得巨額的轉移支付，對中央財政的依賴度越來越高。
當前中國的財政體制主要存在六大問題。一是稅費立法權高度集中。中國稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，最終需要中央同意，不能充分調動地方涵養稅源的積極性。而且稅收的立法權往往集中在政府手中，以“決定”、“通知”、“條例”等形式來制定和執行，全國人大和地方人大的作用有限，後兩者目前的人員結構本身也有問題。《預算法》甚至把財政管理體制的決定權一次性下放給了國務院，相當於一個公司的財權從董事會移交給了總經理。
二是中國在法律上並非分權國家，迄今為止中央和地方的所有財政安排和事權調整都是中央和地方談判妥協的結果。中央政府由於擁有政治和行政上的權威地位，往往對事權和財權劃分方案有主要的動議權和決定權，因此事權和財權劃分缺乏內在的穩定性和法律保障。事實上上級政府能夠調整事權和財權分配，從而可將事權層層下放，財權逐步上收。地方政府則是通過討價還價、叫苦、申請項目、收取預算外收入、制度外收入、土地出讓收入以及負債等形式來部分地維護財權。
三是現行地方稅制體系不完善，地方稅制結構不合理，缺乏地方主體稅種。單個地方稅種的收入規模占整個稅收收入的比重都比較小，導致地方自身的財源不足且不穩，對預算外和制度外資金、土地財政和負債依賴程度較高。實際上，中國中央和地方政府間的收入劃分方案中，共享稅部分規模過大。國內增值稅、企業所得稅、個人所得稅和證券交易印花稅合計占稅收收入總額的份額就達41%。共享稅占比越大，“分稅制”就越名不副實。
四是在財政支出上，效率還很低。各級政府總體上重視收入，而忽視支出效率，還沒有建立透明的、有規則約束的公共財政預算體制，導致納稅人以及在立法、司法和行政部門之外作為第四權力部門的媒體不能有效監督政府的財政支出，納稅人繳的稅也與其享受的公共服務不相匹配。
五是徵稅管理成本過高。中國的稅收分國稅和地稅兩套徵稅班子。這不僅增加了徵收成本，也影響到納稅人的遵從成本，因為後者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經常爭奪稅源。
六是專項轉移支付名目過多，不透明。轉移支付的好處是可以控制地方政府，壞處則是效率容易走低。轉移支付分為兩種，一種是一般性轉移支付，另一種是專項轉移支付。一般性轉移支付往往比較透明，是根據公式計算的，比如義務教育、公共衛生等方面的資金缺口，中央政府根據人頭標準很容易算出。專項轉移支付則與許多中央部門掌握的專項資金相聯繫，其使用不透明，容易受到各地政府和企業“跑部錢進”的影響。而中國的實情恰恰是一般性轉移支付比較少，大量支付都是採取專項轉移支付。最近有了較多的調整，如果均不計稅收返還，2009年一般性轉移支付占全部中央轉移支付（去除稅收返還額後為23 678億元）的比重已達47.8%，專項轉移支付占比達52.2%。這裡專項轉移支付在管理上更是顯得不規範和隨意，所以這么多年來一直存在上述飽受詬病的“跑部錢進”現象。在專項轉移支付里，現在通行的操作往往是有問題的。如果是2 000萬元的項目，地方政府一般要上報成5 000萬元甚至更多，這是因為現在很多項目都要求地方配套資金，一些偏遠地方政府由於財政收入不足，拿不出一定比例的配套資金。考慮到中央會基於地方的討價還價而砍掉一部分預算，再加上要考慮“尋租成本”，地方政府便會在事前翻倍地上報。
當前中國的財政體制主要存在六大問題。一是稅費立法權高度集中。中國稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，最終需要中央同意，不能充分調動地方涵養稅源的積極性。而且稅收的立法權往往集中在政府手中，以“決定”、“通知”、“條例”等形式來制定和執行，全國人大和地方人大的作用有限，後兩者目前的人員結構本身也有問題。《預算法》甚至把財政管理體制的決定權一次性下放給了國務院，相當於一個公司的財權從董事會移交給了總經理。
二是中國在法律上並非分權國家，迄今為止中央和地方的所有財政安排和事權調整都是中央和地方談判妥協的結果。中央政府由於擁有政治和行政上的權威地位，往往對事權和財權劃分方案有主要的動議權和決定權，因此事權和財權劃分缺乏內在的穩定性和法律保障。事實上上級政府能夠調整事權和財權分配，從而可將事權層層下放，財權逐步上收。地方政府則是通過討價還價、叫苦、申請項目、收取預算外收入、制度外收入、土地出讓收入以及負債等形式來部分地維護財權。
三是現行地方稅制體系不完善，地方稅制結構不合理，缺乏地方主體稅種。單個地方稅種的收入規模占整個稅收收入的比重都比較小，導致地方自身的財源不足且不穩，對預算外和制度外資金、土地財政和負債依賴程度較高。實際上，中國中央和地方政府間的收入劃分方案中，共享稅部分規模過大。國內增值稅、企業所得稅、個人所得稅和證券交易印花稅合計占稅收收入總額的份額就達41%。共享稅占比越大，“分稅制”就越名不副實。
四是在財政支出上，效率還很低。各級政府總體上重視收入，而忽視支出效率，還沒有建立透明的、有規則約束的公共財政預算體制，導致納稅人以及在立法、司法和行政部門之外作為第四權力部門的媒體不能有效監督政府的財政支出，納稅人繳的稅也與其享受的公共服務不相匹配。
五是徵稅管理成本過高。中國的稅收分國稅和地稅兩套徵稅班子。這不僅增加了徵收成本，也影響到納稅人的遵從成本，因為後者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經常爭奪稅源。
六是專項轉移支付名目過多，不透明。轉移支付的好處是可以控制地方政府，壞處則是效率容易走低。轉移支付分為兩種，一種是一般性轉移支付，另一種是專項轉移支付。一般性轉移支付往往比較透明，是根據公式計算的，比如義務教育、公共衛生等方面的資金缺口，中央政府根據人頭標準很容易算出。專項轉移支付則與許多中央部門掌握的專項資金相聯繫，其使用不透明，容易受到各地政府和企業“跑部錢進”的影響。而中國的實情恰恰是一般性轉移支付比較少，大量支付都是採取專項轉移支付。最近有了較多的調整，如果均不計稅收返還，2009年一般性轉移支付占全部中央轉移支付（去除稅收返還額後為23 678億元）的比重已達47.8%，專項轉移支付占比達52.2%。這裡專項轉移支付在管理上更是顯得不規範和隨意，所以這么多年來一直存在上述飽受詬病的“跑部錢進”現象。在專項轉移支付里，現在通行的操作往往是有問題的。如果是2 000萬元的項目，地方政府一般要上報成5 000萬元甚至更多，這是因為現在很多項目都要求地方配套資金，一些偏遠地方政府由於財政收入不足，拿不出一定比例的配套資金。考慮到中央會基於地方的討價還價而砍掉一部分預算，再加上要考慮“尋租成本”，地方政府便會在事前翻倍地上報。
應加快推進財政管理體制改革
上述錯綜複雜的中央和地方政府財政關係表明，中國需要加快推進財政管理體制改革。這裡首先涉及中央和地方政府究竟如何真正明確劃分財權和事權的問題。
在成熟的競爭性較強的聯邦制國家，比如美國，會首先劃定市場和政府的邊界，然後按照輔助性原則來界分各級政府的事權，再按照各級政府自己的事權，來確定支出責任和支出需要，最終決定收入需要。而收入權的來源就是事權、支出權和支出需要，所有這些權力都是轄區內的公民賦予的，是在制度框架內安排的。“輔助性原則”指的是，凡是個人和市場能夠處置的事務，留由其自身去處置，政府的事權留由最低必要層次的政府去履行，上級政府提供輔助性的支持。而且，上級政府在接手或者插手之前，還要考慮自身是否確實能夠更好地解決問題。實際上，各級轄區都是在法治框架內以自治管理方式提供本級公共產品與服務的。本級轄區財力不足或者公共產品與服務本身有著一些外溢性因素時，上級政府才有可能接手或者插手，包括轉移支付。但是，轉移支付額是有限度的，不能扭曲各地方轄區的治理積極性，損害一些發達轄區的稅收努力。
在稅制結構本身的改革上，地方政府必須擁有自己穩定的財源，有著地方自己的主體稅種。比如按照美國的經驗，三級政府財源支柱的概況是：個人所得稅和工薪稅（類似社會保障稅）歸聯邦（中央），銷售稅和公司所得稅歸州（相當於中國的省），財產稅主要歸地方（基層政府）。那么，中國在稅權歸屬上該如何劃分呢？中國是世界上政府層級最多的國家之一，包括中央、省、市、縣、鄉五級。如果按照各級政府在法治框架內以轄區自治管理方式提供本級公共產品與服務，那么政府級次是幾級這一問題倒無關緊要，至關重要的是各級政府有其徵稅權。比如中央政府通過立法只確定中央一級自身收入的增值稅稅率，同時確定各級地方政府可加征的地方增值稅稅率範圍，各地具體加征的地方增值稅稅率（所謂加征率）由各地自行確定，這樣既允許一定範圍的轄區間稅收競爭，又保持總體稅制框架的完整性，各級地方政府均有法律上規定的獨立稅源，雖然名稱都叫增值稅。其他共享稅種的改造也是一樣的。此外，財產稅即物業稅的引入也是必要的，它屬於地方稅，可以成為地方的主體稅種之一。但是財產稅的加征，必須以減少財產等環節的其他徵稅和收費為條件。因為中國的巨觀稅收負擔率非常高，各種政府財政性收入占GDP的比重2007年達到41.7%，2009年則膨脹為52.9%。這裡的政府財政性收入包括政府的一般預算收入、基金收入、預算外收入、社保收入、土地出讓收入、制度外收入、新增債務收入餘額，還包括通貨膨脹率，它屬於通貨膨脹稅入的稅率。中國正在試點財產稅，這也是讓地方納稅人增強納稅人意識、落實納稅人權利和義務的重要手段，它應該首先體現納稅人支付的稅價，以換取政府的公共產品與服務，而不應該首先作為政府進行房地產市場巨觀調控的政策工具。
中國的財政管理體制改革需要行政體制改革進行配套。按照現有的較為嚴格的收入管理技術和制度，國稅和地稅兩套稅收征管班子完全可以合二為一。此外，根據上述的分析，各級地方政府應擁有法定徵稅權，在法治框架內通過轄區自治管理的方式自主提供本級公共產品與服務，而上級政府仍然提供輔助性的支持作用。這種治道變革實際上不僅意味著行政管理體制的變革，也是政府體制的變革，有助於中國建構一套轄制中央與地方財政關係的穩定的規則框架。
在成熟的競爭性較強的聯邦制國家，比如美國，會首先劃定市場和政府的邊界，然後按照輔助性原則來界分各級政府的事權，再按照各級政府自己的事權，來確定支出責任和支出需要，最終決定收入需要。而收入權的來源就是事權、支出權和支出需要，所有這些權力都是轄區內的公民賦予的，是在制度框架內安排的。“輔助性原則”指的是，凡是個人和市場能夠處置的事務，留由其自身去處置，政府的事權留由最低必要層次的政府去履行，上級政府提供輔助性的支持。而且，上級政府在接手或者插手之前，還要考慮自身是否確實能夠更好地解決問題。實際上，各級轄區都是在法治框架內以自治管理方式提供本級公共產品與服務的。本級轄區財力不足或者公共產品與服務本身有著一些外溢性因素時，上級政府才有可能接手或者插手，包括轉移支付。但是，轉移支付額是有限度的，不能扭曲各地方轄區的治理積極性，損害一些發達轄區的稅收努力。
在稅制結構本身的改革上，地方政府必須擁有自己穩定的財源，有著地方自己的主體稅種。比如按照美國的經驗，三級政府財源支柱的概況是：個人所得稅和工薪稅（類似社會保障稅）歸聯邦（中央），銷售稅和公司所得稅歸州（相當於中國的省），財產稅主要歸地方（基層政府）。那么，中國在稅權歸屬上該如何劃分呢？中國是世界上政府層級最多的國家之一，包括中央、省、市、縣、鄉五級。如果按照各級政府在法治框架內以轄區自治管理方式提供本級公共產品與服務，那么政府級次是幾級這一問題倒無關緊要，至關重要的是各級政府有其徵稅權。比如中央政府通過立法只確定中央一級自身收入的增值稅稅率，同時確定各級地方政府可加征的地方增值稅稅率範圍，各地具體加征的地方增值稅稅率（所謂加征率）由各地自行確定，這樣既允許一定範圍的轄區間稅收競爭，又保持總體稅制框架的完整性，各級地方政府均有法律上規定的獨立稅源，雖然名稱都叫增值稅。其他共享稅種的改造也是一樣的。此外，財產稅即物業稅的引入也是必要的，它屬於地方稅，可以成為地方的主體稅種之一。但是財產稅的加征，必須以減少財產等環節的其他徵稅和收費為條件。因為中國的巨觀稅收負擔率非常高，各種政府財政性收入占GDP的比重2007年達到41.7%，2009年則膨脹為52.9%。這裡的政府財政性收入包括政府的一般預算收入、基金收入、預算外收入、社保收入、土地出讓收入、制度外收入、新增債務收入餘額，還包括通貨膨脹率，它屬於通貨膨脹稅入的稅率。中國正在試點財產稅，這也是讓地方納稅人增強納稅人意識、落實納稅人權利和義務的重要手段，它應該首先體現納稅人支付的稅價，以換取政府的公共產品與服務，而不應該首先作為政府進行房地產市場巨觀調控的政策工具。
中國的財政管理體制改革需要行政體制改革進行配套。按照現有的較為嚴格的收入管理技術和制度，國稅和地稅兩套稅收征管班子完全可以合二為一。此外，根據上述的分析，各級地方政府應擁有法定徵稅權，在法治框架內通過轄區自治管理的方式自主提供本級公共產品與服務，而上級政府仍然提供輔助性的支持作用。這種治道變革實際上不僅意味著行政管理體制的變革，也是政府體制的變革，有助於中國建構一套轄制中央與地方財政關係的穩定的規則框架。
