行政程式法律制度是有關行政程式的法律規範的總稱，是行政程式的法律化、制度化。要明確行政程式法律制度，首先要了解程式和行政程式。
基本介紹
- 中文名：行政程式法律制度
- 定義：起始到終結的長短不等的過程
- 方式：實施行為的方法和形式
- 特點：行政機關作出行政行為的程式
概念,主要特點,法律責任,作用,發展,法典化趨勢,功能類型,對現狀,規定,
概念
所謂程式，就是行為從起始到終結的長短不等的過程。構成這一程式過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實現這些步驟和方式的時間和順序。行政程式，就是由行政機關作出行政行為的步驟、方式和時間、順序構成的行為過程。步驟，就是實現某一程式的若干必經階段；方式，是實施行為的方法和形式，兩者構成程式的空間表現形式。例如，按照《治安管理處罰法》規定，公安機關作出處罰的步驟是傳喚、詢問、取證和裁決。傳喚需要用傳喚證，詢問要有筆錄，裁決要有書面決定等等，這些活動就是行為過程中的步驟和行為方式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式聯結而成的。完成這一程式過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程式步驟，還必須遵循先後次序。如上例，必須先取證後裁決，不能顛倒為先裁決後取證。這就是順序。時限和順序構成程式的時間表現形式。行政程式就是由上述步驟、方式、時限、順序為要素構成的行政行為的過程，是空間形式和時間形式的統一。
行政程式的最大特點在於，行政程式是行政機關作出行政行為的程式。行政法律關係是由行政機關和相對一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程式僅指行政機關作出行政行為時應遵循的程式，而不是相對一方應遵循的程式。
公民、法人或其他組織在向行政機關提出某項申請時，行政機關常常為他們設定程式，如據報載，要申請辦一批發市場，需經112道程式（蓋112個章）。為避免行政機關在設定這類程式時給公民帶來不便，甚至造成損害，行政程式法律需要對此規定一些原則，例如便民原則、及時原則、公布申請條件原則等。它們也就成為行政機關應遵守的程式原則。
主要特點
由於行政程式法律制度的發展，程式法律已經衝破司法範疇，擴大到一個更為廣闊的領域。這種擴大，不僅表現在行政領域，還表現在立法領域。現代程式法律制度分為立法程式法律制度、行政程式法律制度、司法程式法律制度三個部分。行政程式法律制度的主要特點是：
1.行政程式法律制度調整的對象是行政行為。
2.行政程式法律制度只是重要行政程式的法律化。只有同當事人權益和行政效率有關的重大的行政程式，才由法律規定，其目的是強行要求行政機關及其工作人員遵循一定行政程式，以保證行政工作的科學性和民主性。因此，從行政程式是否被上升為法律來區分，可以把它分為法定行政程式和非法定行政程式。行政程式上升為法的意義在於：行政程式法律制度是由國家制定和認可的，並由國家強制力保證其實施的程式規則，一旦違反了程式規則，即屬違法行政行為，要依法承擔一定的法律責任。而沒有上升為法的一般程式，即使違反了，也不承擔法律上的責任。人們經常講的行政程式大多是從法律意義上講的，即指法定行政程式。
3.行政訴訟法律制度以“公開”和“聽證”制度為核心。政府的管理活動要讓公民了解，在管理過程中要聽取公民的意見，這是行政程式的關鍵。
4.行政程式法律制度對效率給予高度的關注。行政權力的擴張，是社會生產和生活需要高效率地維護社會秩序的結果，因而行政程式的發展不能影響而應當有利於行政效率。提高行政效率也是為了保障當事人的權益。
法律責任
1.程式權利與義務，和實體權利與義務相對應。在行政法律關係中，以行政機關為一方，以相對一方為另一方，都有實體權利和義務，也有程式權利和義務。行政行為是由實體權利義務和程式權利義務所組成的，職權、職責就是行政機關的實體權利義務。為了行使職權，履行職責，應該採取哪些步驟和方式，先後順序以及在多長時限內完成，就是程式，如果這些程式是法定的，那就是行政機關的程式義務。例如，《行政處罰法》規定，行政機關在作出行政處罰決定前必須聽取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽證。這就是行政機關的程式義務，也就是公民、法人或其他組織的程式權利。行政機關的程式權利，也就是公民、法人或其他組織的程式義務，一般表現在公民、法人或其他組織向行政機關提出某項申請，或行政機關要求公民、法人或其他組織履行某項義務時所設定的程式要求，公民如不履行這些程式義務，就可能得不到所申請的許可，或將受到某種處罰。
2.程式與實體是緊密聯繫的。實體是內容，程式是形式，程式是為實體服務的。人們將此稱為程式的工具主義。但在很多行政法律關係中，程式的作用特別重要。
第一，在行政法律關係中，公民、法人或其他組織作為相對一方，其程式義務，即行政機關的程式權利，實際上早已獨立存在，並嚴格按照規定追究責任。這種程式義務大都由單行的法規、規章規定，行政機關是將之作為行政權的一部分行使的。例如，規定公民的某項申請必須經哪些機關批准，那么，就一個機關也不能少，且必須按順序蓋章。規定必須多少天或幾月幾日前送上申請書，期限一過，行政機關就不會再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過，就將給予處罰。對於這種極為嚴格的程式義務和程式責任，人們早也習以為常。
第二，行政機關的程式義務在很多情況下將會影響相對一方的實體權益，但也有相當一些行政程式，並不涉及相對一方的實體權益，在這種情況下，並不意味著就沒有權利義務問題。首先，行政機關不履行程式義務，即程式違法，是行政機關違反法律的問題，就“違法”這一點而言，是實體違法還是程式違法，並無差別；行政機關違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴重得多。其次，實際上程式問題也涉及到實體問題。例如，《治安管理處罰法》規定，複議決定必須在5日內作出，超過期限是程式違法，這種違法涉及到誰的合法權益？5日作出或8日作出，對相對一方來說，並無多大實際損害。《治安管理處罰法》所以規定複議決定必須在這短短的5日內作出，體現了立法者從速處理治安問題、治安問題決不能拖延的意圖。否則，受到損害的將是社會治安秩序，即全體人民的利益。再比如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程式。是否表明身份，在很多情況下並不影響相對一方的合法權益。立法者設定這一程式，首先是為了體現執法工作的嚴肅性，也是為了防止假冒，避免社會次序混亂，損害國家利益。可以說，在很多情況下，程式的背後都體現著國家的、社會的某種更高層次的利益。
第三，更為重要的是，程式本身自有其內在的價值。例如，在作出對公民權利的不利影響的決定前，必須聽取意見，體現了社會主義的民主參與、尊重公民個人的尊嚴；禁止以任何形式的暴力獲取證據，體現了社會主義的人道精神和對公民個人尊嚴的尊重；重大決策前聽取專家和利害關係人的意見，體現了程式理性；規定多少時限內對公民作出答覆，體現了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無意義的程式。所有的程式不僅或多或少與相對一方的合法權益有關，也與國家、社會利益相關連。一切違反法定程式的行為都將是給社會或個人帶來危害的行為。因此，程式權利義務就有了獨立的意義和價值。
3.凡是違法行為都必須追究法律責任，這也是社會主義法制的一項重要原則。對一切違反法定程式的行為同樣應當追究法律責任。但是，當行政機關程式違法時如何追究責任，卻是一件相當複雜，因而存在眾多爭議的問題。從實踐來看，行政機關的程式違法有幾種情況：
一種是：程式違法，實體上也直接損害相對一方的合法權益，即我們平時所說的程式違法，實體也違法。
另一種是：程式違法，實體上似乎並未侵害相對一方的合法權益，即我們平時所說的程式違法，實體正確。
當然還有一種情況是，程式合法，實體違法。對於第一和第三種情況，根據我國《行政訴訟法》的規定：撤銷，追究實體違法的責任。困難的是第二種情況。根據上面的分析，既然存在獨立的程式權利義務，行政機關程式違法，也就應該獨立承擔法律責任，而不應該把程式僅僅看成是實體的工具而完全依附於實體，因此，從理論上說，程式違法應該獨立追究法律責任。但是，程式違法的情況還有其複雜之處。就程式本身的重要性，即內在價值而言，在程度上還是有區別的。如前例，行政機關在作出對相對一方不利影響的決定前，不聽取對方的意見，或法定應該聽證而不聽證，就屬於嚴重程式違法，因為這一程式缺陷違背了社會主義的民主與參與精神；再如，用暴力取得證據，也屬於嚴重程式違法，因為它違反了社會主義社會對人的尊嚴的尊重，等等。對於這些程式違法，不管實體上是否正確，就應一律予以撤銷，不得重新作出行政行為。但有些程式違法，例如，因疏忽忘了在檔案上註明日期，屬於程式上的小的瑕疵，可以重新補正。總之，存在獨立的程式權利義務，是程式違法應該追究責任的基礎。法律在設定程式違法的法律責任時，則要根據行政違法行為中程式與實體的違法情況和關係，以及程式違法本身的嚴重程度等具體情況作出規定。
目前，我國法律對程式違法的法律責任已有兩種規定，一是《行政訴訟法》規定的程式違法，判決撤銷，同時判決行政機關重新作出具體行政行為。這樣做的目的就是使行政機關由於程式違法而承擔敗訴責任，體現嚴肅執法的要求。但同時又允許重新作出具體行政行為，也就是允許行政機關改正。這是我國法律第一次就行政程式違法後承擔法律責任所作的規定。毫無疑問，這一規定是建立在該行政行為程式違法、實體合法的基礎上的。但是該法沒有分出在程式嚴重違法的情況下，是否還能適用本條規定。這是時代的局限。另一種是《行政處罰法》的規定，如果執法者程式違法時主觀上有故意，那就應該追究其損害國家、社會利益的責任，除承擔敗訴責任外，還應由行政機關主動，或經司法建議後，視情節輕重給予執法工作人員以行政處分。這是考慮到我國對行政程式的認識情況所作的特殊規定。
作用
1.提高行政效率。
行政程式在行政行為中是無處不在的，實體法不通過一定程式，就不可能被實施。為批准某一申請，可以通過幾個部門，蓋幾個章就簡明迅速地完成，也可以蓋上幾十甚至幾百個章，使這一程式成為一個漫長的難以完成的過程。程式法的作用，就在於將合理的、既能提高行政效率，又能保護公民權益的程式法律化、制度化，免去不必要的程式或簡化繁瑣的程式，從而大大提高行政效率。
2.制約作用。
所謂制約作用是指行政程式法律能夠在程式上對行政機關起制約作用，防止其失職、越權和濫用職權。這主要表現在以下兩個方面：
第一，行政程式法律使行政程式成為行政行為產生法律效力的必要條件。行政程式合法，不等於運用實體法也正確；但是，如果行政程式嚴重違法，即使運用實體法正確，也將導致行政行為無效。例如，依照我國專利法規定，專利局批准專利權必須經過三個月的公告期。這是批准專利權行為的行政程式。如果專利局不經過公告程式就給予申請人專利權，那將導致該行為無效，即使申請人的發明實際上已符合專利的條件，還不能獲得專利權。
第二，是與腐敗行為等行政違法行為作鬥爭的重要手段。行政違法中的失職和濫用職權等行為，大都與行政程式不健全、不規範有關。例如，在公民申請某項權利的程式中由於沒有明確的時效限制，就可以為以權謀私開方便之門。處罰程式中缺少說明理由和聽證程式，就便於濫用職權。行政程式強調公開原則、參與原則，都對防止腐敗起積極作用。健全和完善行政程式法，將從制度上制止腐敗、違法現象，保證為政清廉。
3.保護公民、法人和其他組織的合法權益。
公民、法人或其他組織的合法權益，不僅要靠行政實體法予以規定，還要靠程式法予以保障。例如，在行政處罰中設定說明理由、聽取意見以至聽證、裁決的順序性程式，就具有避免和減少濫用職權、保障個人和組織合法權益的作用。
發展
行政程式法律的興起與發展，是本世紀行政法，也是整個法律體系發展的重要內容之一。
“行政程式法”這個概念以及專門的行政程式法律，是19世紀末才出現的。1884年德國的巴登邦制定《行政程式法》，這是世界上第一部專門的行政程式法。在這以前，程式法僅指法院審理案件的程式法律制度，也就是訴訟法，而不包括行政機關進行行政管理活動的程式法律制度。
行政程式法律興起的基本原因，在於社會經濟生活的發展。19世紀以後，行政權迅速擴大。行政權的擴大必然帶來兩個客觀後果，一是行政效率問題日益嚴重，二是侵害個人或組織權益的可能性增多，與此同時，民主政治的發展和法治思想深入人心，科學管理日益滲透到行政管理領域等等，這些都直接影響和促進了行政程式的興起和發展。
法典化趨勢
各國行政程式法律制度發展的一個重要趨勢，是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手續法》，與此同時還有德國的《巴登邦行政程式法》，這兩部法律可能是世界上最早的行政程式法典，只是後者屬於聯邦國家內部一個地方政府的法律。之後，奧地利於1925年制定《普通行政程式法》。以該法為中心，奧地利還制定了《行政處罰程式法》和《行政執行法》等各類行政程式法。捷克、波蘭、南斯拉夫等國也群起仿效，形成了行政程式法典化的第一個高潮。行政程式法典化的第二個高潮始於美國於1946年制定的《聯邦行政程式法》，接著奧地利於1950年、西班牙於1958年修訂其行政程式法，瑞士於1968年、瑞典於1971年、聯邦德國於1976年制定行政程式法典，而義大利也於1955年、日本於1964年形成了行政程式法草案；80年代末以來，又有韓國、荷蘭、葡萄牙制定了行政程式法典，日本於1993年制定《行政程式法》，我國澳門和台灣地區也分別於1994年和1999年制定行政程式法典。由此可見，行政程式法典化是各國行政程式法發展的一個明顯趨勢。
功能類型
各國的行政程式法律還表現出功能上的差異，形成不同的功能類型。從理論上分析，現代行政程式法律的功能可以有三種：
一是效率型。以提高行政效率為其基本功能。這種類型的行政程式法律講究以較少的人力、財力來進行行政管理。
二是控制型。以控制行政權力為其基本功能。這種類型的行政程式法律側重於防止行政機關超越職權、濫用權力。
三是權利保障型。以保障行政相對人的程式權利為其基本功能。這種類型的行政程式法律側重於保護相對人的各種合法權益，尤其是程式上的權利。
二戰後各國的行政程式法律，在功能類型上出現兩種情況：一是屬於單一型的較少，大多數國家都以一種類型為主兼容其他。二是普遍採用權利保障型，有的以權利保障型為主，兼采控制型，比如美國就是這樣的情況；有的以權利保障型和效率型並重，歐洲和亞洲多數國家和地區都是這樣的情況。這表明，各國已經普遍認識到，行政程式法律制度的三種功能是不可偏廢的，提高行政效率是一切行政法律制度都必須考慮的因素，任何損害行政效率的行為，都會對社會秩序造成損害；控制行政權力也是必要的。它是現代分權制衡體制的必然要求；擴大公民參與行政管理的程式性權利，更是現代民主政治發展的重大趨勢，是現代行政程式法發展的主要目標。
對現狀
（一）我國憲法與行政程式法律制度的基本原則
到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程式法，但從建國以來、尤其是黨的十一屆三中全會以來，已經在不少法律中規定了行政程式規範。這些規定首先體現在憲法上。我國憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這一規定是行政程式法律參與原則的憲法依據。憲法第33條第2款規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這一規定是行政程式法律公正原則的憲法依據。憲法第27條第1款規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓的和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”這一規定為行政程式法律的效率原則提供了依據。憲法第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這一規定為建立行政程式法律的聽證制度奠定了憲法基礎。憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這一規定是行政程式法律參與原則和複審原則的憲法依據。
根據我國憲法的有關規定以及世界各國行政程式法律有關基本原則的表述，對我國行政程式法律應該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條。
1.公開原則。
2.公正原則
3.參與原則。
4.複審原則。
5.效率原則。
6.誠實信用、信賴保護原則。
為了貫徹行政程式法的上述原則，需要建立相應的程式制度，通過具體的程式性法律規範來實現這些原則。
規定
（二）我國法律有關行政程式法基本制度的規定
1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程式作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進了理論與實務界對行政程式法的關注。
我國法律、法規已經建立起一些行政程式法律制度，這裡，作一列舉說明。
抽象行政行為的程式制度：
1、聽取意見制度。2000年3月全國人大通過的《中華人民共和國立法法》第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”
2.起草審查制度。立法法第59條規定：“行政法規起草工作完成後，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。”
3.公布制度。立法法第61條和第62條規定：“行政法規由總理簽署國務院令公布。”“行政法規簽署公布後，及時在國務院公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。”
具體行政行為的程式制度：
1.表明身份制度。1985年9月6日全國人大常委會通過的《中華人民共和國居民身份證條例》第13條第2款規定：“執行任務的公安人員在查驗居民的身份證時，應當出示自己的工作證件。”1995年7月20日國務院發布的《中華人民共和國公民出入境邊防檢查條例》第12條規定：“口岸檢查、檢驗單位的人員需要登船執行公務的，應當著制服並出示證件。”
2.告知制度。1996年修訂的《中華人民共和國刑法》第64條規定：“公安機關拘留人的時候，必須出示拘留證。拘留後，除有礙檢查或者無法通知的情形以外，應當把拘留的原因和羈押的處所，在24小時以內，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。”第71條規定：“公安機關逮捕人的時候，必須出示逮捕證。逮捕後，除有礙偵查或者無法通知的情形外，應當把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時以內通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位。”
3.說明理由制度。1996年3月全國人大通過的《中華人民共和國行政處罰法》第31條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。”
4.迴避制度。行政處罰法第37條第3款規定：“執法人員與當事人有直接利害關係的，應當迴避。”
5.合議制度。行政處罰法第38條第3款規定：“對情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”
6.聽證制度。行政處罰法第5章第3節專門規定了“聽證程式”，其中第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。”
7.審執分離制度。行政處罰法第46條規定：“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。”國務院於1997年11月發布了《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》。
8.複議制度。1999年4月全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政複議法》第6條規定對11種行政行為，當事人可以申請行政複議。行政複議法規定了行政機關進行行政複議的程式。
9.司法審查制度。1989年4月全國人大通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。此前，我國已有120多個法律、法規規定，不服行政機關決定或裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規定對具體行政行為，當事人不服的，可以提起訴訟，進一步擴大了人民法院受理行政案件的範圍。
10.順序制度。1994年5月全國人大常委會修訂的《中華人民共和國治安管理處罰條例》第34條規定，除了公安人員可以當場予以處罰的以外，對違反治安管理的人的其他處罰應適用以下程式：（1）傳喚；（2）訊問；（3）取證；（4）裁決。這一規定確定了處罰程式的順序，顛倒順序是違法的。
11.時限制度。這是在法律、法規中規定得比較多的一項行政程式制度。例如1994年7月國務院批准修訂的《中華人民共和國公民出入境管理法實施細則》第5條規定：“市、縣公安局對出境申請應當在30天內，地處偏僻、交通不便的應當在60天內，作出批准或者不批准的決定，通知申請人。”
對我國法律、法規中關於行政程式法律制度的規定進行分析，可以看出，1990年以前，我國的行政程式立法處於非常薄弱的狀態；1990年以來，我國行政程式立法發展很快，越來越多的關於行政行為的法律、法規在制定或修訂時注意到了程式方面的規範。特別是，我國已經有了幾部主要規定行政程式制度的法律、法規。如：1990年10月起施行的《行政訴訟法》；1991年1月起施行的《行政複議條例》（後為1999年10月起施行的《行政複議法》所取代）；1995年1月起施行的《國家賠償法》中的行政賠償部分；1996年10月起施行的《行政處罰法》等。除了《行政訴訟法》總體上屬於訴訟程式法，其中部分內容屬於行政程式法以外，其他幾部法律均以規定行政程式法律制度為主，分別規定了我國行政領域的幾大程式：行政處罰程式、行政賠償程式和行政複議程式，使我國行政程式法的發展向前推進了一大步。
這裡應當特別提到的是，我國《行政處罰法》關於處罰程式的規定尤其反映了我國行政程式法律制度的一大進步。該法第5章專門規定了作出行政處罰決定的簡易程式、一般程式和聽證程式，其中包含著表明身份制度、統一格式制度、說明理由制度、告知權利制度、聽證制度、審執分離制度、迴避制度、合議制度等行政程式法律的許多重要制度，體現了行政程式法律的各項基本原則。特別是《行政處罰法》規定的聽證程式更是我國行政程式立法的一個重要突破。可以說，《行政處罰法》對我國行政程式法的進一步發展，已經而且還將繼續起到有力的推動作用最後，應松年就完善我國行政程式法律制度提出了幾點建議。
他說，我國行政程式法律制度的發展和完善，是社會主義市場經濟條件下行政法制建設發展的必然結果。但是，我國現行行政程式立法還存在不少問題。主要表現在以下四個方面：
1.缺乏系統性。我國的行政程式法律規範分散在各類法律、法規中，沒有專門的、統一的行政程式法，由此造成各個行業、各個類別的行政行為在行政程式上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政複議三類行政行為基本統一以外，其他各類行政行為的程式不統一的狀況還嚴重存在。
2.處於次要地位。許多行政程式法律規範混合規定在各個行政法律、法規中，這些法律、法規基本上都以規定實體規範為主，兼顧程式規範，甚至有的法律、法規仍然只有實體規範而完全沒有程式規範，重實體、輕程式的問題還遠遠沒有解決。
3.偏重事後程式和過於籠統。即使規定了一定的程式規範的行政法律、法規，多數也存在重事後程式、輕事先程式的問題，以及程式規範不具體、不具有可操作性的問題。也就是說，多數行政法律、法規往往只是簡單地規定相對人可以申請複議、可以提起訴訟，或者只是籠統、粗疏地規定程式事項，對程式性問題在起草時缺乏細緻的分析研究，在法律、法規中缺乏具體明確的規定。
4.法律責任不明確。大多數法律、法規雖然規定了程式規範，卻沒有規定行政機關違反法定程式的法律責任，很容易使法定程式得不到嚴格執行。
適應依法治國、建設社會主義法治國家和我國加入WTO的需要，必須建立和完善我國的行政程式法律制度。應當建立和完善什麼樣的行政程式法律制度，是一個應當認真探討的問題。我想就以下幾個問題談談自己的看法。
1.我國應當早日制定統一的行政程式法。目前，我國行政程式法典的制定已經提上了國家立法的議程。李鵬委員長在全國人大第四次會議上指出：“要制定行政強制措施法、行政許可法、行政收費法，為制定統一的行政程式法創造條件。”我們已經制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政複議法》等行政程式方面的法律，行政強制法、行政許可法和行政收費法也有了比較成熟的草稿。可以說，我們已經積累了比較豐富的經驗，對制定行政程式法的呼聲也很高，制定統一行政程式法的條件已經成熟。
2.應當把行政程式法列為市場經濟法律體系中的主要部門法。我國目前把建立社會主義市場經濟法律體系作為當務之急，儘管這個體系的範圍很難劃定，但不少學者認為，不管這個體系的範圍怎樣劃分，行政程式法毫無疑問是其中的主要部門法，並不因為它有“行政”二字就與經濟無關。其理由是：第一，行政程式法是市場主體的地位和權利的保障。第二，行政程式法是市場經濟所追求的效率、效益的保障。第三，行政程式法是建立全國統一市場和進入世界統一市場的保障。
3.我國行政程式法的功能類型應當是以效率為基礎的權利保障型。我國學者多數主張“並重型”，即根據我國的情況，應當兼顧權利保障和效率兩方面。從提高公民的民主和法治意識來看，應當保障公民的程式權利。但是，我國生產力發展水平不高，如果脫離社會利益而過分強調公民權利的保障，就會影響經濟發展速度，不利於社會生產力的發展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和權利保障型都是非此即彼的思路，並不可取。“並重型”的具體構想是把效率和權利保障兩個方面結合起來，兼顧權利保障和效率。這樣的功能類型既不是完全的效率型，也不是完全的權利保障型，而是介於兩者之間的中間類型。“並重型”是適合我國國情的選擇。立法者應當從全體公民的共同利益出發，考慮每個公民的具體利益應當保障到什麼程度。要做到這一點，就必須處理好效率與權利保障的關係，因為效率更多地反映社會利益，而權利保障更多地反映個人利益。處理兩者關係的原則是：以提高效率為範圍，以權利保障為目標，在效率允許範圍內，對權利的保障努力達到“最大化”。這個原則可以稱為“效率對權利的最大寬容度原則”，或簡稱為“權利最大化原則”。因此，所謂“並重型”，就是以效率作為基礎、範圍和限度，以權利的最大化作為目標的功能類型，所以也可以稱為“以效率為基礎的權利保障型”。
4.在行政程式法中建立符合我國國情的聽證制度。聽證制度已經成為許多國家行政程式法的核心。能否建立符合我國國情的聽證制度，將是我國能否成功地制定行政程式法的關鍵。我國已建立三種不同的聽證制度，最早是行政處罰法規定的行政機關在作出責令停產停業、吊銷許可證和執照、數額較大的罰款時進行聽證，並對聽證的具體程式作了規定；二是價格法規定的在制定關係民眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價時，應建立聽證制度；三是立法法規定的在起草行政法規時，可採取聽證會的形式等。聽證制度正在我國迅速發展，但同時也存在不少問題：第一，這三種聽證的主要區別何在？第二，三種聽證各應遵循哪些程式？至今尚無明確規定。聽證制度在行政程式法律中確認，將使社會主義民主原則中聽取對方意見和參與精神得到很好的體現，因而是行政程式法中極為重要的制度。
