具體行政程式

具體行政程式是指行政主體作出具體行政行為所應遵循的行政程式，具有具體性和前溯性特點，即行為方式以針對特定人或事來採取，在時限上一般具有對過去事件的前溯力。這類程式在適用時具有較大的針對性和適用性，不是針對該事項的程式，不能隨意適用，如行政處罰程式、行政許可程式、行政複議程式等。

基本介紹

• 中文名：具體行政程式
• 對象：行政主體
• 對應：行政行為
• 本質：行政複議程式

具體行政程式的主要內容

1．受理制度

這是行政主體接受行政相對人的申請，開始進行行政行為的制度。行政許可，以及行政裁決、行政仲裁、行政複議等行政司法程式中都設有此項制度。對於相對人符合法定條件的申請，行政主體必須受理。如果行政主體無故不受理，可視為作出不利於行政相對人的決定，行政相對人可以依法要求複審。

2．表明身份制度

這是行政主體及其工作人員進行行政行為之始，向相對人出示履行職權證明的制度。這一制度不僅是為了防止假冒、詐欺，也是為了防止行政機關超越職權、濫用職權。表明身份應在進行行政行為之始，例如交通警察處罰違反交通規則的行為人或駕駛員；鐵路公安部門檢查、扣留旅客行李；工商管理人員收取農貿市場商販的管理費，等等。履行職權證明不一定是工作證件，也可以是制服、標誌等。

3．告知制度

這是行政主體在進行行政行為時，將有關事項告訴相對人的制度。法律上通常要規定告知的內容、時機和形式。

告知的內容分為：

(1)告知決定，如告知受理或不受理，告知許可或不許可，告知處罰或不處罰等等。

(2)告知權利，如告知相對人有為自己辯護的權利，聘請律師的權利，申訴的權利，查閱材料的權利等；

(3)告知其他事項，如告知聽證會的時間和地點，告知申訴的期限和有關機關等。

告知時間可以分為：

(1)初期告知，即在進行行政行為之初就向相對人告知。多數情況下都應初期告知；

(2)後期告知，即在做出行政決定之後告知，通常是告知與複審有關的情況。

告知形式可以分為：

(1)公告，在被告知者人數眾多或下落不明的情況下，可以在傳媒上進行告知；

(2)面告，即當面以口頭或書面形式告知，如果相對人是文盲，須將文字材料口述告之。如果是聾啞人，還需提供啞語翻譯；

(3)函告，即通過郵政渠道告知。告知形式可以分為須受領和不須受領兩種情況。

送達是將行政主體的文字材料送交相對人的制度，是告知制度的具體形式之一，與司法程式中的送達制度相似。

4．說明理由制度

這是指行政主體對其行政行為向相對人說明理由的制度。行政主體應當向相對人說明其行政行為的事實根據，法律依據以及其他理由，對於行政決定或裁決，理由一般應當作為決定和裁決的一部分，寫入同一法律文書。

5．查詢制度和保密制度

這是指公民從行政機關查閱、複製、索取檔案資料的制度。它與表明身份告知制度，說明理由制度的區別在於：在查詢制度中行政機關向公民提供資料以公民的查詢申請為前提的，未經公民申請，行政機關就不產生提供資料的義務，這在行政法學上稱為“依申請的行為”。而在表明身份、告知、說明理由等制度中無論公民是否申請，行政主體都有提供有關情況的義務．稱為“非依申請的行為”。公民既可以作為相對人向正在對自己實施行政行為的行政主體查詢，也可以向其他行政機關查詢。查詢的內容通常是現有的檔案資料，行政機關沒有義務根據公民申請去收集資料。但是此項制度可以發展到這樣的程度，即對於顯然應該存在的檔案資料．如果行政機關不提供，則

行政機關應當接受公民的批評，及時收集製作該檔案資料，並對由此給公民造成的不利後果承擔一定的責任。可供查詢的範圍應當儘可能廣泛，包括法律、行政法規、行政報告、行政決定、會議記錄、已決案件等。為了使公民能夠進行有效的查詢，行政機關應當建立完備的檔案，做成檔案目錄，設定查詢工作人員和場所，形成查詢服務制度。有的國家已將這項制度發展成為政府的社會服務制度，我國許多地方的工商管理部門已經建立了工商資料查詢制度。

與查詢制度相配套的是行政保密制度，這項制度的核心是行政機關應當承擔為私人保守秘密的義務。在傳統的行政法律制度中，行政機關已經有保守國家秘密的義務，但這項義務對於相對人來說，實際上是行政主體的一項權利。在英國有這樣的判例，由於保守國家秘密的需要，無法調查取證，造成相對人敗訴，70年代以來，隨著查詢度的建互，新的行政保密制度應運而生，最典型的是美國的“私人秘密法”此項制度既與查詢制度相伴而生，又主要與查詢制度配套使用，因而總是與查詢制度一起介紹，但實際上它也完全可以成為一項獨立的制度，因為除了查詢以外，在其他方面，也有要求行政機關承擔保密義務的情況。新舊保密要求相結合，形成了現有的保密範圍；

(1)國家秘密，如軍事秘密，國家安全秘密，國家經濟情報，科技情報等；

(2)企業秘密，又稱商業秘密，如企業的技術秘密，經濟情報等；

(3)個人隱私。如個人財產，生理狀況等。具體保密範圍，保密方法由法律規定。

當然法律也規定了解除秘密的方法，國家秘密經過一定的期限或經過特定機關批准，可以解密，企業秘密和個人隱私經當事人同意，可以完全解密或局部解密、定向解密(允許特定人了解)，此外，在保證不暴露當事人身份情況下，行政機關也可以在公開的統計報告、研究報告中陵用。

6．迴避制度

迴避制度是指行政人員同其所處理的事務有利害關係時，應由行政機關另行指定其他行政人員處理該事務的制度。這是實現公正原則的一項重要制度，構成迴避的利害關係主要是：

(1)行政人員是有關事項的當事人或為該事項擔任過鑑定人、翻譯人、勘驗人、證人；

(2)行政人是相對人或當事人的近親屬，對於近親屬的範圍，各國規定不一樣；

(3)行政人與相對人或當事人有經濟往來以及其他關係。

行政人可以自行向行政主體提出迴避請求，相對人或當事人也可以提出迴避請求，經行政人所屬行政主體批准後，由其他行政人接替行使職權。行政主體如發現應當迴避的情況，也可以直接令其行政人迴避。

7．合議制度

這是指行政主體採取少數服從多數的原則，集中作出行政決定或裁決的制度，主要用於行政司法行為，因而與司法程式中的合議制度相似。合議組織通常應當享有獨立的不受於涉的行政決定或裁決權。合議組織通常應當由三名以上單數成員組成，其成員由行政主體指定或按照法定程式由相對人或當謄人從指定範圍內選定。合議組的方式一般以無記名投票的方式表達，並且合議組織成員對自己的投票有權陳述或不陳述理由。

8．審執分離制度

這是指行政決定權和決定的執行權分別由不同的行政主體或行政人行使的制度。例如交通警察對違反交通規則的公民作出罰款決定後，由專門的處罰執行機構向受罰公民收繳罰款；稅務人員對相對人作出漏稅處罰後，由專門機構執行處罰等。如果執行機構發現行政決定有不當之處，可以進行糾正，但不得加重處罰。這一制度的目的在於對行政決定進行一定的監督，對人身性的處罰和制裁，可以防止行政人員感情用事，對於經濟性的處罰和制裁，可以防止行政人從中取得經濟利益。

9．格式制度

這是指行政主體文書標準化、規範化的制度。行政決定、行政裁決等各類行政行為都應形成統一規範的法律文書，但使行政人按統一規範的方式行使職權，便於相對人對行政進行監督，便於複審時的調查工作，並能防止行政主體在同類問題上對不同的相對人採取不同的態度，造成不公平。

10．順序制度

這是指行政行為進程要按照法定步驟進行的制度。在一定的條件下，行為順序不同，會產生不同的行為結果。當行政行為和步驟中有些環節的顛倒會影響行政相對人的權益時，就有必要以法律確定合理的順序。比如表明身份、迴避應當在傳喚、調查、聽證作出之前等。

11．調查制度

這是指行政主體作出一項決定或裁決，應當查明事實，收集證據的制度。具體包括詢問證人、查帳、鑑定、勘驗等各種方法。由於行政行為更為注重效率，因而在行政調查中，行政主體的主導性強得多，所以建立調查制度並注意保障相對人的權利，就顯得十分重要。英國行政法就把調查列為一項獨立的制度，以調整行政調查中行政主體與相對人的權利義務關係。

12．聽證制度

這是指行政主體聽取行政相對人或爭議當事人意見的制度。這項制度很容易和調查制度混淆，在成為一項獨立制度以前，它曾經是調查制度的一部分。但它在與調查制度分開以後就有如下區別：

(1)聽證的對象是相對人和爭議當事人，而調查的對象是相對人和爭議當事人以外的人員；

(2)聽證的目的主要是聽取相對人或爭議當事人意見，而調查的目的是查明客觀事實。

聽證的方式通常是當面的、口頭的，特殊情況下也可以是書面的。從當今世界各國的行政程式立法來看，聽證成為行政程式的核心制度，其原因在於它保障了相對人發表意見的權利，充分體現了參與原則。有人把聽證稱為“聽訊”，“申辯”等，但“聽證”這一說法可能更好一些。

我國需要完善具體行政程式的制度

在行政程式立法的基礎之上，為了確保法律實施的統一，公正，需要完善一系列相應的具體行政程式制度。從現實來看，需要儘快完善的主要有兩大制度：

1．行政程式的監督，針對行政-手法制度。可考慮在國內建立與WTO貿易政策評審機構棚類似的對涉及貿易的法律、法規、規章和其他規範性；檔案以及具體的行政決定、命令的統一審查機構，其法律地位可由全國人大常委會特別授權，並可作為外經貿部的職能機構。可承擔收集涉及貿易的法律、法規、規章和其他規範性檔案及相關的司法判決，並對這些材料進行管理、分類和保存；並按WTO規則要求向WTO各理事會、貿易政策審議機構提交這些材料，參加答辯、質詢；定期將這些材料以一定的方式在專門的刊物上公開；在發現法律、法規、規章和其他規範性檔案之間存在衝突時，報請全國人大常委會等職責。針對其他行政行為，可考察在嚴格內部監督的基礎之上建立健全外部監督機制。

2．聽證制度。為了確保程式制度的公正性，必須完善我國的行政聽證制度。應該說，聽證制度已日益成為許多國家行政程式的中心制度。我國現已建立起三種不同的聽證制度：一是《行政處罰法》中對於行政機關在作出責令停產停業、吊銷許可bE和執照、數額較大的罰款時適用的聽證；二是在《價格法》中規定，在制定關係民眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價時的聽證；三是在《立法法》巾規定的在起草行政法規時採取聽證的方式等。但是，不同的法律法規中規定了不同的聽證模式，如何區別它們?各自應採取何種程式，至少尚未有明確規定，必須在行政程式制度改革中予以完善。

劃分具體行政程式與抽象行政程式的意義

劃分具體行政程式與抽象行政程式的法律意義在於：

第一，依程式作出的法律行為的後果不同。例如，在因違法而被撤銷的情況下，具體行政程式所規範的行政行為從成立之日起即為無效；而抽象行政程式所規範的行政行為從撤銷之日起方始無效。

第二，法律救濟途徑不同。不服具體行政程式之下的行政行為，可以依法提起行政複議或者行政訴訟；不服抽象行政程式之下的行政行為，則只能向國家權力機關提出申訴，由權力機關依據憲法規定的程式，通過行使監督權，糾正行政違法行為。