英國文官制度

英國是世界上最早實行文官制度的國家之—。19世紀30年代，英國政府對文官制度進行了重大改革，並於1853年制訂了一整套行使至當代的制度。

基本介紹

• 名稱：英國文官制度
• 時間：1853年
• 國家：英國
• 原則：擇優錄取
• 考核：公開考競
• 特點：穩定，高素質，職業道德

基本信息

英國的文職官員被普遍認為是世界上最優秀的官員隊伍之一，廉潔與高效為其贏得了巨大聲譽，也成為世界各國文官制度建設的樣板與楷模。然而這一切的都源自於其構架良好而又合理的文官制度。在英國，文官（CivilServance[複數]，CivilServant[單數]）並不包括組成內閣的大臣，即與內閣共進退的“政務官”，而僅指“事務官”，其職責是執行當時政府的政策，而非對政黨活動的參與。他們構成了政府中所謂的“非政治”的分子，即不參與黨派之爭的人。

在內閣發生經常更迭的情況下，他們的存在保證了政策的穩定性與連續性。高級文官還時時準備為大臣提供諮詢，向其提供必要的情報、知識以及實踐的經驗。顯然，服務的年限越長，他們的影響也就越大。這樣，他們不但執行既定的方針、政策和命令，而且對於這些方針、政策和命令的制定還有一定的，有時甚至是決定性的發言權。正是這後一項職能的行使，使文官成為國家機器重要的一部分，成為了“永不更迭的幕後政府”。前台是兩黨輪流秉政，後台則永不更換，這是英國文官制度的重要特徵。

背景資料

19世紀中葉，工業資產階級開始進入議會，並逐步取得統治地位。此前，由於兩黨輪流執政，使官員也經常的發生變動。官員的任用不僅以黨派為基礎，而且存在著許多暗箱操作的手法，以致賣官鬻爵之事也時有發生，使政府的行政既無效率，又不經濟。1853年，英國在克里米亞戰爭中的慘敗，引發了國內對於政府的腐敗和無能的猛烈抨擊，當政的帕累斯頓內閣被迫允諾改革。1854年，由當時的國會議員諾斯科特（StanffordNorthcote）和杜維廉（CharlesTrevelan）根據廣泛的調查，提出了一項改革文官制度的方案，即著名的“諾斯科特－杜維廉報告”。提出了以下四項建議：一將政府中的行政工作分為智力工作和機械工作兩大類，前者由大學生來擔當，後者由低級人員來充任；二初任人員均應在年輕時通過選拔考核；三各部人員實行統一管理，並可在各部之間互相轉調、提升；四官員的提升以上級的考核報告為依據。這些建議後來均以法令的形式逐一採納並加以實施，這樣英國的近現代文官制度開始逐步建立起來。一個相對獨立於各個黨派的職官團體開始逐步形成，成為了英國政治力量中最為穩定的一部分。

戰後，由於文官隊伍的急劇膨脹，人浮於事、效率低下、福利待遇畸高等問題凸現出來，甚至出現有些文官不聽從大臣的命令的情形，遂令政府萌發改革之心。受政府的委託，1960年以富爾頓（LordFulton）教授為首的“富爾頓委員會”在經過大範圍的調查之後，提出了旨在建立新型文官制度的改革方案——“富爾頓報告”，其要點有：①建立文官部，統一文官管理；②各部建立統一的職級結構並向所有人員“開放”，打破原有的部門壟斷；③成立文官學院；④限制高級文官的權力；⑤建立對外開放交流的機制。可以說，報告提出的改革方向的確切中了英國文官制度中的種種弊端，但由於文官隊伍業經成為了一個強大的利益集團，所以改革面臨著既得利益者，特別是權勢深厚的高級文官的強烈反對，使得報告的實施遇到了巨大阻力。後來歷經多方面的調和、讓步，還是有很大一部分得到了貫徹執行，從而使英國的文官制度的發展進入到了一個新的時代。

完整的體系

英國文官制度作為一個完整的體系，複雜而又龐大。下面僅就幾個相對重要的部分做一簡明的介紹：

首先，關於文官的選拔制度。在英國，常任文官實行公開競考，擇優錄取的原則，這同時也是西方國家文官制度中最具代表性的原則之一。文官選拔考試的一般形式包括筆試、口試以及實際操作考試等等。考試分兩輪，首輪考試一般多採用筆試，複試則按所招文官的職位、類別的不同，採取相對靈活的錄取方式。文官一經錄用，非經法定事由或辭職，即可任職終身。

其次，關於文官的紀律制度。一切文職官員（即公務人員）須自覺遵守《榮譽法典》中規定的職業道德，像司法人員一樣，給任何人以公正嚴明的形象，以免引起公民對公務人員的懷疑，使國家、政府的威信受損。因此，公務人員一律不準經商，或是從事與其公職部門業務有關的任何營利性事業。凡利用國家職權泄露國家機密的，將根據《國家保密法》予以嚴懲。同時，公務人員也不可積極參加政治活動，不得公開發表政見或對政府施政任意批評或使政府為難。

再次，關於文官的監管制度。在英國的文官監管制度中，司法監督的機制比較突出。1921年起，英政府於各部門設立行政裁判所，受理行政人事糾紛，以監督文官制度的運作。與此同時，普通法院也有權受理關於行政機關或文官人員違法失職、越權侵權等案件。普通法院對於行政裁判所也實行一定程度的管轄。管轄手段一般採取頒布調查令、訴訟終結令與執行令等手段。例如，法院頒發訴訟終結令，以停止行政裁判所的審判活動。

晉升一般要根據現職年資與服務成績而定。高級人員注重功績，低級人員注重年資，各部未盡相同。一般情形是任職四至六年始可升任高一級職位。升遷由各部升遷委員會加以處理。升遷委員會是臨時性的組織，其成員因處理晉升職位的不同而有所不同。升遷委員會的工作程式，各部亦不一致。通常都是召集已達“升遷範圍”的人員面試，根據其應付面試的能力以及歷年的考績，來作是否晉升的建議。升遷委員會的建議，系向各部人事處長或常務次官提出，並依各人的年資先後順序列成名單，一旦職位出缺，即依次升遷。

按照規定，每個新進入文職部門的人都有—段試用期（依等級而定，長短不等，在一定情況下延長試用期）。晉級由統考和本部門考績這兩個方面來決定文職人員的升遷。不過英國的行政學專家一般都不主張用考試的方法來決定文職人員的升遷。因為實踐證明，服務多年的人，其考核成績—般都不如剛從學校畢業出來人員，而文職人員如把全部精力都放在應付升級的考試上，就很難專心從事他們所服務的工作。

四項原則

英國文官的工資待遇比較優厚，文官的薪金高於企業職工。其工資制度強調四項原則：

1、比較平衡原則。政府文官的工資要“同文官系統以外的廣泛可比工作的工資有一個公正的比例”，同其他行業或私營企業職工的工資保持大體平衡。

2、適應物價原則。文官的工資必須隨著物價上漲而相應提高，以保證文官的實際收入不因物價上漲而下降。

3、同工同酬原則。主要是指婦女同男子在公職崗位上做相同的工作必須給予相同的報酬，不得歧視婦女。

4、定期提薪原則。各級文官每年按照工資等級表逐步提新。在實際執行中，有時政府財政困難，也拖延過提薪原則，為此，英國文官舉行過罷工，表示抗議，以維護定期提新原則，保護他們的生活權利。

如果在調整工資方面不能達成協定，可以提交“文官仲裁法庭”裁決，法庭庭長由就業部指定。法庭成員必須包括公職人員代表。對於高級文官工資待遇的糾紛，由特別組成的複審機構提出意見，政府人事主管部門決定。

英國文官享有幾種工資照發的休假。—是結婚、近親逝世、急迫任務需要可休“特種假”，照發全部工資。二是帶全部工資的病假可休六個月。三是帶全部工資的“年度休假”，假期長短，按工齡和等級決定，最少三周，最多六周。女公職人員可以享受三個月的產假，產假期間可領全部工資。

英國文官實行每周五天工作制，每周標準辦公時間是41－42小時。工作需要加班，領取相當平時工資的1.5倍加班費。

歷史沿革

英國有關文官考試、任用、考核、獎懲、培訓、工資、待遇、晉升、調動、離職、退休、職位分類和管理機構等的總稱。是英國政治制度的重要組成部分。

英國文官制度建立於19世紀中葉。19世紀以前，立法權和行政權集中於國王，官員的任免實行恩賜制。1688年確立了君主立憲制，重要官員的任免由議會多數黨掌握，盛行任用私人。1700年《吏治澄清法》規定,除各部大臣及國務大臣外,其他官員均不得為議會下院議員。自此，英國官員分政務官與事務官。19世紀初，財政部等機構在大臣之下設政務次官和常務次官。1830年，常務次官在大多數部相繼設立，文官制度有了雛形。

1853年議會組織專門委員會，對政府官制和人事制度進行調查，提出《麥克萊報告》。主張考選標準應注意通才，即一般的教育程度及適應能力，反對以套用技術及專門知識為考選條件；職員任用必須經過公開競爭考試。考核及格後接受訓練兩年，按成績分派工作。這個報告對英國文官制度產生了極大影響。阿伯丁政府委派S.諾斯科特和C.E.杜威廉全面調查官員任用情況。1854年二人提出了諾斯科特－杜威廉報告即《關於建立英國常任文官制度的報告》。它提出行政效率低下的原因和4項重要建議。從此奠定了英國文官制度的基礎。

1855年5月政府頒布了文官制度改革的第一個樞密院令，成立由3人組成的、不受黨派干涉、獨立主持考選事務的文官事務委員會。1870年6月4日政府頒布了關於文官制度改革的第二個樞密院令，確立了公開競爭的考試制度。兩個樞密院令確立了英國文官制度的重要原則，通常把1870年樞密院令的頒布作為英國文官制度正式建立的標誌。此後，政府在1875～1930年間先後成立各委員會，專門負責調查研究有關人事制度的問題，並頒布一些新的命令和規定。

1944～1945年政府實行了文官新訓練計畫和新考核方法的兩項改革。1968年富爾頓報告對英國文官制度進行了全面設計，政府採用了其中的一些改革措施。這是英國文官制度上的一次最重大改革。

主要內容

英國文官制度的主要內容有：

職位分類制度 1950年後,公務人員分為:①工業人員與非工業人員。工業人員指在國防部所屬軍工廠、海軍碼頭、郵政系統工作的人員和在研究單位工作的技術人員等。工業人員又分為10類，有自己特殊的工資級別，其性質與一般文官不同。非工業人員指在行政機關辦公的文書、行政、各類專業管理人員和外交領事人員。②編制人員與非編制人員。編制人員指政府各部門中享有退休金權利的人員，分財政部主管與各部主管兩種。非編制人員多是各部臨時聘用或雇用的人員。其待遇和服務條件，與編制人員不同。③普通行政人員與專業技術人員。普通行政人員分為行政、經濟、情報、統計等類，服務條件由財政部統一規定，又稱“財政部等級文官”。專業技術人員分為科學與技術兩類，服務條件一般由各部規定，又稱“各部門人員”。普通行政人員在英國公務人員職位分類中占有重要位置，一般分為4級：行政級職位有常務次官、副常務次官、次官、助理次官、主管等；執行級職位有單位主管、主幹執行官、優級主幹執行官、主管執行官、優級執行官、高級執行官、執行官等；文書級職位有高級文書官、文書官、秘書文書官和其他文書官,以及文書助理、其他文書助理等;助理文書級，職位有法律人員、統計人員、科學人員、工務專業人員、醫務人員、會計專業人員、郵務人員等。1968年富爾頓委員會對職位分類作了調整。將行政級、執行級、文書級、助理文書級、專業和科學技術級、勤雜人員級等6級，代之以10個職組即：綜合、科學、專業技術、訓練、法律、警察、秘書、資料處理、研究、社會安全等。在每一職組中，再根據各項工作的性質、種類、責任大小及其所需資格條件，分為若干等。

職位分類制度

考選制度 1870年樞密院命令規定，凡未經考試、未持有合格證書者一律不得擔任任何行政職務。此後，常務次官以下官員都由考試錄用。①考選機關：文官考選原由各部臨時組織的考選委員會主持。考選委員會由文官事務委員會及有關各派代表1人組成,以文官委員會代表為主席。他們對應試者進行資格審查和考試。1945年政府對考選機構進行了改革，在文官委員會下設兩個常設機構：考選委員會，主持資格考試及個人品能測驗；終選委員會，主持口試或面談。②考試種類：公開考試，凡年齡和資格符合規定的人都可以報名參加。擇優錄取；有限資格考試，只限政府內部某類或某級在職人員參加；鑑定考試，對被提名的人員進行體格、年齡和性格等方面的考查，並舉行合格考試；特種考試，指專業人員的任用考試，一般的方法是個別接見。③考試方法：在實行考選制度早期，考試以筆試為主。第二次世界大戰以後，除了加大口試的比重外，還增加了心理測驗和實際操作等內容。

考選制度

考試制度 主要是考勤和考績，以考績為主，進行年度的定期考評。第一次世界大戰前，考核與晉升權完全掌握在各部部長手中，文官無從表示意見。文官委員會對此也無權干涉。1920年，政府正式在各部設定晉升委員會,專管公務員的定期考績及決定廢黜等事宜，以做到各部考績晉升方面的公正無私。晉升委員會包括各部的人事管理分處主任、有關部門負責人和其他有經驗有資歷的官員。委員會所擬定的考績處置辦法，須呈報部長核准後才能實施。現行的考績方法是考察報告制，晉升委員會根據文官的考績報告表和有關材料，對其進行考察與評定。評定後，呈報部長核定執行。考核結果不公布。但成績不良者，由機關通知本人，並說明理由，本人如認為評定不當，可向部長提出申訴，請求糾正。考績因素包括10項：工作知識、人格性情、判斷力、責任心、創造力、可靠性、機敏適應性、監督能力、熱心情形、行為道德。考績評分分5等，特別優異者為A，優良者為B，滿意者為C，平常者為D，不良者為E。考績結果通常只作為晉升的參考。

考試制度

晉升制度 ①晉升程式。文官制度建立初，文官的晉升主要是憑資歷。後經改革，主要根據工作成就晉升。1968年富爾頓委員會建議打破過去的等級界限，從任何等級或任何部門最有能力的人中提拔。對有特殊才能者實行越級晉升制。②晉升原則。部長掌握絕對的人事管理權。不受任何晉升機構的限制、侵犯；任何文官對有關晉升事宜均有發言權；晉升的目的是提高工作效率。晉升須以“適宜”為條件。以年終考核報告為依據：例行性職位晉升應注重年資，負責性職位應選賢任能：凡依仗關係取得提升資格的，應取消其資格。③晉升方法。遇有職位缺額必須增補時，應在機關內外向有關各方發出通知，以便提出候補人名單。由個人填寫本年內在本職工作中的表現和年後適宜提升的職位。通過考試加以提升，以吸收新參加工作者為主。

晉升制度

培訓制度 主要有：①培訓機構。1939年以前僅郵務部和稅務署有較健全的訓練機構，1944年政府開始陸續設定文官培訓機構。②培訓內容。指導培訓，使文官對其服務機關的歷史、組織、規章、紀律、環境等有較深的了解，加強團體意識，提高其服務精神。實際操作培訓，多屬技術工作。專業培訓，文官到專門職業團體接受某種專業訓練。③培訓方式。有職前培訓和在職培訓。職前培訓指文官錄用後，正式工作以前，對其進行入門訓練，為其正式任職做好準備。在職培訓指文官參加工作以後進行的經常的定期培訓。主要在文官學院進行。培訓對象包括行政實習員、高等執行官、最高級文官。

培訓制度

工資制度 有非工業系統工資和工業系統工資。其中高級文官實行年薪制，低級文官實行周薪制。非工業系統工資,一般實行等級工資制。工資標準有兩種:一是由各部自行確定的本部門自行管理人員的工資標準；一是由財政部制定統一管理人員的工資標準。具體方法是：根據文官的職務和工作性質，將其工資分為若干等。每等設最高工資和最低工資，兩等之間保持一個幅度（高級人員不設此幅度）。政府每年根據對文官的考核成績，在這個幅度內增加工資。工業系統工資，一種是文官的工資和政府外部類似的私營機構的工資保持一致或接近，任何改變都要與有關的工會協商；另一種是占該系統人員的絕大部分人員的工資，實行統一標準。文官除基本工資外，政府還根據實際需要支付各種津貼，如地區津貼、轉任津貼、超勤津貼、技能津貼等。英國文官為終身制。為使文官安心工作，忠誠服務，除對其實行加薪晉級的獎勵外，還對退休年金作出規定。

工資制度

行政道德 文官的職業道德多為不成文的“榮譽法典”所規定。文官一律不準經商，或從事與本部業務有關的任何贏利活動。禁止文官、尤其是財政部和外交部的官員參加賭博，以及各種商業、金融性投機活動；禁止文官在任職期間兼任其他職務；禁止引用、出版或發表因擔任某項職務而獲得的材料；凡利用職權，泄漏國家機密的，根據《國家保密法》予以嚴懲；對於被法院宣告破產的文官，應予撤職並不再任用；文官不得積極參加政治活動，不得公開發表政見或對政府的施政任意批評。

行政道德

懲戒處分 文官的懲戒權是國王的特權，由國務大臣負責行使。常務次官管理其所屬職員，只對大臣負責，文官互相之間的關係是平等的。任何程式都不能影響或限制大臣對違反紀律的文官進行懲戒、行使紀律處分或受理文官最終申訴和請願的權力。對於品行不端或犯有過失的文官，常務次官可以口頭或書面的方式單獨或在全體人員面前當眾予以警告、申誡，或呈報大臣處以停止或延期晉升、停職或撤職等處分。對文官行使撤職處分，必須遵循以下程式：應將處分的理由和事實細節通知本人；接到通知的文官有向主管大臣提出申訴的權利，文官可邀請知己好友或工會代表為自己辯護。但這種權利不是絕對的，政府可以隨意撤去其屬員的職務。

懲戒處分

監察制度 為了保障文官的權益，對文官進行監督，在全國逐步增設了行政司法機構。1921年建立行政裁判所，它是行使行政司法權的機關之一，普通法院也行使行政司法權。普通法院通過調卷令、訴訟終止令和執行令對於行政裁判所的裁判活動實行一定控制。文官部還設定“文官部人力控制組”，對中央政府的文官實行控制，對各業務機構有關開支進行監督。文官部所屬文官的人員編制和經費開支，由財政部直接控制。人力控制組組長由財政部常務次長擔任。

監察制度

公務爭議的協定制度 在有關文官的待遇及工作環境等問題上發生爭議時，交文官團體代表及政府代表組成的惠特利委員會協商處理：除非經有關部會或英國財政部正式承認，文官團體不得代表某一級或某一職員的利益發言。協定談判若涉及兩個部會以上的文官，代表談判的文官團體必須經財政部的承認。全國性的公務爭議談判，由財政部人事署主持。各部會協定談判由各該部會的人事機構掌管。在惠特利委員會中所達成的協定，由雙方的代表報告各自的團體及機構，兩者依各自的合法程式通過後，再以命令方式施行該項協定。在惠特利委員會中不能達成的協定，此項爭議最後抗訴於勞資仲裁法院。仲裁法院所受理的案件，可由當事人提出，或由惠特利委員會協定未成而提出。該法院的仲裁為最後仲裁，雙方必須接受。

公務爭議制度

管理機構

官方有財政部、文官事務委員會、文官事務部，民間有勞資仲裁法院、惠特利委員會。

財政部在1968年11月文官事務部成立之前是統一管理全國文官事務的機關，但首相對文官事務首先負責。財政部內設編制及機關組織署主管除考試以外的各種人事行政事宜。

文官事務委員會是1855年成立的獨立管理機構。設有3位委員，後增為6人。均由首相奏請英王在國內人事行政專家中任命。委員會地位獨立，不受內閣和各部控制，不與任何政黨發生關係。內設考選委員會、終選委員會和辦事機構。該委員會的職責只限於舉行考試。1968年併入文官事務部。

文官事務部於1968年據富爾頓報告建立。首相兼任文官事務大臣，日常部務則由一名國務大臣領導。常任次長是實際上的文官首長，只設一名副常任次長，其下有4名副次長，其中一人兼文官委員會首席委員。1981年11月13日，文官事務部撤銷，主管的事務併入財政部和內閣辦公廳。

惠特利委員會是政府於1917年成立的一個勞資關係協調委員會，J.H.惠特利任主席，負責調查協調勞資關係。1919年這種組織被引進文官制度，用以調解文官同政府各機構之間的矛盾和糾紛。該委員會由政府和文官團體各派27名代表組成。主席由政府代表擔任，副主席由公務員代表擔任。委員會對各種問題的處理，一律採取討論協商的辦法，其決議必須經政府同意，並發布樞密院令、財政部備忘錄、通告或其他正式命令，才能生效。政府各機構內也設有惠特利委員會，其組成、性質和作用，同全國惠特利委員會一樣，它的作用逐漸突出。

勞資仲裁法院是1919年為仲裁工商企業界的勞資糾紛而建立的法院。1925年應文官團體的要求，該法院開始兼管公務糾紛案件。設立了文官特庭。該庭由法院院長或所轄各庭庭長、財政部代表、惠特利委員會代表3人組成。主要負責惠特利委員會調解而不能解決的政府與文官之間的糾紛案件。

特點

英國文官制度是西方國家建立最早的，其主要特點有：①具有穩定的傳統。文官從進入政府到退休為止，在政府內部流動較少，與外界接觸不多，容易滋長墨守成規的傾向。②重視通才教育。文官考試著重大學文化課程，錄取人員來自少數貴族學校，20世紀80年代以後雖有專業教育的呼聲，但因各方面阻力未能實現。③強化職業道德。文官有嚴格的職業道德和紀律，有利於樹建良好的政風和法紀。