網運分離

“網運分離”模式是指把具有自然壟斷性的國家鐵路網基礎設施與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離開，組建國家鐵路路網公司和若干個客運公司、貨運公司，實行分類管理。路網公司統一管理國家鐵路的線路、橋樑、隧道、信號、供電設備等。它可以是一個特殊的企業法人，也可以是一個由政府直管的機構。客運公司、貨運公司按《公司法》組建，主要承擔客貨運輸任務。路網公司與客運公司、貨運公司是市場交易關係。路網公司對客貨運公司收取線路使用費，負責路網的維修改造和建設，公益性線路的虧損由政府給予補貼。客貨運公司直接從市場取得收入。2010-2015年中國高速鐵路行業投資分析及前景預測。

基本介紹

• 中文名：網運分離
• 框架：路網公司，貨運公司，客運公司
• 意義：有利於真正實現政企分開
• 特點：公益性線路的虧損由政府給予補貼

基本框架

1.路網公司--一級法人企業，國家控制、政府支持下的特殊企業，由國家出資設立。路網公司主要體現政府的意志，接受國家的巨觀調控，並在政府財政及有關政策支持下，實行企業化經營。公司承擔運力分配、運行圖調整、路網的完善和規劃以及相互清算等職能。

2.客運公司--按客流集散規律建立5-6個跨省區的大公司。它們以北京、上海、廣州、西安、瀋陽、成都這些區域中心城市和長大鐵路幹線為依託，吸收沿線和周邊城市、地區及其它關聯線路。同時，在其它省會城市或條件具備的地區設立若干客車基地、乘務基地。昆明、南昌、柳州、呼和浩特鐵路局正在進行客運公司試點，最 近廣州鐵路（集團）公司也投入試點。

3.貨運公司--按區域設定3-5個跨省區的大公司。貨運公司擁有貨場、貨車機車、一定數量的貨車，享有列車運行、貨運組織、貨運計畫編制實施等運輸組織指揮權，貨車不足部分以契約方式向貨車租賃公司租用。

4.特殊運輸公司。按承擔的鐵路運輸項目和輔助服務項目，依據市場選擇，組建若干個公司。如：貨櫃公司、冷凍和冷藏食品公司、罐裝液體和氣體公司、郵政公司等。按線路、機車、車輛和技術的特殊性，單獨設定公司，如高速鐵路公司。在次要線路，採取多元投資、承包、租賃、合資等方式，組建小型公司。

5.公司間的市場交易關係。路網公司的收入來自使用國家鐵路網的客貨運等公司支付的線路使用費，支出主要用於路網基礎設施的更新和維護。因公益性線路運量不足造成的虧損，由政府給予政策性補貼。客貨運公司根據本公司開行的客車及承運的貨物，直接從市場取得運輸收入，並向路網公司和提供生產協作及服務的單位付費。

內外部條件

1.“網運分離”模式是正確的選擇

“網運分離”模式是從我國國情路情出發，借鑑國外鐵路改革的經驗，在中國鐵路運輸管理體制改革的多種目標模式中經過研討論證、比選確定的，也是合理解決長期困擾鐵路發展的體制弊端和結構性矛盾的根本出路。具體體現在以下幾個方面：

（1）有利於真正實現政企分開。實行“網運分離”後，可以使政府集中精力管好路網公司，把需要鐵路承擔的公益性建設和巨觀調控任務，集中交由路網公司負責落實。同時，放開搞活客貨運公司，讓他們按照市場經濟要求自主經營，公平競爭。隨著“網運分離”改革的推進，政府鐵路主管部門的職能將逐步轉向以巨觀管理行業管理為主，主要負責制定行業發展規劃和政府法規，檢查監督運輸安全和服務質量，制定運輸市場準入及運行規則，不干預鐵路企業的生產經營。

（2）有利於鐵路運輸企業現代企業制度的建立。“網運分離”後組建的鐵路客貨運公司直接從市場取得收入，自主經營，自負盈虧，企業經營管理及收入的邊界都非常清楚，為現代企業制度的建立創造了條件。

（3）有利於形成市場競爭機制。實行“網運分離”後，運輸企業在運輸市場上既有替代性競爭，也有行業內部的競爭。客運可以形成同一線路上不同公司的列車競爭，貨運可以形成不同公司對同一品類貨物運輸的競爭。同時，這種競爭機制的引人也是有序、漸進、有效、可控的，可以兼顧規模與效率。

路網公司通過對鐵路建設項目實行公開招標，線上路、通訊、電力等基礎設施的養護維修業務上，也可引人競爭機制。

（4）有利於國家對鐵路必要的巨觀調控。由路網公司負責統一分配運輸能力，行使運輸調度權，可以在運輸公司多主體競爭的同時保證全路運輸暢通高效，兼顧運輸集中統一指揮與企業自主行銷的需要，發揮路網的整體效率。

（5）有利於構建真正意義上的鐵路運輸企業，形成真正的法人實體和市場競爭主體。“網運分離”後，客貨運公司及各專業公司直接從市場取得經營收入，對虧損性的公益性運輸政府予以特殊補貼，使用線路向路網公司支付使用費，各公司將自主經營，獨立核算，自負盈虧，公平競爭。

（6）有利於建立符合市場經濟要求的鐵路投融資機制。投資主體由單一的鐵道部改變為政府、企業，實現投資機構的多元化和投資行為科學化。

2.“網運分離”面臨的困難和問題巨觀環境方面：

一是我國鐵路在國民經濟中的地位和作用非常突出，遠高於國外。

二是我國鐵路還處於擴大路網規模及運輸能力的發展階段，基礎設施建設的任務很重。

三是我國鐵路客貨並重，線路混用，能力總體不足。尤其是在部分地區、特定時期，主要幹線的限制區段運輸能力與運輸需要之間的矛盾還相當突出。

四是我國運輸市場的發育還不健全，相應的市場規則也沒有完全建立起來，思想觀念的轉變也需要有一個過程。

五是我國鐵路職工隊伍龐大，剝離輔助後勤人員的壓力很重。

微觀問題：

（1）路網公司職能定位。網路公司由國家控制，成為政府支持下的特殊企業，承擔定期研究運力分配、運行圖的調整、路網的完善、規劃以及協調互相清算中出現的各種問題。如果仍然沿用現 在的模式，行政干預過多，客貨運公司的市場主體地位很難真正建立起來。

（2）財務清算問題。現行“收支兩條線”，清算單價以成本為基礎的財務體製取消了解決效率的第一次分配（應由企業參與市場競爭的能力決定），只保留了解決公平的的第二次分配（由政府通過非經濟的行政力量決定），結果造成系統整體低效率。實行“管內歸己，直通清算”的改革後，鐵路局仍只有25%的運輸收入能夠直接歸己。“網運分離”後，分配的公平與效率仍是突出的問題。線路使用費的收費標準如何體現競爭能力、地域成本、經營水平的差異將成為各公司關注的核心問題。

（3）“三分一減”任務極其艱巨。鐵路長期實行大而全、小而全的管理模式，社企不分、事企不分現象突出，冗員嚴重，運輸企業內學校、醫院、房建、工程部門齊全，每營業公里達32人（美國為1人，印度為25人），企業剝離、重組難度大。

關注問題

1.運輸企業的產權歸屬與國有資產的管理營運問題。“產權清晰”是現代企業制度的第一要素。國有企業改革的核心問題是建立符合市場經濟要求的國有資產的管理、運營和監督機制。從現代產權理論看，所有權包括出資者所有權和企業法人財產權兩個方面，出資者具有資產收益權、參與決策權、選擇管理者的權利，出資者以出資額負有限責任；企業法人擁有包括股東投入資本和借貸形成的企業法人財產，並依此確立企業的法律地位，在市場中依法獨立運作法人財產，自主經營，自負盈虧，對出資者承擔資產保值、增值的責任。有效地實現兩權的分離，是企業走向市場的根本保證。鐵路運輸企業資產巨大，行業特殊，可以採用授權經營，實現兩權分離，從而使企業成為獨立的市場主體。其產權結構為：鐵道部（或國有資產管理部門）代表國家行使所有者職能，授權路網公司和若干個大型客貨運集團公司經營鐵路資產。這樣既保證了國家對鐵路資產的最終所有權，又可以使運輸企業以獨立法人身份進入市場，參與競爭。

2.運輸企業制度創新。首先，“網運分離”方案跨越了路局制體制，不再沿用路局制的框架實施鐵路運輸業重組。回顧鐵路歷次改革，企業重組始終圍繞路局的撤併、分局的取捨展開，目的在於減少局界間的分界口，便於調度指揮，基本屬於生產方式層面的調整，還沒有觸及運輸企業法人實體地位。“網運分離”模式的建立，將打破行政性條塊分割，路局、分局的存在形式要發生本質的變化，有的將不復存在。首先，在企業微觀形態上，過去按生產分工劃分的車、機、工、電、輛等部門在網運分離後的公司制企業里，其機構組建及承擔的責、權、利，將要予以重新定位。其次，“網運分離”將最終明確鐵路運輸企業的責任邊界。其相應的投資、經營行為、企業責任要發生重大調整，這樣，才能使鐵路運輸企業儘快與市場經濟接軌。第三，“網運分離”通過資產重組將優先塑造運輸市場的主體。過去，鐵路運輸業從巨觀的政策層面推進改革較多，如“鐵路大包乾”、“資產經營責任制”等等，行政色彩濃，經濟手段少，大多反映的是局部有限利益的調整。“網運分離”新體制以經濟主體之間契約性質的制度設計，取代以行政強制性為特徵的制度安排，讓運輸企業向客戶提供完整的產品，並從社會上直接取得收益。

3.“網運分離”操作層面的問題。“網運分離”是一個漸進的過程，需要大約7-10年的過渡期。在新舊體制交替中，涉及許多問題，若解決不好，將會成為“網運分離”改革的障礙。

（1）運力資源的配置問題。資源是經濟運行的焦點。按現 在設計的方案，運力分配以及與之相關的運行圖調整、跨界調度指揮權歸路網公司。為避免路網公司權力過分集中，在新體制中充當第二個鐵道部的角色，公司由國有出資人代表和客運、貨運公司共同組建為股份公司，運力分配要堅持效率優先、兼顧公平的原則，還要充分考慮路情，對邊遠、盡頭地區採取區別政策。運力資源分配將由路網公司董事會決定。

（2）歷史沉澱的影響問題。由於鐵路長期處於計畫經濟體制，扭曲的投資行為帶來許多不利後果。如：有的新線建設完全由政府行為所致，經濟不合理，但後期運營國家補貼政策不到位，政策性虧損積累過大。各局基礎不盡相同，經營水平也有較大差異。因此，在企業重組中，政策性虧損、歷史欠帳和遺留問題如何處理也是一個難題。

（3）減員分流問題。運輸企業從業人員過多，是“網運分離”的一個難點。由於各局所處環境不同，就業條件不同，實施的難度有很大區別，西部地區尤為嚴重。因此，鐵道部對減員分流應有不同的時間表。要加速西部鐵路規劃實施，開闢新的經濟成長點，吸納就業。

4.鐵路運輸企業法律體系問題。健全的法制是市場經濟發育的基礎。在“網運分離”改革進程中，按照鐵路運輸企業的市場取向，必須重新審視現行鐵路運輸法律方面存在的缺陷與不足：一是“網運分離”本身沒有法律規範，在相當程度上只能模擬，距真正的市場主體尚有差距。二是在生產經營中，鐵路運輸以我為主，用規章代替法律條文，有些規章還與經濟法律制度衝突，運輸行為糾紛的調節法律依據不足。三是“網運分離”後，路局、分局分別設定的鐵路運輸法院的管轄權將會受到質疑；各公司之間的利益糾紛、鐵路與客戶的契約糾紛都需要建立新的法律體系予以保障。

實施思考

1.推進鐵路運輸企業全局性經營戰略的發展。國外鐵路改革多數是在路網基本形成、能力相對過剩、市場機制比較健全的情況下進行的，而我國鐵路從總體上還處於持續發展、體制轉換的階段，改革面對的環境和條件有很大不同，因此必須注重企業的重組前提和基礎設施的建設。首先，必須通過全路戰略性措施的實施，改善“網運分離”的外部環境。全路連續三次提速戰略，使客運服務質量顯著提高，鐵路運輸企業信譽得到改善，客運市場份額大幅度提高，事實說明改革的平台狀況不可忽視。其次，加快實施鐵路“十五”計畫，儘早形成“八橫八縱”的路網主幹，早日建成高速鐵路網，從根本上改善運能供求關係，更是“網運分離”的必要條件。

2.繼續完善資產經營責任制，加快轉換經營

機制。實踐證明，現階段實行的資產經營責任制符合鐵路實際，有利於向鐵路改革的長遠目標邁進。要繼續推行完善資產經營責任制，更好地調動路局、分局積極性，促進機制轉換和增運增收。各級機關要轉變職能，強化為市場主體服務的意識，全面落實經營自主權，逐步改進運輸調度指揮的方法和手段。路局、分局內部要主動加大改革力度，在用人、勞動工資分配改革、企業內部結構調整、盤活資產存量、提高創效能力上取得進展。

3.加快客運公司試點，吸取借鑑經驗。自1999年9月有關路局的客運公司改革試點啟動以來，在實踐運營中取得了一定的效果，建立了新的經營管理體制和客運行銷機制，客運收入明顯提高。但據了解，其財務分帳方面還有很多問題，客觀上影響了客運公司創收的積極性。站車服務清算也不夠清晰，涉及到車輛、公安、售票等有關服務環節上的問題還有待探索、解決。

4.必須轉變觀念，堅持“網運分離”方向，建立全新的經營理念。要按“網運分離”的指導思想，逐步改革計畫經濟體制下的思維定式、企業運行習慣。要注意把握長遠目標和改革推進過程中的各種利益衝突、關係調整，建立符合“網運分離”要求的決策、投資、成本、生產指揮、市場行銷的經營理念。

5.建立適應“網運分離”的高素質經營管理隊伍。黨的十五屆四中全會《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題決定》指出：“國有企業要適應建立現代企業制度的要求，在激烈的市場競爭中生存發展，必須建設高素質的經營管理者隊伍，培育一大批優秀企業家。”“網運分離”寄希望於一大批成熟的鐵路子部。他們不僅要思想政治素質好，熟悉運輸業務，還應具有現代管理能力，熟知市場、經營、法律、科技、企業重組、現代企業制度、資產運作等多方面的知識，善於根據市場變化，作出科學決策。特別是各級第一管理者要注意培養提高決策能力，善於把握企業經營發展戰略，推動企業向“網運分離”方向發展。

6.關注加入WTO對“網運分離”的影響。我國加入WTO後將加劇鐵路市場的非均衡性，加劇鐵路運輸通道的擁擠效應；對鐵路客運市場及貨櫃等專業運輸形成衝擊；引起替代性競爭和運輸市場區隔程度的加劇等等。上述問題增加了“網運分離”外部環境的複雜性，需要我們提前研究思考，制定相應的對策趨利避害，在與國際貿易慣例接軌中占據有利地位。

7.11月15日，新華社全文發布《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》《決議》在提到“準確界定不同國有企業功能”時提到，國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷。
“網運分開”的提法，在鐵路行業並不新鮮，早在2003年之前已有較為成熟的方案討論。有關人士說在鐵路改革中，最重要的一步路局改革有可能在明 年展開，“網運分離”極有可能成為鐵路下一步改革方向，或者推出以網運分離模式為基礎的組合改革方案。“網運分離”思路的確是較受推崇的。此思路在鐵路系統已論證十餘年，雖然遇到過阻力和障礙，但這仍是最徹底的改革方向。不過，下一步具體改革方案還在討論研究中，各方還在博弈，意見並未完全統一。而站在旅客一方來說，無論怎樣改革，旅客的期望唯有快捷便利的乘車，優質的服務、和低廉的票價。所以我們期待著鐵路這個國字頭老號，能夠通過改革煥發出企業發展的活力，在良性發展壯大後帶給旅客更多方便快捷和讓利於民的措施。