精明增長

2000年，美國規劃協會聯合60家公共團體組成了“美國精明增長聯盟”（Smart Growth America），確定精明增長的核心內容是：用足城市存量空間，減少盲目擴張；加強對現有社區的重建，重新開發廢棄、污染工業用地，以節約基礎設施和公共服務成本；城市建設相對集中，空間緊湊，混合用地功能，鼓勵乘坐公共運輸工具和步行，保護開放空間和創造舒適的環境，通過鼓勵、限制和保護措施，實現經濟、環境和社會的協調。

基本介紹

• 中文名：精明增長
• 外文名：Smart Growth
• 概述：2000年，美國規劃協會聯合6
• 內涵：作為應對城市蔓延的產物
• 實現措施：實現城市精明增長有三條基

內涵

作為應對城市蔓延的產物，精明增長並沒有確切的定義，不同的組織對其有不同的理解。環境保護局認為精明增長是“一種服務於經濟、社區和環境的發展模式，注重平衡發展和保護的關係”；農田保護者認為精明增長是“通過對現有城鎮的再開發保護城市邊緣帶的農田”；國家縣級政府協會（NACo）認為精明增長是“一種服務於城市、郊區和農村的增長方式，在保護環境和提高居民的生活質量的前提下鼓勵地方經濟成長”。總的來說，精明增長是一種在提高土地利用效率的基礎上控制城市擴張、保護生態環境、服務於經濟發展、促進城鄉協調發展和人們生活質量提高的發展模式。

精明增長最直接的目標就是控制城市蔓延，其具體目標包括四個方面：一是保護農地；二是保護環境，包括自然生態環境和社會人文環境兩個方面；三是繁榮城市經濟；四是提高城鄉居民生活質量。通過城市精明增長計畫的實行，促進社會可持續發展。

另外，精明增長是在拓寬容納社會經濟發展用地需求的途徑的基礎上控制土地的粗放利用，改變城市浪費資源的不可持續發展模式，促進城市的健康發展。城市增長的“精明”主要體現於兩個方面：一是增長的效益，有效的增長應該是服從市場經濟規律、自然生態條件以及人們生活習慣的增長，城市的發展不但能繁榮經濟，還能保護環境和提高人們的生活質量；二是容納城市增長的途徑，按其優先考慮的順序依次為：現有城區的再利用—基礎設施完善、生態環境許可的區域內熟地開發—生態環境許可的其他區域內生地開發。通過土地開發的時空順序控制，將城市邊緣帶農田的發展壓力轉移到城市或基礎設施完善的近城市區域。因此，精明增長是一種高效、集約、緊湊的城市發展模式。

基本原則

實現措施

實現城市精明增長有三條基本途徑：充分利用價格手段的引導作用；發揮政府的財政稅收政策的指向作用和綜合利用土地利用法規的控制作用。精明增長的基本假設是通過科學的規劃可以平衡資源保護與開發之間的關係，而城市的一切發展均以土地為載體，城市增長的“精明”最終落實在土地利用的精明上，因此，編制科學的土地利用規劃是實現城市精明增長的關鍵。所以本文從規劃的角度對實現精明增長措施所進行的探討進行介紹。

斷面規劃

面對傳統的區劃條例（zoning ordinances）和細分規則 (subdivision regulations)導致的分散的土地利用格局，Andrés等人提出了斷面規劃法（Transect Planning）。與傳統的排他性分區不同，斷面規劃是將規劃區視為由農村向城鎮逐步過渡的連續統一體，並根據城鎮化水平以及景觀環境的變化將規劃區域分為不同的生態帶（ecozone），在不同的生態帶內配置不同的土地利用結構，最後在整個規劃區內形成人與自然協調發展的用地格局。

斷面規劃的基本假設是每個生態帶的主體景觀環境都是人類長期活動適應自然條件的結果，因而具有存在的科學性和發展的可持續性。其規劃原則是不破壞主體景觀的和諧度。因此編制規劃的關鍵在於確定每個生態帶的主體景觀特徵，再利用土地利用的空間配置“校正”各個生態帶內的異質景觀－即改變農村和城市交錯混雜的格局，消除城市中的農村（如在城市中心未開發的閒置空間等）和農村中的城市（如農村腹地的辦公大樓等）。斷面規劃實質是從景觀生態的角度阻止城市對農村的肆虐侵占，控制低密度的城市發展模式，保護農地和生態用地。

劃定城市增長區

城市增長區是指總體規劃中劃定的容納城市增長的區域，由城市增長邊界（用於區域控制）或城市服務邊界（用於單個行政區內的控制）劃定而成，所有的增長都界定在界線以內；界線之外只能用於發展農業、林業和其他非城市用途。

城市增長區是一種控制建設用地總量的方法。在規劃中，根據規劃期限內（一般為20年）預測的土地需求以及設定的最小土地利用強度確定建設用地需求總量，並以現有的建設用地區為基礎將需求量進行空間定位，劃定城市增長區，並根據不同的情況以及市場監測信息對邊界進行調整。有兩種調整方式：一種方式是只考慮時間驅動系統（Time-driven system）的作用，不管城市增長率的大小和邊界內可供開發土地的多少，城市邊界都按規劃中預先確定的時間間隔（如俄勒岡州4-7年）進行調整。另一種方式是只考慮事件驅動系統（Event-driven system）的作用, 即不論時間間隔的長短，當邊界內可供開發土地總量達到規劃中預先設定的閾值時，都要調整邊界。

填充式開發和再開發

填充式開發和再開發是精明增長管理中倡導的提高土地利用強度的兩項技術措施。

填充式開發是指對市區內公用設施配套齊全的空閒地的有效利用，再開發是對現有土地利用結構的替代和再利用，是對已利用土地的開發。其目的是改變城市蔓延造成的低密度用地格局、復興城鎮經濟，因此不是見縫插針式的開發，而是以合理的規劃為先導；開發出的土地不僅可以用於建設用地，也可用於綠地、開敞空間等所有利於改善人們生活質量的用途。

發展權轉移

為促進中心城市的發展、保護農地，不少社區都採用了基於市場經濟的發展權轉移計畫。地方政府在土地規劃時劃定限制開發區（sending area）和鼓勵開發區（receiving areas），發展權的轉移在兩區之間進行。一般情況下，限制開發區劃定在需要保護的農地或生態環境用地區，位於該區的土地不能被開發，只能將發展權轉移出去；而鼓勵開發區劃定在基礎設施完善、發展潛力大的中心城鎮或城市近郊區域。開發商從限制開發區內的土地所有者手中購買發展權至鼓勵開發區進行土地開發，政府則加大對鼓勵開發區的投資力度進行基礎設施建設，並允許適當加大區域的開發密度，激勵開發商在鼓勵發展區進行開發。發展權轉移計畫在充分考慮土地所有者利益的前提下保護農地和其他自然資源，在一定程度上削弱了市場力量對城市蔓延誘導作用。

城市思想

建立高效、有序的城市架構，以適應自然環境，改善人類居住環境是人類永無止境的探索，隨著人類社會的發展“精明增長”的設計理念，在城市發展規劃中具有越來越重要的意義。

實踐進展

聯邦政府層面

在美國，具體的精明增長的實踐行動包括聯邦政府、州和地方政府三個層面。聯邦政府層面上，提出5項國家撥款，即從國家稅收中撥出7億美元給各州和地方團體，鼓勵他們深入開展城市美化運動，6億美元用於緩解交通擁擠，1億美元致力於減少空氣污染，5000萬用於空氣品質項目上，1000萬用於鼓勵家長參與地方學校設計。眾多選民投票促進TEA一2l（Federal Transportatin Efficiency Act for the 21st Century）的更新，並致力於推動輕軌、人行道和腳踏車道設施建設。為濱水地區、舊工業區和城市重要地區的再開發制定“棕地的再開發戰略”；聯邦政府已意識到1954年的“高速公路法案”正是全國目前城市蔓延的根源，應該修正；投資1億美元的“定居抵押貸款”的實驗性項目。全美規劃師協會（APA）經過長期努力於2002年制訂出關於精明增長的立法指導手冊（APA Growing Smart Legislative Guidebook）以促進各州規劃和分區的現代化。

州政府層面

馬里蘭州1997年通過5項立法提案包括：“精明增長地區法1997”、“農村遺產法1997”、“棕地復興計畫”、“創造就業機會稅收鼓勵計畫”和“就近工作居住計畫”，這些法案成為促進馬里蘭州精明增長的核心動力。為防止某些具有保護價值的土地資源遭到不適當開發而對本地區的環境產生危害，政府積極引導公眾參與土地保護台約計畫（Conservation Easement Program）。馬里蘭州大學精明增長研究和教育國家中心於2000年建立，加強解決土地發展、資源保護和城市空間成長等問題。在華盛頓州，1990年通過了“Growth ManagementAct”(GMA)，依靠鼓勵好的發展選擇特別是關於土地使用方面，以保證華盛頓州較高的生活質量。加利福尼亞州於2001年通過了“加利福尼亞農田保護債券法”(California Farmland Conservation Bond Act)，它可授權州政府以出售債券方式來購買因蔓延而受到威脅地區的農田開發權的同時促進城市內填式發展(Infill development)。同年通過的“地方政府總體規劃修正和可持續社區授權計畫”，可批准同意上限為25萬美元的撥款分別給各縣市，用於修訂和更新其政策及規劃，並鼓勵土地使用、住房供給和交通等規劃之間的協調。

城市政府層面

在波特蘭市，“Portland Region 2040”提出的主要策略為：嚴格控制城市增長邊界，規劃預測到2017年將會新增人口40%，但城市範圍將只增加2%；將城市用地需求集中在已有中心和公交走廊周圍；增加既有居住密度，減少每戶住宅的占地面積；增強對綠色空間的保護；迅速擴大輕軌系統和公交系統的服務水平和能力。

奧斯丁市政府於1995年成立了由一批關鍵性的公民領導者組成的“公民規劃委員會”負責修訂規劃條款和指導土地使用決策。委員會於1998年公布了“奧斯丁市精明增長提案”，主要達到三個目標：①奧斯丁怎樣和在哪裡增長。劃出兩個主要的精明增長區“DDZ”(Desired Development Zone)和“DWPZ”(Drinking Water Protection Zone)，以限定城市增長邊界；②改進生活質量。通過鄰里規劃保護和增強傳統鄰里關係(traditional neighborhood)，維護生態敏感區和減少蔓延提高環境質量，提供多樣性交通方式改善可達性和機動性(accessibility and mobility)，再投資城市核心(city core)來促進經濟發展；③增強稅基(tax base)。採取多種方式刺激和吸引對城市投資。

簡要評述

成功之處

精明增長在美國的不同層面和不同領域得到了積極貫徹，且產生了不錯效果。這主要歸結於國家、州和地方三個能級政府的大力扶持，相互配合及其導向功能。聯邦政府從預算及財政資助方面、州政府從政策制訂以及超區域協作方面、城市政府從具體實施方面也都扮演了良好角色。在實施手段上，也能合理選擇法律、經濟、行政等政策工具，恰當地推進了精明增長的實踐進程。

不足之處

精明增長的具體操作方式還需進一步明確和細化，測量和評估標準尚待統一，針對不同地區和城市人口、地理等特徵應有區別使用精明增長的管理工具；參與主體以政府組織為主，沒有充分調動企業、社團及公民的積極參與；在推進精明增長的流程中，對於中前期的規劃制定及實施比較關注，但對於後期的效果評估和反饋則缺乏重視。