生產者責任延伸制度推行方案

國務院辦公廳印發《生產者責任延伸制度推行方案》。《方案》指出，實施生產者責任延伸制度，把生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期，是加快生態文明建設和綠色循環低碳發展的內在要求，對推進供給側結構性改革和製造業轉型升級具有積極意義。

方案通知

國務院辦公廳關於印發生產者責任延伸制度推行方案的通知

國辦發〔2016〕99號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《生產者責任延伸制度推行方案》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院辦公廳

2016年12月25日

方案全文

生產者責任延伸制度推行方案

生產者責任延伸制度是指將生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度。實施生產者責任延伸制度，是加快生態文明建設和綠色循環低碳發展的內在要求，對推進供給側結構性改革和製造業轉型升級具有積極意義。近年來，我國在部分電器電子產品領域探索實行生產者責任延伸制度，取得了較好效果，有關經驗做法應予複製和推廣。為進一步推行生產者責任延伸制度，根據《中共中央 國務院關於印發<生態文明體制改革總體方案>的通知》要求，特制定以下方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快建立生產者責任延伸的制度框架，不斷完善配套政策法規體系，逐步形成責任明確、規範有序、監管有力的激勵約束機制，通過開展產品生態設計、使用再生原料、保障廢棄產品規範回收利用和安全處置、加強信息公開等，推動生產企業切實落實資源環境責任，提高產品的綜合競爭力和資源環境效益，提升生態文明建設水平。

（二）基本原則。

政府推動，市場主導。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府規劃引導和政策支持作用，形成有利的體制機制和市場環境。

明晰責任，依法推進。強化法治思維，逐步完善生產者責任延伸制度相關法律法規和標準規範，依法依規明確產品全生命周期的資源環境責任。

有效激勵，強化管理。創新激勵約束機制，調動各方主體履行資源環境責任的積極性，形成可持續商業模式。加強生產者責任延伸制度實施的監督評價，不斷提高管理水平。

試點先行，重點突破。合理確定生產者責任延伸制度的實施範圍，把握實施的節點和力度。堅持邊試點、邊總結、邊推廣，逐步擴大實施範圍，穩妥推進相關工作。

（三）工作目標。到2020年，生產者責任延伸制度相關政策體系初步形成，產品生態設計取得重大進展，重點品種的廢棄產品規範回收與循環利用率平均達到40%。到2025年，生產者責任延伸制度相關法律法規基本完善，重點領域生產者責任延伸制度運行有序，產品生態設計普遍推行，重點產品的再生原料使用比例達到20%，廢棄產品規範回收與循環利用率平均達到50%。

二、責任範圍

（一）開展生態設計。生產企業要統籌考慮原輔材料選用、生產、包裝、銷售、使用、回收、處理等環節的資源環境影響，深入開展產品生態設計。具體包括輕量化、單一化、模組化、無（低）害化、易維護設計，以及延長壽命、綠色包裝、節能降耗、循環利用等設計。

（二）使用再生原料。在保障產品質量性能和使用安全的前提下，鼓勵生產企業加大再生原料的使用比例，實行綠色供應鏈管理，加強對上游原料企業的引導，研發推廣再生原料檢測和利用技術。

（三）規範回收利用。生產企業可通過自主回收、聯合回收或委託回收等模式，規範回收廢棄產品和包裝，直接處置或由專業企業處置利用。產品回收處理責任也可以通過生產企業依法繳納相關基金、對專業企業補貼的方式實現。

（四）加強信息公開。強化生產企業的信息公開責任，將產品質量、安全、耐用性、能效、有毒有害物質含量等內容作為強制公開信息，面向公眾公開；將涉及零部件產品結構、拆解、廢棄物回收、原材料組成等內容作為定向公開信息，面向廢棄物回收、資源化利用主體公開。

三、重點任務

綜合考慮產品市場規模、環境危害和資源化價值等因素，率先確定對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產品實施生產者責任延伸制度。在總結試點經驗基礎上，適時擴大產品品種和領域。

（一）電器電子產品。制定電器電子產品生產者責任延伸政策指引和評價標準，引導生產企業深入開展生態設計，優先套用再生原料，積極參與廢棄電器電子產品回收和資源化利用。

支持生產企業建立廢棄電器電子等產品的新型回收體系，通過依託銷售網路建立逆向物流回收體系，選擇商業街區、交通樞紐開展自主回收試點，運用“網際網路+”提升規範回收率，選擇居民區、辦公區探索加強垃圾清運與再生資源回收體系的銜接，大力促進廢棄電器電子產品規範回收、利用和處置，保障數據信息安全。率先在北京市開展廢棄電器電子產品新型回收利用體系建設試點，並逐步擴大回收利用廢棄物範圍。

完善廢棄電器電子產品回收處理相關制度，科學設定廢棄電器電子產品處理企業準入標準，及時評估廢棄電器電子產品處理目錄的實施效果並進行動態調整。加強廢棄電器電子產品處理基金徵收和使用管理，建立“以收定支、自我平衡”的機制。強化法律責任，完善申請條件，加強信息公開，進一步發揮基金對生產者責任延伸的激勵約束作用。

（二）汽車產品。制定汽車產品生產者責任延伸政策指引，明確汽車生產企業的責任延伸評價標準，產品設計要考慮可回收性、可拆解性，優先使用再生原料、安全環保材料，將用於維修保養的技術信息、診斷設備向獨立維修商（包括再製造企業）開放。鼓勵生產企業利用售後服務網路與符合條件的拆解企業、再製造企業合作建立逆向回收利用體系，支持回收報廢汽車，推廣再製造產品。探索整合汽車生產、交易、維修、保險、報廢等環節基礎信息，逐步建立全國統一的汽車全生命周期信息管理體系，加強報廢汽車產品回收利用管理。

建立電動汽車動力電池回收利用體系。電動汽車及動力電池生產企業應負責建立廢舊電池回收網路，利用售後服務網路回收廢舊電池，統計並發布回收信息，確保廢舊電池規範回收利用和安全處置。動力電池生產企業應實行產品編碼，建立全生命周期追溯系統。率先在深圳等城市開展電動汽車動力電池回收利用體系建設，並在全國逐步推廣。

（三）鉛酸蓄電池、飲料紙基複合包裝。對鉛酸蓄電池、飲料紙基複合包裝等產業集中度較高、循環利用產業鏈比較完整的特定品種，在國家層面制定、分解落實回收利用目標，並建立完善統計、核查、評價、監督和目標調節等制度。

引導鉛酸蓄電池生產企業建立產品全生命周期追溯系統，採取自主回收、聯合回收或委託回收模式，通過生產企業自有銷售渠道或專業企業在消費末端建立的網路回收鉛酸蓄電池，支持採用“以舊換新”等方式提高回收率。備用電源蓄電池、儲能用蓄電池報廢后交給專業企業處置。探索完善生產企業集中收集和跨區域轉運方式。率先在上海市建設鉛酸蓄電池回收利用體系，規範處理利用採取“銷一收一”模式回收的廢鉛酸蓄電池。

開展飲料紙基複合包裝回收利用聯盟試點。支持飲料紙基複合包裝生產企業、灌裝企業和循環利用企業按照市場化原則組成聯盟，通過灌裝企業銷售渠道、現有再生資源回收體系、循環利用企業自建網路等途徑，回收廢棄的飲料紙基複合包裝。鼓勵生產企業根據回收量和利用水平，對回收鏈條薄弱環節給予技術、資金支持，推動實現回收利用目標。

四、保障措施

（一）加強信用評價。建立電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物4類產品骨幹生產企業落實生產者責任延伸的信用信息採集系統，並與全國信用信息共享平台對接，對嚴重失信企業實施跨部門聯合懲戒。建立4類產品骨幹生產企業履行生產者責任延伸情況的報告和公示制度，並率先在部分企業開展試點。建立生產者責任延伸的第三方信用認證評價制度，引入第三方機構對企業履責情況進行評價核證。定期發布生產者責任延伸制度實施情況報告。

（二）完善法規標準。加快修訂循環經濟促進法、報廢汽車回收管理辦法、廢棄電器電子產品回收處理管理條例，適時制定鉛酸蓄電池回收利用管理辦法、新能源汽車動力電池回收利用暫行辦法、強制回收產品和包裝物名錄及管理辦法、生產者責任延伸評價管理辦法。建立完善產品生態設計、回收利用、信息公開等方面標準規範，支持制定生產者責任延伸領域的團體標準。開展生態設計標準化試點。建立統一的綠色產品標準、認證、標識體系，將生態設計產品、再生產品、再製造產品納入其中。

（三）加大政策支持。研究對開展生產者責任延伸試點的地區和相關企業創新支持方式，加大支持力度。鼓勵採用政府和社會資本合作（PPP）模式、第三方服務方式吸引社會資本參與廢棄產品回收利用。建立綠色金融體系，落實綠色信貸指引，引導銀行業金融機構優先支持落實生產者責任延伸制度的企業，支持符合條件的企業發行綠色債券建設相關項目。通過國家科技計畫（專項、基金等）統籌支持生態設計、綠色回收、再生原料檢測等方面共性關鍵技術研發。支持生產企業、資源循環利用企業與科研院所、高等院校組建產學研技術創新聯盟。

（四）嚴格執法監管。開展再生資源集散地專項整治，取締非法資源回收筒點。加強對報廢汽車、廢棄電器電子產品拆解企業的資質管理，規範對鉛酸蓄電池等特殊品種的管理。嚴格執行相關法律法規和標準，依法依規處置達不到環境排放標準和安全標準的企業，查處無證經營行為。建立定期巡視和抽查制度，持續打擊非法改裝、拼裝報廢車和非法拆解電器電子產品等行為。

（五）積極示範引導。加大再生產品和原料的推廣力度，發揮政府等公共機構的帶頭示範作用，實施綠色採購目標管理，擴大再生產品和原料套用，率先建立規範、通暢、高效的回收體系。遴選一批生產者責任延伸制度實施效果較好的項目進行示範推廣。加強生產者責任延伸方面的輿論宣傳，普及綠色循環發展理念，引導社會公眾自覺規範交投廢物，積極開展垃圾分類，提高生態文明意識。

各地區、各部門要高度重視推行生產者責任延伸制度的重要意義，加強組織領導，紮實推進工作。發展循環經濟工作部際聯席會議要把推行生產者責任延伸制度作為重要工作內容，加強頂層設計，統籌推進各項工作。國家發展改革委要細化實施方案，制定時間表、路線圖，加強統籌協調和分類指導，重大情況及時向國務院報告。科技部、工業和信息化部、財政部、環境保護部、住房城鄉建設部、商務部、人民銀行、工商總局、質檢總局、國務院法制辦等部門要密切配合、形成合力，按照職責分工抓好落實。各地區要根據本地實際抓好具體實施，有力推進生產者責任延伸工作。

附屬檔案：重點任務分工及進度安排表

附屬檔案

重點任務分工及進度安排表

序號	重點任務	責任單位	時間進度安排
1	完善廢棄電器電子產品回收處理制度	國家發展改革委、環境保護部、財政部在各自職責範圍內分別負責	2017年底前提出方案
2	制定強制回收的產品和包裝物名錄及管理辦法，確定特定品種的國家回收利用目標	國家發展改革委牽頭，工業和信息化部、環境保護部、住房城鄉建設部、財政部、商務部、質檢總局參與	2018年完成
3	率先在北京市開展廢棄電器電子產品新型回收利用體系建設試點	北京市組織實施，國務院有關部門加強指導	2017年啟動
4	開展飲料紙基複合包裝回收利用聯盟試點	相關行業聯盟組織實施，國務院有關部門加強指導	2017年啟動
5	探索鉛酸蓄電池生產商集中收集和跨區域轉運方式	環境保護部牽頭，國家發展改革委、工業和信息化部參與	2017年啟動
6	在部分企業開展生態設計試點	工業和信息化部、國家發展改革委	持續推動
7	在部分企業開展電器電子、汽車產品生產者責任延伸試點，率先開展信用評價	工業和信息化部、科技部、財政部、商務部組織試點，國家發展改革委牽頭組織信用評價	持續推動
8	率先在上海市建設鉛酸蓄電池回收利用體系	上海市組織實施，國務院有關部門加強指導	2017年啟動
9	建立電動汽車動力電池產品編碼制度和全生命周期追溯系統	工業和信息化部、質檢總局負責	2017年完成
10	支持建立鉛酸蓄電池全生命周期追溯系統，推動實行統一的編碼規範	工業和信息化部、質檢總局、國家發展改革委負責	持續推進
11	建設生產者責任延伸的信用信息採集系統，制定生產者責任延伸評價管理辦法，並制定相應的政策指引	國家發展改革委牽頭，工業和信息化部、環境保護部、商務部、人民銀行參與	2019年完成
12	修訂《報廢汽車回收管理辦法》，規範報廢汽車產品回收利用制度	國務院法制辦、商務部牽頭，工商總局、國家發展改革委、工業和信息化部等部門參與	2017年完成
13	制定鉛酸蓄電池回收利用管理辦法	國家發展改革委牽頭，工業和信息化部、環境保護部參與	2017年完成
14	健全標準計量體系，建立認證評價制度	質檢總局牽頭，國務院相關部門參與	持續推進
15	研究對開展生產者責任延伸試點的地區和履行責任的生產企業的支持方式	國家發展改革委，財政部	持續推進
16	加大科技支持力度	科技部牽頭，國家發展改革委、工業和信息化部、環境保護部參與	持續推進
17	加快建立再生產品和原料推廣使用制度	國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、環境保護部、質檢總局	2018年完成
18	實施綠色採購目標管理	財政部牽頭，國務院相關部門參與	2019年完成
19	加強宣傳引導	國家發展改革委牽頭，國務院各部門參與	持續推進
20	加強工作統籌規劃和分類指導	國家發展改革委牽頭，國務院各部門參與	持續推進

內容解讀

近日，國務院辦公廳印發《生產者責任延伸制度推行方案》（以下簡稱《方案》）。

《方案》指出，實施生產者責任延伸制度，把生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期，是加快生態文明建設和綠色循環低碳發展的內在要求，對推進供給側結構性改革和製造業轉型升級具有積極意義。

《方案》提出，到2020年，生產者責任延伸制度相關政策體系初步形成，產品生態設計取得重大進展，重點品種的廢棄產品規範回收與循環利用率平均達到40%。到2025年，生產者責任延伸制度相關法律法規基本完善，產品生態設計普遍推行，重點產品的再生原料使用比例達到20%，廢棄產品規範回收與循環利用率平均達到50%。

《方案》將生產者責任延伸的範圍界定為開展生態設計、使用再生原料、規範回收利用和加強信息公開等四個方面，率先對電器電子、汽車、鉛蓄電池和包裝物等產品實施生產者責任延伸制度，並明確了各類產品的工作重點。一是電器電子產品，要在堅持現有處理基金制度的基礎上，制定生產者責任延伸制度的評價標準，支持生產企業建立廢棄產品的新型回收體系，發揮基金的激勵約束作用；二是汽車產品，制定生產者責任延伸政策指引，鼓勵生產企業利用售後服務網路與符合條件的拆解企業、再製造企業合作建立逆向回收利用體系，建立電動汽車動力電池回收利用體系；三是對鉛酸蓄電池、飲料紙基複合包裝等產業集中度較高、循環利用產業鏈比較完整的特定品種，在國家層面制定、分解落實回收利用目標，建立完善統計、核查、評價、監督和目標調節等制度，支持生產企業、回收企業和再生企業建立基於市場化的回收利用聯盟。

《方案》強調，要完善保障措施，建立電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物4類產品骨幹生產企業履行生產者責任延伸情況的報告和公示制度，引入第三方機構對企業履責情況進行評價核證，對嚴重失信企業實施跨部門聯合懲戒。要進一步完善法律法規、加大政策支持力度、嚴格執法監管、積極示範引導，保障生產者責任延伸制度順利推行。

方案解答

近日，國務院辦公廳印發了《生產者責任延伸制度推行方案》（以下簡稱《方案》），對我國生產者責任延伸制度體系的構建做出了全面部署。國家發展改革委張勇副主任就此接受了記者採訪。

記者：請問國務院為什麼要出台《方案》，有什麼重要意義？

張勇：隨著我國經濟發展水平的提高，產品消費和廢棄量雙雙快速增長。如何處置和資源化利用快速增長的廢舊產品，成為社會關注焦點，也是建設生態文明，推動綠色發展的必答題。隨著國內外大宗商品價格急劇下降，再生資源與原生資源價格出現倒掛，傳統的市場自髮式的回收利用模式已經難以為繼，迫切需要建立廢棄物有效處置和合理利用的長效機制，因此《生態文明體制改革總體方案》明確把“實行生產者責任延伸制度”作為加快生態文明制度建設的重要內容。

習近平總書記在12月5日深改組小組會議上明確提出，要多推有利於增強人民民眾獲得感的改革。實行生產者責任延伸制度，有助於構建完善的廢棄物處置利用長效促進制度體系，補足生態文明體制中廢棄物處置的制度短板，根本目的就是要把老百姓生活中產生的各類廢棄產品處理好、利用好，避免“垃圾圍城”，讓老百姓有獲得感。

記者：請您給我們簡單介紹一下《方案》的主要內容？

張勇：《方案》既充分借鑑了國外成熟經驗，又緊密結合我國特殊國情，統籌部署，劃定了我國生產者責任延伸制度體系建設的路線圖和時間表。

一是確立了推行生產者責任延伸制度的工作目標。到2020年，生產者責任延伸制度相關政策體系初步形成，產品生態設計取得重大進展，重點品種的廢棄產品規範回收與循環利用率的平均水平達到40%。到2025年，生產者責任延伸制度相關法律法規基本完善，產品生態設計普遍推行，重點產品的再生原料使用比例達到20%，廢棄產品規範回收與循環利用率的平均水平達到50%。

二是界定了責任延伸範圍和首批推行產品。《方案》將責任延伸的範圍界定為：開展生態設計、使用再生原料、規範回收利用和擴大信息公開等四個方面，並把電器電子、汽車、鉛蓄電池和包裝物四類產品作為了首批推行範圍。

三是明確了責任延伸的核心制度安排。《方案》把信用評價制度作為推動生產者落實延伸責任的基礎性管理制度，提出建立電器電子、汽車、鉛蓄電池和包裝物四類產品骨幹生產企業履行生產者責任延伸情況的報告和公示制度，引入第三方機構對企業履責情況進行評價核證，對嚴重失信企業實施跨部門聯合懲戒。同時針對不同品種特點，提出了具體制度安排：在電器電子產品上繼續推行基金制度，在汽車產品上制定生產者責任延伸制度政策指引，在鉛蓄電池和飲料紙基複合包裝上試行目標制。

四是提出了保障措施和實施機制。《方案》提出要進一步完善法律法規、加大政策支持力度、嚴格執法監管、積極示範引導，保障生產者責任延伸制度順利推行。同時對各地區、各部門的工作進行了部署，要求發展改革委細化實施方案，加強統籌協調和分類指導，相關部門要密切配合、形成合力，按照職責分工抓好落實。

記者：您認為《方案》有什麼特點？

張勇：從國內外實踐看，對一國生產者責任延伸制度進行整體設計和全面部署，在世界上還屬首次。《方案》圍繞綠色發展目標，選擇與人民民眾密切相關的產品，強調製度創新和模式創新，主要有四個特點：

一是在責任延伸範圍界定上，以構建完善循環利用體系為出發點。《方案》在國外通行的信息公開責任、產品回收利用責任的基礎上，將生產者責任延伸拓展到產品生態設計、再生原材料使用，構建了覆蓋產品全生命周期的責任延伸制度體系。

二是在產品選擇上，以增強人民民眾獲得感為根本目的。《方案》選擇電器電子、鉛蓄電池、汽車、飲料紙基複合包裝實施生產者責任延伸制度，力圖推動解決這些廢棄產品的科學回收處置問題，並預留了進一步擴大產品覆蓋範圍的空間。

三是在實施機制上，以發揮市場機制、防止增加企業負擔為前提。《方案》引入企業信用評價制度作為生產者責任延伸制度的基礎性制度。既體現了發揮市場機制、獎罰分明的工作要求，又不給企業增加直接經濟負擔，符合經濟新常態下“三去一降一補”原則，有利於促進企業綠色發展。

四是在推進步驟上，以立足國情、突出可操作性為主要原則。《方案》結合不同品種特點採取了差別化的落地方式，在實施步驟上採取先試點後推廣的方式，結合產品特點，在部分具備條件的地區率先建立完善生產者責任延伸制度體系，再逐步推廣。

記者：確保《方案》的實施有什麼機制安排？

張勇：生產者責任延伸制度涉及產品生產、流通、消費和廢棄後處置等全生命周期，如何協調各環節、各部門，確保《方案》能落地、有實效，也是我們在《方案》制定中重點考慮的問題。為此，我們從三方面加以保障：

一是統籌協調。為統籌推動循環經濟發展，國務院批准設立了循環經濟發展工作部際聯席會議制度，我們將把《方案》的推行作為聯席會議的重要內容，統籌推進各項工作。

二是部門聯動。《方案》明確了國家發改委統籌協調，各有關部門協調推進的工作機制，並制定了詳細的重點任務分工，明確了責任部門，做出了進度安排。

三是上下互動。生產者責任延伸制度的建立，需要試點地區積極探索，離不開地方政府的大力推動。《方案》明確要求各地區要加強組織領導，制定具體方案，大力推進。同時，國家將及時總結並推廣各地和各領域試點中的經驗做法，確保制度的全面實施。

記者：《方案》將如何調動生產者的積極性？

張勇：廢棄產品如果不能合理有效處置，必然會帶來嚴重的環境污染和一系列社會問題，最終治理成本還是要社會承擔。與付出巨大成本在污染後搞末端治理相比，從源頭進行合理規範，防止污染髮生才是經濟性最高、也是最最佳化的選擇方案。

在《方案》制定過程中，我們充分徵求了相關行業和企業的意見，在具體制度安排上更多採用市場化手段，沒有推行單一的收費制度，沒有設定強制性懲戒措施，更多地採用目標制、政策指引等彈性、市場化措施，鼓勵生產企業與回收利用企業聯合，以規範現有廢棄產品回收利用體系，最大限度地調動生產者的積極性。

記者：公眾如何參與《方案》的實施？

張勇：《方案》的出台可以推動建立一套有助於廢棄產品回收處置和資源化利用的長效促進機制，是我國廢棄物治理的一大進步。但廢棄產品處置利用問題的全面解決，是一個系統工程，還需要一個較長的過程和全社會的參與。

公共機構要發揮帶頭示範作用，實施綠色採購目標管理，擴大再生產品和原料套用，率先建立規範、通暢、高效的回收體系。同時也要積極普及綠色循環發展理念，引導公眾自覺規範交投廢物，做好垃圾分類，提高生態文明意識。只有這樣，才能有效解決廢棄產品處置利用問題。