《煙臺市人民政府關於推進公辦養老機構改革的指導意見》是2016年煙臺市政府辦公室發布的意見。
各縣市區人民政府（管委）,東部新區辦公室，市政府有關部門，有關單位：
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為進一步提高公辦養老機構利用效能，根據國家、省、市有關要求，現結合我市實際，就推進公辦養老機構改革提出以下指導意見。
一、總體要求
適應人口老齡化發展形勢，調整理順公辦養老機構的管理和運行體制，創新發展模式，充分發揮公辦養老機構在養老服務體系中的基礎性、保障性作用。
二、基本原則
（一）堅持以人為本，托底保障。強化公辦養老機構的公益屬性，保基本、兜底線，重點保障特殊困難老年人的基本養老服務需求，加強對“三無”和五保老年人的保障服務，確保其生活不低於當地平均生活水平。
（二）堅持統籌規劃，整合資源。加強轄區內老年人口發展趨勢和服務保障需求預測，結合“十三五”養老服務設施專項規劃布局，採取新建、轉調、撤併等多種舉措，調整最佳化公辦養老機構供給。新建、擴建公辦養老機構要本著滿足基本功能、節儉實用的原則規劃建設，杜絕鋪張奢華。
（三）堅持政策引導，社會參與。健全完善扶持政策，鼓勵引導社會資本投資運營公辦養老機構，開展多元化、多樣性、品牌化養老服務，進一步提高公辦養老機構服務質量和效益。
（四）堅持積極穩妥，因地制宜。從實際出發，積極探索符合縣市區實際的改革路徑，突出重點、強化特色，分類推進、務求實效。
三、主要任務
（一）規範公辦養老機構的職能定位。公辦養老機構是承擔政府基本養老服務職能的保障性養老機構，包括社會福利院、社會福利中心、鄉鎮敬老院、光榮院、民政精神衛生福利機構、社區日間照料中心等政府舉辦的養老服務設施。公辦養老機構要優先保障“三無”老年人、五保對象中的老年人、孤老優撫對象和經濟困難的失能、失獨、孤寡、高齡老年人以及其他為社會做出突出貢獻的老年人的供養、護理、照料等服務需求，充分發揮兜底作用。公辦養老機構在完成應承擔的基本養老服務保障職能後，可利用空餘床位為社會其他老年人提供服務，服務價格實行差異化管理，其服務收益應主要用於改進管理服務能力、維護日常設施設備等。鼓勵具有獨立法人資格的醫療單位與公辦養老機構合作舉辦醫護型、養護型養老機構，促進醫養融合發展，到2020年護理型床位所占比例要提高到30%以上。積極創造條件，利用公辦養老機構資源優勢，面向社區居家養老開展多樣化服務。加強公辦養老機構標準化建設，切實承擔養老服務示範引領、功能試驗、專業培訓、品牌推廣等職能，發揮調控養老服務市場、化解民辦養老機構因暫停或終止服務導致的老年人安置風險等作用。
（二）建立保障對象評估登記和分類入住機制。市、縣兩級民政部門分別牽頭制定本級公辦養老機構入住管理制度，以老年人經濟狀況和身體狀況評估為重點，建立健全養老服務評估制度；以增加入住養老機構的公開透明性為重點，建立健全社會評議和公示制度，明確保障重點，確保公辦養老機構職能落實到位。評估工作應通過第三方或購買服務等形式開展，審核評估通過後對申請人予以登記，通過就近安排、調劑入住、轉送安置等方式，及時安排入住相應的公辦養老機構。各縣市區民政部門統籌安排本轄區經審核評估確認並登記的基本養老服務保障對象在當地各類公辦養老機構就近入住。市民政部門統籌協調市屬公辦養老機構接收申請入住基本養老服務保障對象。
（三）規範公辦養老機構價格（收費）行為。明確公辦養老機構收費原則、項目及價格確定方式、程式，區分服務對象實行不同的收費政策。原則上，政府供養保障對象（集中供養的“三無”人員和五保對象）按照基本供養標準由政府實施供養保障；對經濟困難的失能、失獨、孤寡、高齡等老年人，由養老機構參照運營成本，本著非營利原則合理制定收費標準；對其他老年人收費標準實行市場調節價。面向社會經營的公辦養老機構要考慮政府投入、社會捐贈等服務成本，逐步實行全成本核算，按照不低於當地相當等級養老機構市場收費價格的原則，合理確定收費標準。價格主管部門和民政部門要建立市場形成價格為主的養老機構服務收費管理機制，引導公辦養老機構按照機構和服務等級實行分類分級合理確定收費標準，並加大監督檢查力度，保證有需求、符合條件的老年人能夠享受政府基本養老服務保障。公辦養老機構要嚴格執行明碼標價規定，在繳費地點或服務場所的醒目位置公示服務項目、服務內容、等級或規格、服務價格（收費標準）等內容，自覺接受社會監督。
（四）推進公辦養老機構管理運營機制改革創新。鼓勵民間資本通過參資入股、收購、委託管理、公建民營等方式，建設和管理運營公辦養老機構。到2020年，全市80%以上的公辦養老機構轉制為企業、社會組織或實現公辦民營、公建民營。
各縣市區可保留部分公辦養老機構實行公辦公營，集中承擔政府基本養老服務保障職能，以確保保住基本、兜住底線。此類機構，可以選擇由縣級福利中心獨立承擔，也可以由若干區域性敬老院共同承擔，必須符合養老機構安全和管理規範相關要求，與當地政府基本養老服務保障需求相匹配；要完善其法人治理結構，實行嚴格的財務預算，加強成本核算和績效考核，創新服務供給方式，採取服務外包、合作等方式購買服務，充分利用社會優質服務資源。
除上述機構外，各縣市區其他已運營的公辦養老機構要加快推行公辦民營，鼓勵利用公辦養老機構現有土地資源和房屋設施，引導社會力量參與公辦養老機構改擴建和運營管理，採取承包、委託、聯合經營等方式，將運營權交給企業、社會組織或個人；鼓勵由專業機構和服務組織託管運營具備日間照料、失能老年人托護、居家養老服務功能的社區日間照料中心、農村幸福院，推動社區日間照料中心和農村幸福院轉型為社區養老服務中心。
今後各縣市區新建公辦養老機構一般應採取公建民營模式，建成後由企業、社會組織或個人運營，政府通過運營補貼、購買服務等方式予以扶持。條件成熟的縣市區，可以在確保政府基本養老保障職能落實的前提下，引導現有公辦養老機構逐步完全轉制為企業、社會組織或實現公辦民營，面向所有養老機構擇優購買政府基本養老服務。
公辦民營、公建民營養老機構不得登記為營利性養老機構，一般應保留一定的床位用於接收基本養老服務保障對象，具體比例由各縣市區民政部門根據實際需要指導確定，入住費用由政府通過購買服務方式代為支付。有條件的縣市區，可以積極穩妥地把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉製成企業或出讓給企業、社會組織或個人經營，妥善處理好改制過程中涉及的機構性質變更、職工利益維護、國有資產保值增值等關鍵問題。要積極穩妥推進鄉鎮敬老院改革，推動醫養結合發展，加大力度推進鄉鎮敬老院集約化建設，不搞一刀切，採用多鎮一院、一縣（市、區）一院、中心敬老院等模式最佳化農村敬老院布局，打造農村區域性養老服務中心。
積極妥善解決老舊養老服務設施的消防、環保、衛生防疫等問題，對因年代久遠或其他客觀原因無法辦理建設、施工、規劃許可、土地證明等消防許可、環保等前置證明的，由縣級政府（管委）協調出具土地性質、房屋權屬等相關證明檔案，住房城鄉建設部門協調工程質量鑑定機構進行房屋質量鑑定（養老機構負責委託質量鑑定機構），環保部門協調完善環保手續，消防部門辦理消防設計審核、消防驗收或備案手續。確實無法取得養老許可的，要採取穩妥措施撤併關停。
（五）加強公辦養老機構實施公辦民營、公建民營的規範管理。公辦養老機構實施公辦民營或公建民營，應納入政府購買服務範圍，實行公開招投標，嚴格按照規定程式運作。要明確引進運營方的具體資質條件，優先選擇養老服務管理經驗豐富、經營業績突出、社會信譽良好、品牌影響力廣泛、具有與承接機構或項目相適應的專業服務團隊和註冊資金的企業或社會組織，鼓勵實施品牌化連鎖運營。不具備公開招投標條件的，可採取邀請招標或通過競爭性談判等方式選擇運營方，也可優先選擇所在單位符合資質條件的人員承包經營。
公辦養老機構實施公辦民營或公建民營要嚴格實行契約管理，明確各自的權利義務，約定服務內容、服務收費、承包費（管理費、租賃費）或運營收益、契約期限以及監督和退出機制等，契約期限一般不超過10年。對因故不能履行契約的，解除契約前，應由政府有關部門協調做好入住老人的安置等善後工作，同時組織進行資產、財務審計，審計後辦理相關手續，並向社會公示。
公辦養老機構實施公辦民營或公建民營必須進行清產核資，保持土地、設施設備等國有資產性質，保證國有資產安全。對於使用期限過長、認定資料不全或不宜由產權方自我核定的資產，應委託具有相應資質的資產評估機構進行評估。國有資產的核定結果（必要時應核定資產的即時價值）應以資產明細表的方式寫入公辦民營或公建民營契約。要合理確定、收取和使用國有資產收益。運營方繳納的承包費（管理費、租賃費）要全額上繳同級財政國庫。所有權方有權向運營方收取風險保障金和機構管理髮展資金。風險保障金由運營方以押金方式一次性繳納，根據該機構或項目國有固定資產投資（包括設施建設安裝費、勘察設計費、大額設備購置費等）總額及預期收益，由所有權方與運營方協商確定收取數額，主要用於運營方造成的設施設備異常損壞的賠償，運營方異常退出的風險化解等。
契約期限內，出現上述異常情況的，所有權方履行相應財務手續後，從風險保障金中扣除相應數額；契約期滿後，未出現異常情況的予以全額退還。機構管理髮展資金由運營方逐年繳納，原則上每年繳納數額應與國有固定資產投資總額保持2%的比例關係（運營初期可適當減免），主要用於本養老機構建設發展、設施設備大修等,契約期滿後,剩餘資金繼續用於本養老機構的再發展。機構管理髮展資金的使用，應由所有權方與運營方通過協定明確約定，原則上須由運營方書面向所有權方提出建設、改造項目資金使用申請，得到所有權方書面認可後方可實施，所有權方應對機構管理髮展資金使用情況進行監督。以上資金的管理和使用須按照相關法律法規及財政財務管理規定執行，實行專款專用、專項核算，不得挪作他用。所有權方要強化對公辦民營、公建民營養老機構管理服務情況的監督檢查，制定運營方異常退出時的風險防控應急預案，委託專業會計師事務所對運營財務狀況進行定期審計，加強資產管理和設施設備維護，確保國有資產保值增值；運營方不得私自處置國有資產，不得以國有資產進行抵押、融資、貸款，防止資產流失。
各縣市區要完善社會力量參與公辦養老機構建設管理服務的工作機制，規範流程，細化程式，加強監督管理，明晰權責關係，確保國有資產不流失、養老用途不改變、服務水平明顯提高。各級民政部門要加強對公辦民營、公建民營養老機構的監督指導,對運營期間發生重大責任事故的，或入住對象滿意率調查連續兩年低於80%的，終止運營補貼等政策資助，限期整改。出現其他管理服務、安全穩定問題的，依據民政部《養老機構管理辦法》（民政部令第49號）等相關規定予以處罰。
四、政策保障
（一）加強組織領導。各級各有關部門要高度重視公辦養老機構改革工作，精心組織，分類指導，試點先行，穩步實施。各縣市區要健全工作機制，制定工作方案，分類抓好試點，及時研究和協調解決改革中的重點、難點問題。民政部門要加強綜合協調，細化完善任務方案和保障措施，按照“新機構新辦法、老機構逐步到位”原則，對公辦養老機構逐一研究論證改革方案,明確時間進度要求,加強督促檢查，確保責任到位、任務落實。發展改革、財政、人力資源社會保障、編辦、衛生計生、國資等部門，要研究完善和協調落實支持公辦養老機構改革的相關政策，共同推進公辦養老機構改革創新發展。
（二）完善扶持保障政策。各縣市區、市政府有關部門要研究制定推進公辦養老機構社會化運營的政策體系，保障其正常運轉。公辦民營、公建民營養老機構享受與民辦養老機構同等的優惠扶持政策。從今年起，提高符合條件的民辦和公辦民營、公建民營養老機構運營補貼標準，根據入住機構的自理、半自理、完全不能自理的老年人數進行補貼，省市兩級補貼合計從每人每月80元、150元、180元分別提高為每人每月100元、200元、320元。為三無、五保供養人員提供政府購買基本養老服務，由當地政府按每6名保障對象配1名服務人員的比例，以不低於當地最低工資標準足額補貼服務人員工資。上述補貼資金連續補助3年。
（三）強化監督管理。建立健全公辦養老機構準入、退出和監管制度，推行標準化建設和等級化管理，完善服務、管理和運營監管體系，形成政府指導、行業自律、社會監督的監管體系，創建公平公正、公開透明、健康有序的發展環境。發展改革、民政、財政、國資、衛生計生、消防、食品藥品監管等相關部門要切實發揮職能作用，加強監督管理，依法規範養老機構運營行為，督導公辦養老機構注重社會效益與經濟效益的平衡，嚴格落實養老服務相關管理規範和工作要求，不斷提高服務質量，切實保障老年人合法權益。
（四）加大宣傳力度。充分利用電視、報紙、網路等各種媒體，廣泛宣傳公辦養老機構改革，積極聽取社會各界的意見和建議，爭取公辦養老機構內幹部職工的理解和支持，做好對已入住或正申請入住公辦養老機構的老年人宣傳解釋工作。要及時總結改革情況，宣傳典型經驗，正確引導社會輿論，營造良好改革氛圍。
煙臺市人民政府
2016年6月22日
