溫嶺模式，又稱參與式財政， 即以民主懇談為核心的中國基層民主實踐。
基本介紹
- 中文名：溫嶺模式
- 別稱：參與式財政
- 定義：以民主懇談為核心的實踐
- 國家：中國
簡介,發展,意義,評論,歷程,
簡介
溫嶺模式，簡單的說即是“參與式財政”模式，美國記者查爾斯·胡茲勒在採訪報導時給予了相當高的評價。 這項由民主懇談與預算審查相結合的“參與式財政”改革，無疑開啟了我國基層預算民主的按鈕。首先，有利於公眾對基層政府“錢袋子”的看管。地方政府公共財政預算變革，尤其是參與式預算改革，不僅能讓公眾利用這個嶄新平台，有效監督政府日常行為，推動人大監督政府改革，更為重要的是，也有利於普通老百姓，對政府的“錢袋子”，即納稅人的代管錢財，進行有效看管，從而提高公共資金的使用效率。
溫嶺市在2005年開始在新河、澤國兩鎮開始率先“試水”公共預算變革，後來逐漸形成所謂的“參與式財政”，或者說是“參與式預算”。經過近五年多的歷煉，溫嶺模式越來越成熟，不僅將預算懇談從鄉鎮一級升格到市級，預算改革還有多方面的技術性創新，一方面是在提交預算修正案後植入代表辯論程式，而這是中國人大制度史的一項前所未有的創舉；另一方面是將五載前誕生於新河鎮的參與式公共預算改革擴大到市裡的5個大鎮。
發展
溫嶺模式的發展可分為三個階段。
第一階段：創始階段（1999-2000）。1999年6月25日，第一次民主懇談會在溫嶺市松門鎮舉辦，領導幹部和農民就某一特定的公共問題進行了面對面的溝通；9月份後推廣至其他鄉鎮。除鄉鎮人大代表、政府部門代表和村民代表外，民眾均可自願參加。懇談議題可由鄉鎮黨委和鎮長（村級為村黨委或支部）提出，也可由鄉鎮（村）人民代表或民眾聯名提出。
領導小組（各鎮組建）將民眾在會上提出的問題和政府所承諾的事項落實到相應的單位和個人，並將完成情況以書面形式反饋到提問者本人，同時在鎮、村的政務公開欄上公開落實。這一階段的民主懇談是一種對話機制：與民眾進行平等對話、聽取現場意見、現場答覆、事後辦理。
第二階段：成熟階段（2001-2004）。2001年，溫嶺的一些鄉鎮開始以民主懇談的方式就某些重大的決策議題徵求公眾意見。採取自願參加、被邀請以及隨機抽樣的參與方式，主要為自願參加。懇談的決策項目由政府和人大代表提出。在村一級，1/10以上的村民或1/5以上的村民代表也可以提出，重大事項則召開由全體村民參加的懇談會進行公議公決。鎮一級的決策程式如下：政府提出初步意見、方案，聽取民眾意見，做出決定，徵求民眾意見。對多數民眾反對或意見分歧較大的事項，暫緩決策，再次聽取民眾意見後再作決策。這一階段將民主懇談引入到基層重大事項的決策管理過程，以聽證決策制度和村民議事制度為基礎，使民主懇談從一般的對話，解決單個民眾的問題，成為人民民眾進行基層社會事務管理的平台。
第三階段：參與式預算階段（2005-至今）。2005年，溫嶺將民主懇談與人大制度相結合，在新河鎮和澤國鎮進行公共預算改革的試驗，在國內率先實踐“參與式預算”。
2008年，溫嶺將參與式預算推廣到另四個鎮。同時將參與式預算從鎮一級提升至市縣一級。市縣一級的民主懇談涉及政府職能部門。如在交通部門的預算編制階段，一改過去由財政部門一個部門主管的局面，通過民主懇談的方式，由人大牽頭，擴大部門參與，同時引入人大及每個街道和鄉鎮公共代表、部分離退休人員的參與。市縣一級的民主懇談的內容主要包括：制定出台新的政策或調整原有的管理制度、管理方式和辦事程式，調整或增加新的服務、收費項目，以及其他涉及公眾權益的政務或公共事務。
意義
能架構起公眾與政府、人大之間的對話機制。溫嶺基層預算民主的核心，在於政府預算決策、人大預算審查和民眾監督三者之間，搭建起民主協商機制，從而建立起公眾與政府、人大之間的對話機制，這不僅能容易得到普通老百姓的支持，而且也能落實公眾的知情權、參與權、監督權與表達權，尤其重要的是，這種人大、政府和公眾三方都參與的基層預算民主改革，也能有效推進我國基層民主制度化進程。
此外，也能有效促進預算民主“自下而上”與“自上而下”之間的對接。今年以來，全國各級預算民主開展得如火如荼，無論廣州、上海等地，還是財政部、審計署和商務部等部委，都相繼公布了預算科目；而在基層，除溫嶺外還有曾引爆國內輿論的四川巴中白廟鄉預算樣板，這種“自上而下”與“自上而下”之間的對接，不但非常有利於規範、有序地在大範圍推廣公民參與預算的實踐，也能充分發揮“自上而下”和“自下而上”改革的對接優勢，積極穩妥地進行地方政府預算民主改革的實踐。
當然，在目前財政管理體制下，參與式預算不能解決預算管理中的所有問題。比如，像基層政府預算編制還不細化、量化，政府信息公開動力不足，以及預算執行過程中大量變更預算等問題，公眾很難參與其中，這些問題仍需要在今後的基層預算民主進程中加以解決和改進。
評論
在鄉鎮增設機構談何容易。溫嶺卻在不增機構、不增編制、不增財政支出的條件下，做到了。
作為浙江省台州市的一個試點，目前，台州市打算加大力度，推廣“溫嶺模式”。台州市法制辦主任洪其林表示：“近期，台州市要在溫嶺召開現場會，統一思想，明確任務，推動台州全面打開鄉鎮依法行政局面。”
據介紹，台州133個鄉鎮(街道)，現已全部設立法制辦並配備法制員。但“發展並不平衡，掛掛牌的多，動起來的少，總體上，中心鎮的情況要好於其他鎮”。
配合浙江省強鎮擴權進程，目前，台州市醞釀出台《加強鄉鎮依法行政意見》。
黨政辦增掛法制辦牌子
溫嶺各鎮(街道)建設法制機構，既是各鎮黨委政府的順勢而為，也是上下級政府配合聯動的結果。
2002年，溫嶺市16個鎮(街道)的法制辦，在黨政辦增掛牌子，與黨政辦合署辦公，兩塊牌子一套人，為溫嶺市編委批准的常設機構.設定為：法制辦主任由黨政辦主任兼任，設專職副主任和法制員，並配有專門的工作場所、設施。人事任免權屬鎮(街)黨委，市法制辦負責業務指導。人員安排上，現在溫嶺各鎮工作人員都在100人以上，從中選拔法制員內部調劑.同時，綜治辦、司法所等法律工作者也可混崗使用。比如，澤國鎮法制辦除副主任是專職的，法制員分別是從計生辦、安監辦等12個辦公室和管理區中抽調的，做兼職。 “這樣既方便工作開展，也不會增加鄉鎮任何負擔。”原溫嶺法制辦主任柯友芳談到當初的考慮。 事實也的確如此。松門鎮法制辦主任謝宗仁認為：“法制辦與黨政辦合署辦公，加大協調能力。”
按縣級法制辦職能配置
溫嶺經濟發達，每個鎮加上外來人口，都不下10萬人。2006年，《溫嶺市鎮(街道)機構改革方案》中，進一步明確，各鎮法制辦職能按縣級法制辦配置。
主要職責有8項：負責規範性檔案和政策措施的審核、報備；負責以鎮級政府名義對外簽訂的契約(協定)的起草、審核；對具體行政行為實施審核、執法監督並組織實施行政執法責任制；對村規民約的合法性進行審查指導；組織政務公開；承辦以鎮級政府為被告或被申請人的行政訴訟、行政賠償和行政複議案件；組織或參與各類矛盾糾紛的和解、調解和化解；開展法制宣傳、教育培訓和法律諮詢服務等。
“這些職責，多數是鄉鎮既有的綜合治理中心、司法所等無法替代的。過去機構缺位，工作也無所依託。現在都開展起來了。”柯友芳說。
鄉鎮法制辦受制人員短缺
“有機構有職責，關鍵要有人乾。”溫嶺法制辦主任陳斌不斷強調這一點。隨著採訪的深入發現，市、縣、鎮三級法制辦談到推進鄉鎮依法行政，都頭疼“人才難求”。 洪其林談到，台州推進鄉鎮依法行政，目前面臨發展不平衡的現狀，有快有慢，多數掛掛牌子。“這既與一些領導認識有關，比如有的基層領導還是認為"依法行政是束縛手腳的"，但更主要的，還是缺人、人員素質有待加強等問題。基層崗位流動性大，不同人乾，就有不同的速度。”陳斌更直接認為：“鄉鎮法制工作能不能搞起來，取決於法制辦主任。按照要求，基層工作要合法、還要把事情辦好，這就要求法制辦主任不光要懂法，還要有很強的協調能力。兼備這些能力的人，在鄉鎮不多。” 很現實，鄉鎮依法行政要開展，人手是個大問題。目前，台州、溫嶺兩級政府，擬加大對鄉鎮配備法制人員的考核力度，要求增加專職、兼職人員數量。 洪其林說：“澤國鎮從各部門選優做兼職法制員，是一條現實途徑。”
陳斌打算要求各鎮配備一定比例法律專業人員。 鄉鎮法制機構建設是否一律要鋪開？對此，多數實踐者看法比較一致：“經濟欠發達，或鄉鎮轄區人口太少，或縣級法制辦力量太弱的地方，不宜在鄉鎮一級設立法制辦。”
歷程
從99年開始到今年，今年是民主懇談10周年，在發展的過程中經歷了三個發展階段，一個是99年到2000年是原創階段。99年的6月25日，我們在溫嶺市松門鎮舉辦了第一次民主懇談會，當時的民眾非常踴躍，9月份，就向群勢推廣。所以，民主懇談會跟我們剛才介紹有幾個不同的地方，我們是從鎮裡面開始做起，然後再推廣，向下推就往村裡面推，還有就是各個私營企業也在推。這一階段，民主懇談的主要做法簡單說有這么幾條，一個是5天發通知，民眾沒有準備不行，尊重自願參加，自由發言，參與者不受任何條件、身份、資格的限制，只要有興趣都可以參加。特點就是對話，懇談會提出之後，鄉一級政府要解決在會上提出的所有問題。但是，這種參與不是公共性的參與，因為那個時候民眾提出的意見就是單個人的意見，不屬於公共性的意見。
第二個階段是深化階段，2001年-2004年。這個階段的民主懇談的情況發生了很大的變化，從一般的對話，解決單個民眾的問題，我們深化到公眾參與公共事務的決策。黨的十六大提出四大民主，我們把它重心放在後面三個，就是民主決策、民主管理、民主監督，懇談這些是在這三個方面落實。懇談的決策項目我們有制度規定，誰可以提出呢？政府，還有就是人大代表。
議題的內容非常廣泛，有兩個方面的要素，一個是要有公共性，不是單個人，單個企業的問題。二是要與老百姓的利益相關，如果這個討論的議題與老百姓的利益不相關，就不需要召開。第二個是參與者的問題，誰參與。參與的方式基本上有三種，我們主要是以自願為主，不受任何身份的限制。除了自願之外還有邀請，邀請利益相關者。比如說舊城改造，你把這樣舊城改造，這個懇談會肯定就要邀請被拆遷的民眾。第三種方式是隨機抽樣，從10萬人中抽出250-270名參與者。我們現在主要是採取自願的方式。在第二個階段，民主懇談已經形成了制度化的，檔案裡面都有明確的規定，對決策項目的提出，參與決策程式和監督等都有一系列的規定，而且明確規定民主懇談要成為各地政府決策的組織。這個懇談會是非偶然性的，這樣它就有一個制度上的特點。
決策的過程是一個反覆協商的過程，通過反覆的協商討論，各方利益、博弈達到一個平衡，達到共識，這個時候就作出決策。決策的結果有一個合法性的保障，為什麼說有合法性的保障呢？這地方有兩種情況，一種，如果這個懇談會意見分歧非常大，比如說建一個污水處理，你放在第一個村大家都不願意，因為污染環境。到懇談會上大家的爭議很大，難以決斷的時候怎么辦呢？就沒有辦法作出決定，我們就導入下個程式，由人大代表表決決定，人大代表表決具有合法性。
村級民主懇談會主要是對全村的公共事務和公益事業作出決策，誰參加呢？村民可以自願參加，但村民代表是必須要參加的，這一點跟青縣、蕉嶺是有類似的，就是村民代表參加。但是，我們跟它的過程有點不同的地方，就是所有的村民只要願意都可以參加。所以，我們強調的是公民參與，我們覺得這個非常重要。它的程式做法也不是很複雜，村委會要提出決策的事項和初步意見方案，懇談會開始的時候，村委會先要把他的初步意見方案拿出來，參與者無論是村民代表還是村民大家來共同討論，討論過程中它肯定會提出對村委會方案的修改意見，我們這么多年民主懇談會上，拿出來的方案沒有修改，原封不動的是沒有的，都是要經過反覆的修改，修改後達成共識。有些事情需要表決的，就是由村民代表來表決，更大的事情就要公議公決，就是全體公民或派代表來做決定。
它的議題是由村委會來提出，我們剛開始是黨支部也可以提出議題，十分之一以上的村民也可以聯名提出，還有就是五分之一以上的村民代表也可以提出村委會的議題。議題的範圍是比較多，一共有10項，我就不一一說明了。
第三個階段，是從2005年至今，這部分的內容我就簡單說一下。我們為什麼要搞預算，我們感覺到預算越來越顯得重要，2005年開始搞參與式預算，並不純粹是為了搞預算而搞的，我們是為了把民主懇談跟人大制度相結合，以民主懇談激活人大的改革，所以搞了這個參與預算。這個分為三個部分，一個是人大會之前，鎮政府要找預算編制民主懇談會，所有的公眾只要願意都何以參加。懇談會之後，政府要根據會上大家提出的意見政府要修改預算草案。第二個階段，政府在民主懇談後之後把這個草案正式提交給人民代表大會審查，人大審查的時候我們也有民主懇談的方式，大家都知道，人大會開審查會的時間比較短，可能就是一兩個小時，我們專門審查預算的有一天半的時間，第一天上午把全部的議程做完，接下來一天半的時間專門審查預算，審查的過程是比較複雜的，分小組討論，然後又集中討論，形成預算審查報告，政府再根據人大代表審查的意見來修改它的預算草案，反反覆覆的討論。從08年開始我們還設定了辯論體系，這個辯論也是很厲害的，我知道從中央到地方到基層從來都沒有辯論。
