1994年12月23日海南省第一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議批准，，1995年1月19日海口市人民代表大會常務委員會公布1995年1月19日起施行。
基本介紹
- 中文名：海口市地方性法規制定程式規定
- 頒布單位：海口市人大常委會
- 頒布時間：1995.01.19
- 實施時間：1995.01.19
第一章 總 則,第二章 議案的提出,第三章 計畫和起草,第四章 審議和通過,第五章 公布和施行,第六章 附 則,修改意見的匯報,審查報告,規定的說明,
第一章 總 則
第一條 為使制定地方性法規的程式科學化、規範化，保證法規質量，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《海南省地方性法規制定程式條例》的有關規定，制定本規定。
第二條 本市地方性法規是指市人民代表大會及其常務委員會制定、經海南省人民代表大會常務委員會批准的在本市行政區域內具有法律效力的規範性檔案。
第三條 制定本市地方性法規應當遵循下列原則：
（一）符合憲法規定，遵循法律、行政法規和海南省地方性法規的原則；
（二）為改革、開放和社會主義現代化建設服務；
（三）實事求是，從實際出發，體現地區特點；
（四）貫徹民主集中制，充分發揚民主。
第四條 本市地方性法規包括下列內容：
（一）為保證憲法、法律、行政法規、省地方性法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議、決定的貫徹執行而制定的實施性法規；
（二）根據本市的具體情況和實際需要，制定的政治、經濟、科技、教育、文化、體育、衛生、城建、治安等方面的法規；
（三）在法定職權內，市人民代表大會及其常務委員會認為需要制定的其他法規。
第二章 議案的提出
第五條 市人民代表大會會議期間，大會主席團、市人民代表大會常務委員會、市人民代表大會各專門委員會、市人民政府以及市人民代表大會代表10人以上聯名，可以向市人民代表大會提出制定本市地方性法規的議案。
市人民代表大會閉會期間，市人民代表大會常務委員會主任會議、市人民代表大會各專門委員會、市人民政府以及市人民代表大會常務委員會組成人員5人以上聯名，可以向市人民代表大會常務委員會提出制定本市地方性法規的議案。
對提出的本市地方性法規議案的處理，在市人民代表大會會議期間，由大會主席團決定；在大會閉會期間，由常務委員會主任會議決定。
第六條 市人民代表大會常務委員會各工作委員會、辦公室、市級各民眾團體，根據需要可以提出制定本市地方性法規的建議，由市人民代表大會常務委員會主任會議決定處理。
第七條 經決定的立法議案、立法建議，由市人民代表大會常務委員會有關工作委員會督促有關職能部門負責辦理。
第三章 計畫和起草
第八條 市人民政府、市人民代表大會各專門委員會或者市人民代表大會常務委員會各工作委員會應當從本市的實際情況和需要出發，擬訂本市地方性法規的長遠規劃，並在每年第四季度向市人民代表大會常務委員會提出翌年制訂本市地方性法規的計畫。
第九條 制定本市地方性法規的年度計畫，由市人民代表大會常務委員會法制工作委員會會同各工作委員會研究提出，報經市人民代表大會常務委員會主任會議決定後執行。
制定本市地方性法規的年度計畫，需要修改、補充、調整的，由市人民代表大會常務委員會法制工作委員會匯總研究提出意見，報請市人民代表大會常務委員會主任會議核准。
第十條 本市地方性法規草案起草工作的職責劃分：
（一）凡屬市人民代表大會決定需要制定的地方性法規，由大會主席團交常務委員會，由常務委員會按內容指定有關部門起草，或者指定有關工作委員會組織有關部門起草；
（二）屬於市人民代表大會常務委員會主任會議提出的，由市人民代表大會常務委員會有關工作委員會或者辦公室起草，或者由市人民代表大會常務委員會主任會議決定交由有關部門起草；
（三）屬於市人民代表大會常務委員會組成人員5人以上聯名提出的，可以由提出立法議案人起草，也可以由市人民代表大會常務委員會主任會議決定，交由有關部門代為起草；
（四）屬於市人民政府提出的，由市人民政府組織起草；
（五）屬於市人民代表大會專門委員會提出的，由有關專門委員會負責組織起草或者委託有關部門起草。
第十一條 起草地方性法規草案時，應當調查研究，廣泛徵求意見。
對於涉及其他主管部門的業務或者與其他部門業務相關的規定，應當與有關部門充分協商；如協商不能取得一致意見的，應當在送審法規草案時說明情況和理由。
市人民代表大會常務委員會對於意見分歧較大的法規草案，可以要求提請機關作進一步協商修改。
第四章 審議和通過
第十二條 提請市人民代表大會常務委員會審議的地方性法規草案，必須由提請機關主要領導人簽署，並附有書面說明和有關法律、法規、行政規章、政策檔案的摘要，以及調查研究材料等有關參考資料。
第十三條 提請審議的議案、法規草案及其說明和有關參考資料，應當在常務委員會會議舉行的20日以前送交。
第十四條 提請市人民代表大會常務委員會審議的地方性法規草案，由有關專門委員會或者工作委員會初審或者說明。是否列入市人民代表大會常務委員會會議議程，由市人民代表大會常務委員會主任會議決定。
經市人民代表大會常務委員會主任會議決定列入市人民代表大會常務委員會會議議程的地方性法規草案，應當由市人民代表大會常務委員會辦公室在市人民代表大會常務委員會會議舉行的7日以前，連同草案說明和必要的參考資料送交市人民代表大會常務委員會組成人員審閱。
第十五條 市人民代表大會常務委員會會議審議地方性法規草案時，提請機關的負責人應當列席會議作法規草案說明，或者委託有關部門負責人作說明，由有關專門委員會或者工作委員會向會議作審查報告。
第十六條 市人民代表大會常務委員會會議審議地方性法規草案，著重審查：
（一）是否違背憲法、法律、行政法規和海南省地方性法規的原則；
（二）是否符合本市的具體情況和實際需要；
（三）是否與本市其他的地方性法規相協調；
（四）是否結構嚴謹，條理清楚，用詞準確，文字簡明。
第十七條 法規草案可以在一次會議審議，也可以經兩次以上會議審議。
第十八條 審議方式由市人民代表大會常務委員會主任會議建議，市人民代表大會常務委員會決定。
審議結果，意見基本一致，對法規草案的最後文本交付表決。
交付表決，以市人民代表大會常務委員會全體組成人員過半數通過有效。
未獲通過的法規草案，退回原提請機關作進一步的修改。
第十九條 提請市人民代表大會審議的法規草案，依照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的有關規定辦理。
第五章 公布和施行
第二十條 經市人民代表大會及其常務委員會通過的地方性法規文本，連同法規說明，報請海南省人民代表大會常務委員會批准。
第二十一條 經海南省人民代表大會常務委員會批准的本市地方性法規，由市人民代表大會常務委員會公布施行。
第二十二條 地方性法規公布後，市人民代表大會常務委員會責成市有關國家機關及主管部門組織實施。
第六章 附 則
第二十三條 地方性法規修改和廢止，依照本規定製定地方性法規的有關程式辦理。
第二十四條 本規定自公布之日起施行。
修改意見的匯報
主任、各位副主任、各位委員：
本次會議於12月22日對《海口市地方性法規制定程式規定(審查修改稿)》( 以下簡稱審查修改稿)進行了分組審議。委員們認為，審查修改稿是可行的，程式合法，也較規範，建議本次會議批准。同時，也提出了一些修改意見。法制工作委員會對委員們審議的意見逐條認真研究、修改。現將建議修改意見匯報如下：
一、根據有的委員意見，建議將審查修改稿的第三條、第四條的次序互換。同時，建議將審查修改稿第四條修改為：“制定本市地方性法規應當遵循下列原則:(一)符合憲法規定，遵循法律、行政法規和海南省地方性法規的原則；(二)為改革、開放和社會主義現代體化建設服務；(三)實事求是，從實際出發，體現地區特點；(四)貫徹民主集中制，充分發揚民主”。(審查修改二稿第三條)
二、有的委員提出，鑒於目前海口市人民代表大會尚未設立專門委員會，其擬訂本市地方性法規的長遠規劃和制訂本市地方性法規的年度計畫，應由市人大常委會各工作委員會來擬訂。因此，建議在審查修改稿第八條“市人民政府、市人民代表大會各專門委員會”後面增加“或者市人民代表大會常務委員會各工作委員會”一句，以增強法規的操作性。(審查修改二稿第八條)
三、對審查修改稿第十一條第四款“法規草案的協商工作應當在提請市人民代表大會常務委員會審議前完成”的規定，委員們在審議時，有兩種意見：一種意見是該條第二、三款已做了規定，建議刪去。另一種意見認為，在地方立法工作中，的確存在著在提請人大常委會審議時，協商工作還未取得一致意見的情況，建議還是保留法規草案協商工作的時限為宜。法制工作委員會經反覆研究認為，法規草案的協商工作是地方立法工作的重要環節。如果協商工作做不好，就會影響法規的嚴肅性，也增加了常委會審議的難度。雖然該條第二、三款對協商工作做出規定，但沒有規定協商工作完成的時間。因此，建議對該款予以保留。
四、有的委員提出，法規草案經市人大常委會審議通過後，不必再提請市人大常委會主任會議審定。因此，建議將審查修改稿第十九條刪去。
五、關於市地方性法規的解釋問題，有的委員提出，全國人大常委會《關於加強法律解釋工作的決議》中已有明確的規定。在具體的地方性法規中，也對法規的解釋權作出規定。因此，建議將審查修改稿第二十四條刪去。
此外，還根據委員們提出的意見對審查修改稿個別條款作文字上的修改。
以上意見及審查修改二稿，請予審議。
審查報告
主任、各位副主任、各位委員：
受主任會議委託，法制工作委員會對海口市人大常委會提請批准的《海口市地方性法規制定程式規定》(以下簡稱《規定》)進行了審查。現將審查情況報告如下：
根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第三十八條的規定，海口市作為海南省人民政府所在地的市，海口市人大及其常委會享有制定地方性法規的職權。法制工作委員會認為，為了使海口市制定地方性法規的程式科學化、規範化，提高工作效率、保證法規質量，加快海口市立法進程，制定立法程式方面的規定是必要的。
法制工作委員會認為，《海口市地方性法規制定程式規定》遵循國家地方組織法與本省的有關條例原則，總結了多年來的立法實踐經驗，總體上是可行的，也較規範。建議本次會議予以批准。同時，提出如下建議修改意見：
一、關於是否授予海口市中級人民法院和海口市人民檢察院
法規議案權的問題。《規定》第六條規定，市人大主席團、市人大常委會、主任會議、市人大各專門委員會、市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院、市人民代表大會代表十人以上聯名、市人大常委會組成人員五人以上聯名都有向人大或其常委會提出立法議案的權利。授予了海口市中級人民法院和海口市人民檢察院立法議案權。對於市中級人民法院和市人民檢察院是否有立法議案權的問題，目前，全國各省市有二種不同的作法；一些省市既不授予省高級人民法院、省人民檢察院立法議案權，也不授予市中級人民法院和市人民檢察院立法議案權。一些省既授予省高級人民法院、省人民檢察院立法議案權，又授予市中級人民法院和市人民檢察院立法議案權。對於這個問題，我們傾向於不授予海口市中級人民法院和海口市人民檢察院立法議案權為宜。其理由:一是依照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十七條和第四十一條關於議案權的規定，沒有授予地方各級人民法院和地方各級人民檢察院議案權。二是省人大常委會已經授予了省高級人民法院、省人民檢察院立法議案權。為了保證我省審判、檢察工作的統一性，屬於這方面的議案，以省高級人民法院、省人民檢察院根據各自的職權範圍提出為好。
二、關於海口市制定地方性法規的原則問題。七屆全國人大一
次會議授權海南省人大及其常委會，根據海南經濟特區的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律，全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規，在海南經濟特區實施。根據這一授權精神，我們建議將《規定》第五條第二項“不得同憲法、法律、行政法規和海南省地方性法規相牴觸”修改為“遵循憲法、法律、行政法規和海南省地方性法規的原則”(審查修改稿第四條第二項)。同時，建議將該條第五項刪去。因為，“注意研究、大膽吸收和借鑑外國立法經驗”不屬於制定地方性法規必須遵循的原則性問題。
三、《規定》第三條對地方性法規名稱作了界定。我們認為，1987年4月21日國務院批准的《行政法規制定程式暫行條例》第三條中已對此作了界定，因此，建議刪去。
四、鑒於《規定》第六條授予各專門委員會立法議案權，其所提出的立法議案的起草工作也相應作出規定。因此，建議在第十一條中增加一項；“屬於市人大各專門委員會提出的，有關專門委員會負責組織起草或者委託有關部門起草。”(審查修改稿第十條第五項)。
五、《規定》第十二條的內容，國務院批准的《行政法規制定程式暫行條例》已有規定。因此，建議刪去。
六、建議將《規定》中內容相關的第十六條、第十七條合併為一條，原第十七條作為該條的第二款。
七、關於《規定》的解釋權問題。全國人大常委會《關於加強法律解釋工作的決議》中，明確規定：“凡屬於地方性法規條文具體需要進一步明確界限或者作補充規定的，由制定的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會進行解釋或者作出規定。”我們認為，《規定》的解釋權，應屬於市人大常委會。市人大常委會法制工作委員會作為人大常委會的工作機構，沒有法規的解釋權，建議將《規定》第二十九條刪去。
此外，還對法規的一些條文作了文字上的修改和技術上的處理。
以上意見，請予審議。
規定的說明
主任、各位副主任、各位委員：
《海口市地方性法規制定程式規定》(以下簡稱《規定》)已於一九九四年十一月十六日經海口市第十一屆人民代表大會常務委員會第九次會議審議通過，並上報了省人大常委會。現在，我受市人大常委會的委託，就提請審議的《規定》的有關問題作如下說明。
一、關於制定《規定》的必要性
我市是特區省會市。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，我市人大及其常委會享有制定地方性法規的職權。在短短几年間，我們認真行使這一職權，加強立法工作，使我市地方性法規從無到有，從少到多，取得可喜成績。尤其是從本屆人大以來，在市委的領導下，在市政府及有關部門的共同努力下，致力於推進社會主義民主與法制建設，加快了地方立法的步伐，僅今年通過並報經省人大批准頒布施行的地方性法規就有6項。幾年來，我們通過地方立法，為促進我市改革開放、經濟建設和各項事業的發展，改善特區的投資環境提供了法律保障。社會主義市場經濟體制的建立和發展，對地方立法工作提出了新的更高的要求。立法工作作為一種高度程式、規範化和民主化的決策過程，必須制定嚴格的立法工作程式。只有這樣，才能真正使制定地方性法規的程式走上科學化、規範化、法制化的軌道，提高工作效率，保證立法質量。
二、對《規定》需要說明的幾個問題
(一)關於地方性法規的內容範圍 。這個問題國家法律沒有作出明確的規定。幾年來，在地方立法的實踐中，基本形成了地方立法的比較具體的內容範圍。主要有如下兩個方面：
第一、制定法律、法規在本地區施行的實施辦法(細則)。有兩種情況：一是法律、法規明文規定由地方制定實施辦法(細則)；二是法律、法規沒有明文規定，但地方權力機關認為為了更好地結合地方實際實施法律法規，有必要作出一些規定即制定實施法律、法規的地方性法規。因此，《規定》第四條第(一)項關於地方性法規的內容就作了如下規定：“為保證憲法、法律、行政法規、省地方性法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議、決定的貫徹執行而制定的實施性法規”。
第二條、一是雖然國家有立法，但只是作原則性規定。由於我國幅員廣闊，人口眾多，各地經濟發展不平衡，差別大，各自都有一些實際問題，需要在中央統一領導下，遵循法制統一的原則，自主地從本地區的實際出發，獨立加以解決，即制定本行政區域內普遍適用的法律規範。其調整範圍包括本行政區域內的政治、經濟、社會和文化等方面的關係。二是國家尚未立法，而本地區又迫切需要，地方權力機關先於國家立法制定地方性法規，引導、推動改革開放、經濟建設和各項事業的發展。鑒於以上情況，因此，《規定》第四條第(二)項作了規定：“根據本市的具體情況和實際需要，制定的政治、經濟、城建、科技、教育、文化、體育、衛生、民政、僑務、治安、司法等方面的法規”。這一規定，充分體現了地方權力機關具有創製權的特點。
此外，屬於本地區一些特殊性需要獨立解決的問題，地方權力機關在法定職權範圍內可以制定有關法規。所以，《規定》第四條第(三)項規定：“在法定職權內，市人民代表大會及其常務委員會認為需要制定的其他法規”。
(二)關於有權提出立法議案的機構和人員問題。按照地方組織法第十七條和第四十一條的規定，我市有權向市人大及其常委會提出屬於人大職權範圍內的立法議案的機構和人員有：一是市人代會主席團；二是人大常委會；三是常委會主任會議；四是人大各專門委員會；五是市人大代表十人以上聯名和市人大常委會組成人員五人以上聯名；六是市人民政府。沒有法律授權的機構和人員，是沒有權利向立法機關提出立法議案的。但市審判機關、市檢察機關是國家機關的重要組成部分，根據國家憲法和《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》的規定，它們不僅由人大產生，而且要對本級人大及其常委會負責報告工作，為了更好地發揮審判機關和檢察機關在社會主義民主與法制建設中的重要作用，《規定》賦予了它相應的權利。因此，第六條對它們享有提出立法議案的權力作了相應的規定。我國不少城市人大常委會制定立法的法規。都同樣作了明確的規定。
(三)關於制定法規過程中部門之間的協調問題。地方性法規的內容涉及面廣、政策性強，頒布後要求在本行政區域的各部門和全市人民貫徹執行，因此不管由哪個部門負責起草法規，都要樹立全局觀念，從整體利益出發。但有些授權起草地方性法規的職能部門往往從本部門的利益出發，方便自己，規範別人。有的甚至為了本部門的利益擴充許可權，忽視了部門之間的協調和法規之間的銜接一致，討論修改法規爭論不休，觀點對立，甚至不得不把法規的制定擱置起來。針對這些情況，根據我們多年的立法經驗，市人大常委會在政府有關部門起草的法規草案的過程中，做到了主動參與，提前介入，從全局利益出發，積極協調各方面的關係，減少扯皮現象，使法規較易為各部門各方面所接受。因此，《規定》第十三條特別規定：“……對於意見分歧較大的法規草案，市人民代表大會常務委員會可提前介入，會同政府及有關部門作進一步協商修改”。
(四)關於對法規草案的初審問題。地方組織法第二十五條第三款規定：“各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議擬訂有關議案；對屬於本級人民代表大會及其常務委員會職權範圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。法律賦予了專門委員會具有審議議案的權利。因為它是人大及其常委會行使職權的一個層次。而作為常委會辦事機構的工作委員會，一般地說，是沒有權利對法規草案進行初審的。但是在實際工作中，工作委員會具有一定的靈活性，對地方立法工作發揮了很大的作用。鑒於我們海口市人大常委會只設工作委員會，沒有成立專門委員會，我們認為，經人大常委會主任會議的委託，又十分必要，工作委員會是可以對法規草案提出初審意見的。因此，《規定》第十六條、第十八條分別作了相應的規定。
(五)關於地方性法規的解釋權問題。在1981年6月10日五屆全國人大常委會第十九次會議作出《關於加強法律解釋工作的決議》中明確指出：“凡屬於地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作補充說明的，由制定法規的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會進行解釋或作出規定。凡屬地方性法規如何具體套用的問題，由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋。”根據這一規定，《規定》第二十七條作出了規定：“地方性法規訂明授權解釋單位的，由該單位負責解釋。法規未規定解釋單位而又需要解釋的，凡屬法規條文本身需要進一步明確界限的，由市人民代表大會常務委員會負責解釋；凡屬法規的具體套用問題，由市人民政府或市中級人民法院、市人民檢察院負責解釋”。
以上說明是否妥當，請審議。
