法務部副部長趙大程就《公證程式規則》答記者問是在2006年05月19日由法務部發布的解讀檔案。
基本介紹
- 發布部門：法務部
- 類別：答問
- 發布日期：2006年05月19日
- 效力級別：部門規章
記者：據我所知原《規則》是2002年頒布的，為什麼在這么短的時間內要對這一規則進行修訂呢?
趙大程：原《規則》是在《公證暫行條例》的基礎上制定的，而2006年3月1日起施行的《公證法》，以對公證制度新的定位為基準，以公證實踐經驗為依託，以充分保障和發揮公證職能作用為目標，重新構建了公證程式制度的基本框架。相對1982年國務院制定的《公證暫行條例》和原《規則》，《公證法》無論是在公證程式制度的總體設計，還是在條文規定方面，都有了新的發展，其制度設計更趨科學、合理。根據法律位階理論中的“上位法優於下位法”原則，為了貫徹落實《公證法》，維護公證法制體系的統一與協調，迫切需要對《規則》進行修訂。
此外，鑒於《公證法》對公證程式制度作的是原則性規定，為增強其可操作性，也迫切需要通過修訂《規則》加以細化，同時充分吸收、提煉公證業務實踐積累的成熟經驗和制度措施，對具體辦證程式、操作規則和相關要求加以充實和完善。
記者：這次修訂是對原《規則》的部分修訂，還是全面調整，修訂工作又是如何展開的?
趙大程：這次修訂是一次全面修訂。我們的修訂工作是在以下四方面的原則指導下開展的。第一、嚴格遵循和體現《公證法》的規定和要求。《規則》作為公證執業活動的基本程式規範，無論在總體制度設計、具體操作規範，還是在文字表述方面，都要與《公證法》保持高度一致，忠實體現《公證法》的立法本意和制度安排，貫徹落實《公證法》制度設計和程式要求。第二、妥善處理新舊程式制度的銜接。一方面，對《公證法》認可的原公證程式制度的相關內容，在修訂的《規則》中予以保留；另一方面，對《公證法》對原程式制度、辦證規則進行的調整和發展，在修訂的《規則》中予以充分、準確的把握，並通過調整體例結構、細化程式制度、補正辦證規則、規範文字表述進行體現。第三、注重吸收提煉公證業務實踐中的成熟經驗。在《規則》修訂過程中，我們以增強其可操作性為目的，注重總結、提煉和吸收近年來公證業務實踐在規範完善程式制度方面的成熟經驗，用以細化、充實和完善《公證法》有關公證程式制度的原則性規定。第四、堅持合法性和可行性的統一。修訂《規則》既嚴格遵循體現《公證法》的要求，又兼顧公證制度尚不完善的現實，從公證業務發展現狀和實際需求出發，對目前能夠準確把握的內容儘可能依法予以細化，對難以把握處理的內容或尚需在實踐中進一步探索的問題，僅做原則性規定或暫不涉及，有關問題留待進一步實踐後，可在具體的辦證規則中規定或條件成熟後通過修訂《規則》予以完善。
記者：新修訂的《規則》在制度設計上有哪些主要變化?
趙大程：此次修訂較原《規則》變化較大。主要體現在以下八個方面：
(一)規範公證執業主體，改變原“公證人員”的稱謂。依據《公證法》，公證機構和公證員是公證執業活動的主體，享有相應的法定權利，承擔相應的法定義務。但原《規則》大量使用了“公證人員”的稱謂，意即公證員與各類輔助人員的統稱。經研究，認為這一稱謂，既不符合《公證法》的規範用語，也難以界定在辦證過程中公證員與輔助工作人員各自的職能、許可權及責任，容易助長公證員過度依賴輔助工作人員以致影響辦證質量的傾向。因此，修訂的《規則》不再使用“公證人員”的稱謂，而是明確公證機構及公證員是公證執業主體，明確規定了公證機構及承辦公證員在辦證過程中的權利、義務及應遵守的辦證規則，同時要求在辦理公證過程中須公證員親自辦理的事務，不得指派公證機構的其他工作人員辦理。至於在辦證過程中不具實體程式意義的事務性、手續性、文秘性的事務，可由公證機構及承辦公證員根據需要安排、指導公證機構的其他工作人員辦理。
(二)依據《公證法》設立了公證執業區域制度。該制度是對原《規則》公證管轄制度的取代。根據規定，公證機構的公證執業區域由省級司法行政機關依法核定，公證機構只能在核定的區域內受理公證業務，以避免公證機構跨區域受理公證業務，進而產生不正當的競爭問題。
(三)增加了法定公證事項的受理要求。法定公證事項即法律、行政法規規定應當公證的事項，未經公證的不發生相應的法律效力。《公證法》對法定公證事項的規定，是對當事人重大民事利益的保障和維護，也是保障交易安全，降低交易成本的重要途徑。因此，本《規則》規定只要法定公證事項符合受理條件的公證機構就必須受理。可見，較一般公證事項而言，公證機構對於符合受理條件的法定公證事項負有必須受理的法定義務。
(四)明確劃分了在公證活動中當事人與公證機構之間對公證事項真實性各自應承擔的責任，依法充實、細化了審查、核實的內容，以體現《公證法》的精神和要求。根據本《規則》規定，在公證活動中，當事人就需要證明的公證事項提供真實、合法、充分的證明材料，並就公證機構提出的疑問進行必要的說明(或者補充材料)；對涉及專業問題需要鑑定、檢驗檢測、翻譯的，委託公證機構向相關專業機構提出鑑定、檢驗檢測、翻譯申請；對於申請公證的文書內容不完備、表達不準確的，應當在公證機構指導下補正、修改。如果當事人拒絕履行相應義務或者虛構、隱瞞事實，或者提供虛假證明材料，或者提供的證明材料不充分又無法補充的，將引起不予辦理公證的法律後果。公證機構依法審查相關事項，對於需要核實或者有疑義的，應當進行核實、收集證據或者委託異地公證機構代為核實。
(五)不予辦理公證制度的設立。不予辦理公證，是根據《公證法》的相關規定設立的公證程式的終結制度之一，是對原《規則》設定的拒絕公證制度的完善和豐富。本《規則》依據《公證法》第三十一條的規定列舉了不予辦理公證的九種情形。同時，《規則》還對不予辦理公證的決定程式、處理方式作了具體的規定。此外，本《規則》還對終止公證制度適用的情形及程式作了補充和細化，從而使公證程式的終結制度更趨完善。
(六)對公證程式特別規定內容的調整。該部分內容是對公證特別程式制度的改造。鑒於公證事項種類繁多，辦證適用的法律及規則也不盡相同，《公證法》只規定了辦理公證的一般程式，對不同公證事項適用特殊要求、特別程式的問題，通過規定“應當根據不同公證事項的辦證規則”予以處理。因此，《規則》在特別規定內容方面的調整，是細化、充實《公證法》的重要途徑。根據公證業務實際需要以及對已有部分辦證規則的提煉，目前該部分設定了辦理現場監督類公證、遺囑公證和保全證據公證的特別程式要求。此外，還包括了公證機構可以辦理的由公證業務派生出的部分法律事務的程式性規定，包括出具執行證書、調解公證事項履行爭議。
(七)依法重新設定了公證爭議處理制度。本《規則》規定的公證爭議處理制度是對原《規則》申訴與複議制度的替代。根據《公證法》的規定並結合公證管理實踐經驗，該制度設定了公證機構複查、行業協會處理投訴、人民法院民事訴訟三種爭議解決途徑。首先，在公證機構複查部分，規定了當事人、公證事項利害關係人申請複查和公證機構發現問題主動複查兩種複查程式。特別是在當事人提出複查程式中，依據法律延長了當事人和公證事項的利害關係人提出複查的期限，本《規則》規定，公證事項的利害關係人認為公證書有錯誤的，可以自知道或者應當知道該項公證之日起一年內向出具該公證書的公證機構提出複查，但能證明自己不知道的除外。提出複查的期限自公證書出具之日起最長不得超過二十年。其次，由於撤銷公證書或者不予撤銷公證書往往涉及相關權利人的重大民事權益，因此本《規則》規定當事人、公證事項的利害關係人對公證機構經複查作出的撤銷或者不予撤銷公證書決定有異議的，可以向地方公證協會投訴，並授權中國公證協會制定投訴的處理辦法。此外，該部分還規定當事人、公證事項的利害關係人與公證機構因過錯賠償發生爭議的，可以申請地方公證協會調解。與原《規則》相比，司法行政機關不再介入公證爭議的處理，改由公證協會處理爭議投訴和調解賠償糾紛。再次，民事訴訟是當事人之間、當事人與公證事項利害關係人之間解決權利義務爭議的最重要的救濟途徑。本《規則》根據《公證法》第四十條的規定，要求公證機構履行告知義務，引導當事人、公證事項的利害關係人對公證書涉及他們之間實體權利義務的內容有爭議的，應當尋求司法救濟途徑解決，改變以前通過向公證機構和司法行政機關申訴尋求救濟的做法。
(八)關於對公證機構和公證員違法違規行為的查處。修訂的《公證程式規則》在第七十二條明確規定：“公證機構及其公證員在辦理公證過程中，有違反《公證法》第四十一條、第四十二條以及本規則規定行為的，由司法行政機關依據《公證法》、《公證機構執業管理辦法》、《公證員執業管理辦法》給予相應的處罰；有違反公證行業規範行為的，由公證協會給予相應的行業處分。”這條規定有兩方面意義，一是明確監督、查處公證機構和公證員的違法違規行為是司法行政機關的重要職責，也是行業自律的重要內容；二是明確公證當事人、公證事項的利害關係人發現公證機構和公證員在辦理過程中有違法違規行為的，有權向司法行政機關或公證協會投訴。
趙大程：原《規則》是在《公證暫行條例》的基礎上制定的，而2006年3月1日起施行的《公證法》，以對公證制度新的定位為基準，以公證實踐經驗為依託，以充分保障和發揮公證職能作用為目標，重新構建了公證程式制度的基本框架。相對1982年國務院制定的《公證暫行條例》和原《規則》，《公證法》無論是在公證程式制度的總體設計，還是在條文規定方面，都有了新的發展，其制度設計更趨科學、合理。根據法律位階理論中的“上位法優於下位法”原則，為了貫徹落實《公證法》，維護公證法制體系的統一與協調，迫切需要對《規則》進行修訂。
此外，鑒於《公證法》對公證程式制度作的是原則性規定，為增強其可操作性，也迫切需要通過修訂《規則》加以細化，同時充分吸收、提煉公證業務實踐積累的成熟經驗和制度措施，對具體辦證程式、操作規則和相關要求加以充實和完善。
記者：這次修訂是對原《規則》的部分修訂，還是全面調整，修訂工作又是如何展開的?
趙大程：這次修訂是一次全面修訂。我們的修訂工作是在以下四方面的原則指導下開展的。第一、嚴格遵循和體現《公證法》的規定和要求。《規則》作為公證執業活動的基本程式規範，無論在總體制度設計、具體操作規範，還是在文字表述方面，都要與《公證法》保持高度一致，忠實體現《公證法》的立法本意和制度安排，貫徹落實《公證法》制度設計和程式要求。第二、妥善處理新舊程式制度的銜接。一方面，對《公證法》認可的原公證程式制度的相關內容，在修訂的《規則》中予以保留；另一方面，對《公證法》對原程式制度、辦證規則進行的調整和發展，在修訂的《規則》中予以充分、準確的把握，並通過調整體例結構、細化程式制度、補正辦證規則、規範文字表述進行體現。第三、注重吸收提煉公證業務實踐中的成熟經驗。在《規則》修訂過程中，我們以增強其可操作性為目的，注重總結、提煉和吸收近年來公證業務實踐在規範完善程式制度方面的成熟經驗，用以細化、充實和完善《公證法》有關公證程式制度的原則性規定。第四、堅持合法性和可行性的統一。修訂《規則》既嚴格遵循體現《公證法》的要求，又兼顧公證制度尚不完善的現實，從公證業務發展現狀和實際需求出發，對目前能夠準確把握的內容儘可能依法予以細化，對難以把握處理的內容或尚需在實踐中進一步探索的問題，僅做原則性規定或暫不涉及，有關問題留待進一步實踐後，可在具體的辦證規則中規定或條件成熟後通過修訂《規則》予以完善。
記者：新修訂的《規則》在制度設計上有哪些主要變化?
趙大程：此次修訂較原《規則》變化較大。主要體現在以下八個方面：
(一)規範公證執業主體，改變原“公證人員”的稱謂。依據《公證法》，公證機構和公證員是公證執業活動的主體，享有相應的法定權利，承擔相應的法定義務。但原《規則》大量使用了“公證人員”的稱謂，意即公證員與各類輔助人員的統稱。經研究，認為這一稱謂，既不符合《公證法》的規範用語，也難以界定在辦證過程中公證員與輔助工作人員各自的職能、許可權及責任，容易助長公證員過度依賴輔助工作人員以致影響辦證質量的傾向。因此，修訂的《規則》不再使用“公證人員”的稱謂，而是明確公證機構及公證員是公證執業主體，明確規定了公證機構及承辦公證員在辦證過程中的權利、義務及應遵守的辦證規則，同時要求在辦理公證過程中須公證員親自辦理的事務，不得指派公證機構的其他工作人員辦理。至於在辦證過程中不具實體程式意義的事務性、手續性、文秘性的事務，可由公證機構及承辦公證員根據需要安排、指導公證機構的其他工作人員辦理。
(二)依據《公證法》設立了公證執業區域制度。該制度是對原《規則》公證管轄制度的取代。根據規定，公證機構的公證執業區域由省級司法行政機關依法核定，公證機構只能在核定的區域內受理公證業務，以避免公證機構跨區域受理公證業務，進而產生不正當的競爭問題。
(三)增加了法定公證事項的受理要求。法定公證事項即法律、行政法規規定應當公證的事項，未經公證的不發生相應的法律效力。《公證法》對法定公證事項的規定，是對當事人重大民事利益的保障和維護，也是保障交易安全，降低交易成本的重要途徑。因此，本《規則》規定只要法定公證事項符合受理條件的公證機構就必須受理。可見，較一般公證事項而言，公證機構對於符合受理條件的法定公證事項負有必須受理的法定義務。
(四)明確劃分了在公證活動中當事人與公證機構之間對公證事項真實性各自應承擔的責任，依法充實、細化了審查、核實的內容，以體現《公證法》的精神和要求。根據本《規則》規定，在公證活動中，當事人就需要證明的公證事項提供真實、合法、充分的證明材料，並就公證機構提出的疑問進行必要的說明(或者補充材料)；對涉及專業問題需要鑑定、檢驗檢測、翻譯的，委託公證機構向相關專業機構提出鑑定、檢驗檢測、翻譯申請；對於申請公證的文書內容不完備、表達不準確的，應當在公證機構指導下補正、修改。如果當事人拒絕履行相應義務或者虛構、隱瞞事實，或者提供虛假證明材料，或者提供的證明材料不充分又無法補充的，將引起不予辦理公證的法律後果。公證機構依法審查相關事項，對於需要核實或者有疑義的，應當進行核實、收集證據或者委託異地公證機構代為核實。
(五)不予辦理公證制度的設立。不予辦理公證，是根據《公證法》的相關規定設立的公證程式的終結制度之一，是對原《規則》設定的拒絕公證制度的完善和豐富。本《規則》依據《公證法》第三十一條的規定列舉了不予辦理公證的九種情形。同時，《規則》還對不予辦理公證的決定程式、處理方式作了具體的規定。此外，本《規則》還對終止公證制度適用的情形及程式作了補充和細化，從而使公證程式的終結制度更趨完善。
(六)對公證程式特別規定內容的調整。該部分內容是對公證特別程式制度的改造。鑒於公證事項種類繁多，辦證適用的法律及規則也不盡相同，《公證法》只規定了辦理公證的一般程式，對不同公證事項適用特殊要求、特別程式的問題，通過規定“應當根據不同公證事項的辦證規則”予以處理。因此，《規則》在特別規定內容方面的調整，是細化、充實《公證法》的重要途徑。根據公證業務實際需要以及對已有部分辦證規則的提煉，目前該部分設定了辦理現場監督類公證、遺囑公證和保全證據公證的特別程式要求。此外，還包括了公證機構可以辦理的由公證業務派生出的部分法律事務的程式性規定，包括出具執行證書、調解公證事項履行爭議。
(七)依法重新設定了公證爭議處理制度。本《規則》規定的公證爭議處理制度是對原《規則》申訴與複議制度的替代。根據《公證法》的規定並結合公證管理實踐經驗，該制度設定了公證機構複查、行業協會處理投訴、人民法院民事訴訟三種爭議解決途徑。首先，在公證機構複查部分，規定了當事人、公證事項利害關係人申請複查和公證機構發現問題主動複查兩種複查程式。特別是在當事人提出複查程式中，依據法律延長了當事人和公證事項的利害關係人提出複查的期限，本《規則》規定，公證事項的利害關係人認為公證書有錯誤的，可以自知道或者應當知道該項公證之日起一年內向出具該公證書的公證機構提出複查，但能證明自己不知道的除外。提出複查的期限自公證書出具之日起最長不得超過二十年。其次，由於撤銷公證書或者不予撤銷公證書往往涉及相關權利人的重大民事權益，因此本《規則》規定當事人、公證事項的利害關係人對公證機構經複查作出的撤銷或者不予撤銷公證書決定有異議的，可以向地方公證協會投訴，並授權中國公證協會制定投訴的處理辦法。此外，該部分還規定當事人、公證事項的利害關係人與公證機構因過錯賠償發生爭議的，可以申請地方公證協會調解。與原《規則》相比，司法行政機關不再介入公證爭議的處理，改由公證協會處理爭議投訴和調解賠償糾紛。再次，民事訴訟是當事人之間、當事人與公證事項利害關係人之間解決權利義務爭議的最重要的救濟途徑。本《規則》根據《公證法》第四十條的規定，要求公證機構履行告知義務，引導當事人、公證事項的利害關係人對公證書涉及他們之間實體權利義務的內容有爭議的，應當尋求司法救濟途徑解決，改變以前通過向公證機構和司法行政機關申訴尋求救濟的做法。
(八)關於對公證機構和公證員違法違規行為的查處。修訂的《公證程式規則》在第七十二條明確規定：“公證機構及其公證員在辦理公證過程中，有違反《公證法》第四十一條、第四十二條以及本規則規定行為的，由司法行政機關依據《公證法》、《公證機構執業管理辦法》、《公證員執業管理辦法》給予相應的處罰；有違反公證行業規範行為的，由公證協會給予相應的行業處分。”這條規定有兩方面意義，一是明確監督、查處公證機構和公證員的違法違規行為是司法行政機關的重要職責，也是行業自律的重要內容；二是明確公證當事人、公證事項的利害關係人發現公證機構和公證員在辦理過程中有違法違規行為的，有權向司法行政機關或公證協會投訴。
