江蘇省發展規劃條例

《江蘇省發展規劃條例》已由江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第十六次會議於2010年7月28日通過，現予公布，自2010年10月1日起施行。

基本介紹

• 中文名：江蘇省發展規劃條例
• 地點：江蘇省
• 文號：第38號
• 發布時間：2010年7月28日

江蘇省人民代表大會常務委員會公告第38號

《江蘇省發展規劃條例》已由江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第十六次會議於2010年7月28日通過，現予公布，自2010年10月1日起施行。

江蘇省人民代表大會常務委員會

2010年7月28日

江蘇省發展規劃條例

（2010年7月28日江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過）

第一章 總 則

第一條 為了加強發展規劃管理，規範發展規劃編制活動，保障發展規劃實施，發揮發展規劃在經濟社會發展中的指導和調控作用，根據有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。

第二條 本省行政區域內發展規劃的編制、實施和相關管理活動，適用本條例。法律、法規另有規定的，從其規定。

本條例所稱發展規劃，是指對一定時期、範圍內的國民經濟和社會發展的戰略謀劃與總體部署，包括國民經濟和社會發展總體規劃、國民經濟和社會發展年度計畫、專項發展規劃、省主體功能區規劃、省區域發展規劃。

第三條 發展規劃的編制、實施和相關管理活動，應當堅持以人為本，促進經濟社會全面協調可持續發展；堅持從實際出發，遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律；堅持統籌兼顧，推進區域之間、城鄉之間的協調發展；堅持民主決策，廣泛聽取社會各界和公眾的意見。

第四條 發展規劃的編制和實施實行分級分類管理。

縣級以上地方人民政府應當加強對發展規劃編制、實施和相關管理工作的組織領導，並將發展規劃的編制和管理經費納入本級財政預算。

縣級以上地方人民政府發展規划行政主管部門具體負責發展規劃的協調和相關管理工作，並依據職責擬訂和組織實施有關發展規劃；其他有關部門按照各自職責做好相關專項發展規劃的編制和實施工作。

第五條 依法批准的發展規劃，是地方各級人民政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的依據，應當遵守和執行。

第二章 發展規劃對象與內容

第六條 國民經濟和社會發展總體規劃，是指以國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是編制其他發展規劃的基本依據。規劃期為五年，可以展望到十年以上。

國民經濟和社會發展總體規劃應當包括以下內容：

(一)上一規劃期的發展情況，下一規劃期的發展環境和條件；

(二)指導思想、發展戰略、發展目標、發展布局和指標體系；

(三)主要任務、發展重點和相關政策；

(四)規劃實施的保障措施。

指標體系應當包括預期性指標和約束性指標。各級國民經濟和社會發展總體規劃的約束性指標和主要預期性指標名稱應當一致，指標值應當銜接。

第七條 國民經濟和社會發展年度計畫，是指對國民經濟和社會發展所作的年度安排，是國民經濟和社會發展總體規劃在年度中需要付諸實施的具體工作計畫。計畫期為一年。

國民經濟和社會發展年度計畫應當包括以下內容：

(一)上年度計畫執行情況和本年度計畫目標；

(二)本年度國民經濟和社會發展的主要任務和政策措施；

(三)與本年度計畫相配套的專項計畫；

(四)其他需要安排的重大事項。

第八條 專項發展規劃，是指以國民經濟和社會發展的特定領域為對象編制的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃在特定領域的細化安排，是地方各級人民政府及其有關部門指導特定領域發展、審批或者核准重大建設項目、安排財政支出預算、制定相關政策的依據。專項發展規劃一般與國民經濟和社會發展總體規劃同步編制，規劃期與國民經濟和社會發展總體規劃相一致。

省人民政府有關部門可以在下列領域編制專項發展規劃：

(一)農業、水利、能源、交通、通信等基礎設施建設；

(二)土地、水、海洋、礦產等重要資源的開發利用和保護；

(三)環境保護、生態建設和防災減災；

(四)科技、教育、文化、體育、衛生、社會保障等公共事業和公共服務；

(五)產業發展和結構調整；

(六)體制改革和對外開放；

(七)法律、法規規定的其他領域。

市、縣(市、區)人民政府可以根據情況確定編制專項發展規劃的領域。

第九條 省主體功能區規劃，是指以不同區域的主體功能為對象編制的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃等各類規劃在空間開發和布局方面的基本依據。規劃期一般為十年，可以展望到十年以上。

編制省主體功能區規劃應當以國家主體功能區規劃為依據，以省有關發展規劃以及土地利用總體規劃、城鄉規劃為支撐。

省主體功能區規劃應當包括以下內容：

(一)人口分布、資源環境承載能力、開發密度和發展潛力的分析評價；

(二)劃定主體功能區的原則；

(三)各類主體功能區的數量、位置和範圍；

(四)各個主體功能區的功能定位、發展方向、開發時序和管制要求；

(五)規劃實施的保障措施以及市、縣(市、區)在推進形成主體功能區中的主要職責；

(六)配套政策。

第十條 省區域發展規劃，是指以跨行政區的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是編制該區域內各級國民經濟和社會發展總體規劃以及年度計畫、各類專項發展規劃的依據。規劃期一般為五年，可以展望到十年以上。

省區域發展規劃應當包括以下內容：

(一)人口、經濟成長、資源環境承載能力分析和預測；

(二)區域發展戰略定位、總體部署和生產力布局；

(三)各類經濟社會發展功能區劃定；

(四)基礎設施、環境保護和生態建設；

(五)規劃實施的保障措施。

第三章 發展規劃編制與批准

第十一條 發展規劃的編制應當貫徹國家經濟社會發展的方針政策和戰略部署，符合國家和省總體發展要求，正確處理髮展需要與可能、近期與遠期、局部與全局的關係，做到目標明確、重點突出、措施可行。

第十二條 國民經濟和社會發展總體規劃以及國民經濟和社會發展年度計畫由縣級以上地方人民政府組織編制，本級人民政府發展規划行政主管部門會同有關部門負責擬訂規劃草案。

專項發展規劃由縣級以上地方人民政府有關部門依據職責組織編制；涉及多個部門職責的，由本級人民政府確定的部門會同有關部門組織編制。

省主體功能區規劃由省人民政府組織市、縣(市、區)人民政府編制，省人民政府發展規划行政主管部門會同有關部門負責擬訂規劃草案。市、縣(市、區)不編制主體功能區規劃。

省區域發展規劃由省人民政府組織編制，省人民政府發展規划行政主管部門會同有關部門以及區域內市、縣(市、區)人民政府負責擬訂規劃草案。

第十三條 發展規劃的編制應當履行前期準備、擬訂草案、銜接與論證、徵求意見、審核與批准、公布等程式。

第十四條 除法律、法規另有規定以及國民經濟和社會發展總體規劃中確定的專項發展規劃外，其他需要經縣級以上地方人民政府批准的專項發展規劃的編制，由縣級以上地方人民政府有關部門向同級發展規划行政主管部門提出立項申請；發展規划行政主管部門應當對立項申請進行審核，及時提出立項計畫建議，報請本級人民政府批准。

第十五條 發展規劃的編制應當做好基礎調查、信息蒐集、課題研究、重大項目論證等前期準備工作。

起草發展規劃草案，應當深入調查研究，總結實踐經驗，充分聽取本級人民政府有關部門、下級人民政府以及其他有關單位的意見，並採取多種形式，廣泛徵集社會公眾的意見。

第十六條 各級各類發展規劃草案的編制，應當加強銜接協調，遵循下級發展規劃服從上級發展規劃，專項發展規劃、省區域發展規劃服從同級國民經濟和社會發展總體規劃，各專項發展規劃互不矛盾的原則，並符合有關法律、法規的規定。

發展規劃草案銜接協調的重點，應當包括經濟和社會發展方向、目標任務、生產力布局要求、基礎設施、重要資源開發以及政策措施等。

第十七條 發展規劃草案的銜接應當遵守下列規定：

(一)國民經濟和社會發展總體規劃草案應當與上一級人民政府的國民經濟和社會發展總體規劃銜接，必要時還應當與上級人民政府批准的相關規劃銜接；

(二)國民經濟和社會發展年度計畫草案應當與上一級人民政府的國民經濟和社會發展年度計畫銜接；

(三)專項發展規劃草案應當與本級和上一級的相關發展規劃以及土地利用總體規劃、城鄉規劃銜接；

(四)省主體功能區規劃草案應當與國家主體功能區規劃、省國民經濟和社會發展總體規劃銜接；

(五)省區域發展規劃草案應當與國家和省相關發展規劃以及土地利用總體規劃、城鄉規劃銜接。

第十八條 發展規劃草案在報送審核或者批准前，發展規劃編制機關應當將發展規劃草案送有關部門徵求銜接協調的意見。有關部門收到需要銜接的發展規劃草案後，應當在二十個工作日內反饋書面意見。

發展規劃草案在銜接中不能達成一致意見的，應當視不同情況，由同級人民政府、上一級人民政府發展規划行政主管部門或者上一級人民政府予以協調。專項發展規劃草案與國民經濟和社會發展總體規劃相牴觸或者下級發展規劃與上級發展規劃相牴觸的，應當修改。

第十九條 發展規劃草案在報送審核或者批准前，發展規劃編制機關應當組織發展規劃專家諮詢委員會或者專家諮詢小組進行論證，並由專家諮詢委員會或者專家諮詢小組出具書面論證報告。

第二十條 除法律、法規另有規定的外，發展規劃草案在報送審核或者批准前，發展規劃編制機關應當通過公布規劃草案、舉行聽證會等形式，廣泛聽取社會公眾的意見。

第二十一條 國民經濟和社會發展總體規劃草案以及國民經濟和社會發展年度計畫草案在報送批准前，應當聽取本級人民代表大會有關專門委員會、人民代表大會常務委員會有關工作委員會和政治協商會議有關專門委員會的意見。

第二十二條 對發展規劃草案在銜接協調、專家論證、徵求意見等過程中提出的意見，發展規劃編制機關應當進行研究，合理的予以採納。

發展規劃草案未經銜接協調、專家論證以及徵求意見的，不得報送審核、批准。

第二十三條 編制發展規劃草案，依法需要組織環境影響評價的，發展規劃編制機關應當組織環境影響評價，並編寫有關環境影響篇章、說明或者報告書。

第二十四條 國民經濟和社會發展總體規劃草案以及國民經濟和社會發展年度計畫草案，由縣級以上地方人民政府提請本級人民代表大會審查批准。

除法律、法規另有規定外，專項發展規劃草案的審核、批准，應當遵守下列規定：

（一）國民經濟和社會發展總體規劃中確定的專項發展規劃草案，以及其他需要經縣級以上地方人民政府批准的專項發展規劃草案，經同級發展規划行政主管部門審核後，報送本級人民政府批准；

（二）其他專項發展規劃草案，由同級發展規划行政主管部門或者其他有關部門按照各自職責批准。

省主體功能區規劃草案和省區域發展規劃草案，由省發展規划行政主管部門報送省人民政府批准。

第二十五條 發展規劃草案在報送審核、批准時，發展規劃編制機關應當一併附送發展規劃草案編制說明、專家論證報告以及法律、法規規定的其他檔案。

發展規劃草案編制說明應當載明編制過程、銜接協調、專家論證和徵求意見等情況，以及銜接協調、專家論證和徵求意見中未予採納的意見及其理由。

第二十六條 發展規劃經批准後，除涉及國家秘密外，應當在二十個工作日內由發展規劃編制機關向社會公布。

第四章 發展規劃實施與監督

第二十七條 發展規劃經批准後，發展規劃編制、實施機關應當根據發展規劃實施要求，及時制定實施方案，明確責任分工，確定序時進度，落實具體措施。

第二十八條 縣級以上地方人民政府及其有關部門應當嚴格遵守發展規劃，在制定政策、審批或者核准投資項目、開發利用資源、安排財政支出時，不得違反發展規劃的強制性和約束性規定。

不符合發展規劃產業政策的建設項目，縣級以上地方人民政府及其有關部門不得審批、核准和備案。

第二十九條 組織發展規劃實施的縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當及時協調解決發展規劃實施中遇到的重大問題。

第三十條 發展規劃的實施中期，發展規劃編制機關應當組織評估，並向原批准機關報送評估報告。

國民經濟和社會發展總體規劃的中期評估報告、國民經濟和社會發展年度計畫的半年執行情況報告，應當報送本級人民代表大會常務委員會審議。

發展規劃期滿後，發展規劃編制機關應當組織總結評估，評估報告應當報送原批准機關備案。

第三十一條 發展規劃經批准後，未經法定程式不得調整或者修訂。

有下列情形之一的，發展規劃可以調整或者修訂：

（一）上一級發展規劃調整或者修訂的；

（二）經過中期評估需要調整或者修訂的；

（三）國家和省發展戰略、發展布局進行重大調整的；

（四）經濟社會情況發生重大變化的；

（五）法律、法規規定的其他情形。

調整或者修訂發展規劃，由發展規劃編制機關提出調整或者修訂方案，並經過銜接協調、專家論證以及徵求意見後，按照本條例第三章的有關規定進行審核、批准和公布。

第三十二條 縣級以上地方人民政府及其有關部門應當加強對發展規劃編制、實施的監督檢查，並將發展規劃實施情況納入績效評價與考核的內容。

監督檢查情況和考核結果應當依法公開，供公眾查閱和監督。

第三十三條 公民、法人和其他組織認為下級發展規劃與上級發展規劃，以及國民經濟和社會發展總體規劃、國民經濟和社會發展年度計畫、專項發展規劃、省主體功能區規劃、省區域發展規劃之間存在矛盾的，可以向發展規划行政主管部門提出意見；發展規划行政主管部門應當予以處理。

對違反本條例編制、實施和管理髮展規劃的行為，任何單位和個人有權舉報、控告。有關部門在接到舉報、控告後，應當及時處理並予以反饋。

第五章 法律責任

第三十四條 按照本條例應當編制發展規劃而未編制、違反法定許可權和程式編制發展規劃，或者擅自調整、修訂發展規劃的，由發展規劃批准機關責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予行政處分。

第三十五條 違反發展規劃強制性、約束性規定的，由發展規劃批准機關責令組織實施發展規劃的責任單位改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予行政處分。

第三十六條 發展規劃編制、實施和相關管理機關的工作人員，在組織編制和實施發展規劃的工作中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章 附 則

第三十七條 本條例自2010年10月1日起施行。

審議意見的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

在2009年初召開的省十一屆人大二次會議期間，陳雯等10名省人大代表提出了《關於加快推進我省發展規劃立法的議案》（第0039號）。大會閉幕後，省人大常委會主任會議決定將該議案交由省人大財政經濟委員會審議。我委經過調查研究，於同年7月向常委會第十次會議提交了關於議案的審議結果報告，提出將該議案交由省政府辦理，並建議將發展規劃條例列為我省2010年的立法項目。省政府高度重視代表議案的辦理工作，立即責成省發改委加快做好發展規劃條例草案的起草工作。省發改委用六個月的時間完成了立法前期工作，先後對該條例草案稿進行了十多遍修改，並於3月17日提交省政府常務會議審議通過。我們認為，該條例的立法由於人大代表的推動和各方面的高度重視，得以提前正式立項，並快速推進，充分體現了民主立法的要求，省政府及其發改委和法制辦做了富有成效的工作。

在立法過程中，我委提前介入，主動與省發改委和有關部門進行協調，參與了立法調研和條例草案的起草、論證、修改等工作。3月23日，省人大財政經濟委員會召開第十四次全體會議，對省政府提交的條例草案進行了審議。

財政經濟委員會認為，我省率先制定發展規劃條例，對於提升我省發展規劃綜合管理水平，促進政府部門轉變職能，強化巨觀調控，推進我省經濟社會全面、協調、可持續發展，具有重要意義。提交本次人大常委會審議的條例草案，立法指導思想、適用範圍明確，發展規劃體系中各級各類規劃的功能和效力界定清晰，設定的主要制度和規劃編製程序具有較強的針對性和可操作性。同時，財政經濟委員會建議對以下內容作進一步斟酌和修改：

一、關於發展規劃的概念和條例適用範圍

條例草案第二條對“發展規劃”的概念從外延作了表述，但缺少對內涵的界定，建議修改為：“本條例所稱發展規劃，是指縣級以上地方人民政府對一定時期和範圍國民經濟和社會發展作出的戰略謀劃和總體部署。發展規劃包括：國民經濟和社會發展總體規劃、國民經濟和社會發展年度計畫、專項發展規劃、省級主體功能區規劃和省級區域發展規劃”。

條例草案第三條關於適用範圍的表述，與第五條第二款語義重複，建議修改為：“本省行政區域內發展規劃的編制、實施和管理適用本條例。法律、法規另有規定的，從其規定”。

二、關於規劃體系

條例草案第十條第一款最後一句將主體功能區規劃的規劃期表述為“規劃期一般為十年，可以展望到十年以上，並通過中期評估實行滾動調整”，其中“並通過中期評估實行滾動調整”的規定，與條例草案第二十八條、第二十九條專門規範規劃中期評估和調整的內容重複，且“滾動調整”的概念含混不清，按照各章的內容定位，本章無需涉及中期評估和調整的規定，因此，建議刪除第十條第一款最後一句“並通過中期評估實行滾動調整”的內容。

條例草案第十二條第二款、第三款既設定了專項發展規劃編制領域的範圍，還插入了專項發展規劃編制主體和許可權的規定，按照各章的內容定位，本章是對規劃體系進行規範，不應涉及規劃編制主體和許可權的內容，且在第三章第十三條第四款對專項發展規劃編制的主體和許可權已有專門規定，因此，建議將第十二條第三款刪除。此外，第十二條第二款對規劃編制領域的範圍列舉不全、內容表述也不夠準確，因此，建議將此款修改為：“下列領域可以編制專項發展規劃：（一）產業發展和結構調整；（二）基礎設施建設；（三）資源開發利用和保護；（四）環境保護和生態建設；（五）公共事業和公共服務；（六）體制改革和對外開放；（七）法律、法規規定的其他領域”。

三、關於規劃銜接與論證

條例草案第十四條設定了規劃編制應當履行銜接與論證的程式，並在第十八條對規劃銜接的要求作了具體規定，但條例草案第十一條第二款第（六）項將“與已經法定程式批准的土地利用總體規劃和城鄉規劃的協調情況”作為省級區域發展規劃應當包括的內容，明顯不妥，且與第十八條第（四）項的內容重複，此外，第十二條第四款“專項發展規劃應當與已經依法批准的土地利用總體規劃和城鄉規劃的要求相銜接”的內容，也與第十八條第（五）項的內容重複，因此，建議刪除第十一條第二款第（六）項和第十二條第四款的內容，並將第十八條第（五）項修改為：“專項發展規劃草案在送審前，應當與本級和上一級的相關發展規劃以及經依法批准的土地利用總體規劃、城鄉規劃等規划進行銜接”。

四、關於規劃編制與調整、修訂

條例草案第三章對編制規劃的主體和程式作了規範，但缺少對規劃編制要求的規範，建議增加這方面內容並單列為一條。如：規劃應當體現社會主義市場經濟和科學發展的要求；體現貫徹國家巨觀調控政策措施和產業布局、政策的要求；突出發展戰略重點，著眼促進經濟發展方式轉變和經濟結構最佳化；注重綜合平衡，堅持建設規模與地方財力、資源環境的支撐和承受能力相適應；正確處理改革、發展與穩定的關係；提出的目標和完成預期目標的措施應當切實可行；等等。

條例草案第十三條第二款設定的省級主體功能區規劃的編制主體和許可權，與市、縣（市、區）人民政府的編制許可權無關，因此，該款最後一句“市、縣（市、區）人民政府不單獨編制主體功能區規劃”的表述多餘，且易產生歧義，建議刪除。

條例草案第二十九條規定“發展規劃經過中期評估或者經濟社會情勢發生重大變化，需要調整或者修訂的，應當按照法定程式進行調整或者修訂”，其中“法定程式”的語義表述不明確，因此，建議修改為：“發展規劃經過中期評估或者經濟社會情勢發生重大變化，需要調整或者修訂的，應當按照編制規劃的原審核、批准程式進行”。

五、關於規劃實施情況的監督與考核

條例草案第二十六條第三款“實施發展規劃的情況，應當納入地方各級人民政府及其有關部門績效評價與考核的重要內容”，與第三十條第一款“縣級以上地方人民政府應當加強對發展規劃編制、審批、實施、修訂的監督檢查與考核。監督檢查的處理結果和考核情況應當依法公開，供公眾查閱和監督”的內容重複，因此，建議將第二十六條第三款的內容調整至第三十條，並修改為：“縣級以上地方人民政府及其有關部門應當加強對發展規劃編制、審批、實施、調整和修訂的監督檢查，並將發展規劃實施情況納入績效評價與考核的內容。監督檢查情況和考核結果應當依法公開，供公眾查閱和監督”。

六、關於法律責任

條例草案對依法應當編制發展規劃而未編制或者違反法定許可權和程式編制發展規劃的行為，在第三十一條規定“由發展規劃批准機關責令改正；情節嚴重的，對規劃編制責任單位通報批評，並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”，建議修改為：“由發展規劃批准機關責令改正，並給予通報批評；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”。

條例草案對違反發展規劃強制性、約束性規定的行為，在第三十二條規定“由規劃批准機關責令組織實施規劃的責任單位改正；情節嚴重的，對組織實施規劃的責任單位通報批評，並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”，建議修改為：“在發展規劃實施中，違反規劃強制性、約束性規定的，由規劃批准機關責令組織實施規劃的責任單位改正，並給予通報批評；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”。

此外，條例草案中的一些文字表述還需要斟酌和修改。如，建議將第五條第三款修改為：“縣級以上地方人民政府發展規劃主管部門負責發展規劃的協調和管理工作，……”。第八條第三款修改為：“指標體系應當包括預期性指標和約束性指標。各級國民經濟和社會發展總體規劃的指標體系應當保持一致”。第十條第二款修改為：“編制省級主體功能區規劃應當以國家和省有關規劃為依據”。第十六條第一款修改為：“編制發展規劃應當做好前期準備工作。前期準備工作包括基礎調查、信息蒐集、課題研究、重大項目論證等內容”。第十六條第三款修改為：“國民經濟和社會發展總體規劃草案以及國民經濟和社會發展年度計畫草案在送審前，應當聽取本級人民代表大會有關專門委員會、人民代表大會常務委員會有關工作委員會和政治協商會議有關專門委員會的意見”。第二十二條第一款修改為“國民經濟和社會發展總體規劃草案以及國民經濟和社會發展年度計畫草案，由縣級以上地方人民政府提請本級人民代表大會審查批准”。第二十四條修改為：“發展規劃經批准後，應當依法公開發布”。

以上報告，請予審議。

條例（草案）的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府的委託，現就《江蘇省發展規劃條例(草案)》(以下簡稱《條例(草案)》)作如下說明：

一、立法的必要性

（一）發展規劃地方立法，是貫徹落實科學發展觀的客觀需要

發展規劃作為指導全社會經濟社會發展的綱領性檔案，體現了政府戰略意圖，是有效引導市場主體、推進科學發展的重要手段。省委、省政府歷來高度重視發展規劃工作，多次強調經濟建設要規劃先行，提出了一系列諸如“先規劃後建設”、“先定位後開發”、“先試點後推廣”等有針對性的工作理念和規劃思路，並取得了明顯成效。但是，在規劃的編制和執行中也存在一些問題，比如：有的對規劃工作不夠重視，導致發展的空間布局混亂，出現無序建設、重複建設、脫離實際等現象；有的雖在規劃編制時投入大量的人力財力物力，但規劃思路不清晰，規劃缺乏針對性、指導性和可操作性；有的規劃執行中隨意性大，隨意修改規劃的現象時有發生，甚至存在“換一任領導就換一套思路”的現象。因此，建立發展規劃的專項法律制度，可以從制度上為貫徹落實科學發展觀提供有力的保障。

（二）發展規劃地方立法，填補了社會主義市場經濟體系的制度空白

2002年，國家開始進行發展規劃體制改革，要求“確立層次分明、功能清晰的規劃體系，完善科學、民主、規範的規劃編製程序，建立責任明確、有效實施的規劃實施機制”。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，發展規劃工作與時俱進，不斷改革創新，成為實施巨觀調控的有效手段，對推動我國經濟社會發展發揮了重要作用，國家層面也在積極推動出台發展規劃的專門法律制度，江蘇作為社會主義市場經濟發育較為充分的省份，在全國率先制定發展規劃方面的地方性法規，符合《立法法》的規定，是完善中國特色社會主義市場經濟制度體系的有益探索。

（三）發展規劃地方立法，是在我省巨觀調控領域推進依法行政的迫切需要

編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是國家巨觀管理的一項重要制度，至今已經歷11個五年規劃期。但是，因為發展規劃立法相對滯後，同時由於發展規劃工作分散在地方各級政府及其相關部門，沒有形成統籌協調的管理體系，因此難免產生各種各樣的問題。比如：各級各類發展規劃的功能定位、相互關係和界限模糊；規劃編製程序不規範，規劃審批的層級及事權交叉，規劃之間缺乏良好的銜接協調機制；重編制、輕實施，約束性指標較難落實；缺乏規劃實施評估機制等等，這對利用規劃手段進行巨觀調控產生了不利影響。因此，加強我省發展規劃的法制化建設，有利於促進巨觀調控手段的科學化、規範化和法制化。

（四）發展規劃地方立法，有利於鞏固我省發展規劃體制改革和探索的成果

多年來，我省的發展規劃工作一直走在全國的前列，在發展規劃的體系、內容、作用、編制方法、實施機制等方面做出了很多有益探索，初步形成了一套較為完整的發展規劃編制工作制度。為此，我省有基礎、有條件、有必要率先將發展規劃工作的成功經驗和成熟做法上升為地方性法規，為“十二五”規劃和今後更長時期的發展規劃提供法制保障。

綜上所述，為了加強對發展規劃編制和實施的管理，完善發展規劃體系，規範發展規劃編製程序，解決當前發展規劃編制和實施工作中存在的突出問題，更好地發揮發展規劃的導向作用，為科學編制和有效實施發展規劃提供法制保障，制定本條例是十分必要的。

二、《條例(草案)》的起草過程

2009年3月，省發展改革委成立了《江蘇省發展規劃條例(草案)》起草小組，在深入調研的基礎上，開始著手起草工作。7月，形成《條例(草案)》(初稿)後，多次在全省發展改革系統內部徵求意見，並召開了專家論證會。經反覆修改，形成了《條例(草案)》(送審稿)，於2009年12月報送省政府。省政府法制辦經初步修改後，書面徵求了省政府所有組成部門、直屬機構以及13個設區的市政府的意見，並根據有關法律、行政法規，結合我省實際，對送審稿進行了多次修改。2010年1月，省政府法制辦會同省發展改革委赴南通、蘇州等地進行調研，並召開了當地有關部門參加的座談會。2月，省政府法制辦兩次召集省發展改革委、住房城鄉建設廳就相關問題進行協調。3月，省政府法制辦召開專題座談會，研究、協調省相關部門的不同意見，在此基礎上進一步消化、吸收相關意見，修改、完善有關條款，形成了《條例(草案)》(修改送審稿)，報送省政府。3月17日，省政府第45次常務會議討論通過了《條例(草案)》，現提請省人大常委會本次會議審議。

三、需要說明的幾個問題

（一）關於發展規劃的概念

近年來，雖然發展規劃概念已經廣泛使用，但由於沒有相關的法律、法規作為依據，其內涵和外延並不確定。為了較為清晰地表達發展規劃包含的內容，《條例(草案)》第二條第一款規定：“本條例所稱發展規劃，是指國民經濟和社會發展總體規劃、國民經濟和社會發展年度計畫、專項發展規劃、省級主體功能區規劃和省級區域發展規劃”。

（二）關於發展規劃體系

在《國務院關於加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》(國發〔2005〕33號)規定三級三類規劃體系的基礎上，根據“十一五”規劃和《國務院關於編制全國主體功能區規劃的意見》(國發〔2007〕21號)的要求，同時考慮到年度計畫是中長期發展規劃在年度內的體現，《條例(草案)》第七條將主體功能區規劃、國民經濟和社會發展年度計畫納入發展規劃體系，形成了由國民經濟和社會發展總體規劃以及年度計畫、專項發展規劃、省級主體功能區規劃和省級區域發展規劃構成的發展規劃體系。為了確立定位準確、層次分明、功能清晰的發展規劃體系，《條例(草案)》第八、九、十、十一、十二條分別對各類發展規划進行了定位，明確其相互之間的關係，國民經濟和社會發展總體規劃是最高層級的規劃，是發展規劃體系的核心，也是編制其他發展規劃的基本依據；國民經濟和社會發展年度計畫是國民經濟和社會發展總體規劃需要付諸實施的年度安排；省級主體功能區規劃是其他各類規劃在空間開發和布局方面的基本依據；省級區域發展規劃是編制該區域內各級國民經濟和社會發展總體規劃以及年度計畫與各類專項發展規劃的依據；專項發展規劃是地方各級人民政府及其部門指導特定領域發展、審批或者核准重大建設項目、安排財政支出預算、制定相關政策的依據。

（三）關於發展規劃的編制

發展規劃的編制包括編制主體、編制許可權和編製程序。根據《國務院關於加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》(國發〔2005〕33號)，在總結多年規劃編制工作經驗和遵從現行成熟做法的基礎上，《條例(草案)》第十三條分別規定了各類發展規劃的編制主體包括省、市、縣人民政府及其有關部門。第十四條明確了編制發展規劃應當履行前期準備、擬訂草案、徵求意見、銜接與論證、審核與批准、發布等六項主要程式，並且在第十四條第二款規定：“編制專項發展規劃應當履行立項程式，法律、法規另有規定的，從其規定”。同時在第十五條細化了專項發展規劃的立項程式。針對發展規劃之間銜接不到位、甚至相互矛盾的問題，第十七條規定了各級各類發展規劃草案應當互相銜接的原則，第十八條、第十九條具體規定了銜接程式。

（四）關於發展規劃的實施與管理

為了增強發展規劃的實施效果，《條例(草案)》對發展規劃實施與管理作了系統規定：一是明確管理職責。第五條規定：“縣級以上地方人民政府負責發展規劃的編制、實施和管理工作”；“縣級以上地方人民政府發展和改革部門(以下簡稱發展規劃主管部門)負責發展規劃的協調和管理工作，並依據職責擬定和組織實施有關發展規劃；其他有關部門按照各自職責做好相關專項發展規劃的編制、實施和管理工作”。二是明確實施規劃的具體措施。第二十五條對發展規劃編制部門實施規劃提出了要求。同時第二十六條第二款規定：“不符合發展規劃產業政策的建設項目，縣級以上地方人民政府及其有關部門不得審批、核准和備案”。三是建立了規劃實施評估制度。第二十八條規定對發展規劃實施中期評估和總結評估。

（五）關於發展規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃之間的關係

目前，我國主要有三大規劃體系：發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃，主管部門分別為發展改革、住房城鄉建設和國土資源部門。但由於國家的規劃體制尚未理順，因此在規劃編制工作中重複、交叉的情況在所難免。在《條例(草案)》制定過程中，我們本著擱置爭議、迴避體制問題和矛盾的原則，將調整的重點放在規範發展規劃的編制、實施和管理方面。雖然《土地管理法》和《城鄉規劃法》明確規定國民經濟和社會發展規劃是土地利用總體規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制依據，但是由於規劃期和規劃內容的不同，他們之間還需要互相銜接和協調。因此，《條例(草案)》第十二條第四款規定：“專項發展規劃應當與已經依法批准的土地利用總體規劃和城鄉規劃的要求相銜接”；第十八條第(四)項規定：“省級區域發展規劃草案在送審前，應當與國家和本省的相關發展規劃以及經依法批准的土地利用總體規劃、城鄉規劃等規划進行銜接”。

以上說明連同《條例(草案)》請一併予以審議。

解讀

編制和實施國民經濟和社會發展規劃，是國家實行巨觀管理的一項重要制度，至今已經歷11個五年規劃期，對推動我國經濟社會發展發揮了極其重要的作用。但是，由於發展規劃立法相對滯後，加之發展規劃工作又沒有形成統籌協調的管理體系，因而不可避免地存在各級各類發展規劃的功能定位和相互關係模糊，發展規劃編製程序不規範等問題，隨意修改發展規劃的現象也時有發生，甚至“換一任領導就換一套思路”。為了加強發展規劃管理，規範發展規劃編制活動，保障發展規劃實施，發揮發展規劃在經濟社會發展中的指導和調控作用，省十一屆人大常委會第十六次會議於2010年7月28日通過了《江蘇省發展規劃條例》，自2010年10月1日起施行。該條例從我省實際出發，吸收了我省在發展規劃工作方面的成功經驗和成熟做法，開創了全國發展規劃地方立法的先河，為科學編制和實施發展規劃提供了法制保障。條例主要從以下幾個方面對發展規劃的編制、實施和相關的管理活動作了規範：

【明確編制主體】發展規劃的概念已被廣為使用，但目前相關法律、法規並沒有界定。為此，條例首先明確發展規劃是指對一定時期、範圍內的國民經濟和社會發展的戰略謀劃與總體部署，包括國民經濟和社會發展總體規劃、國民經濟和社會發展年度計畫、專項發展規劃、省主體功能區規劃、省區域發展規劃。

針對不同發展規劃的編制主體、層級及事權，條例規定，國民經濟和社會發展總體規劃以及國民經濟和社會發展年度計畫由縣級以上地方人民政府組織編制，本級人民政府發展規划行政主管部門會同有關部門負責擬訂規劃草案。專項發展規劃由縣級以上地方人民政府有關部門依據職責組織編制；涉及多個部門職責的，由本級人民政府確定的部門會同有關部門組織編制。省主體功能區規劃由省人民政府組織市、縣(市、區)人民政府編制，省人民政府發展規划行政主管部門會同有關部門負責擬訂規劃草案。省區域發展規劃由省人民政府組織編制，省人民政府發展規划行政主管部門會同有關部門以及區域內市、縣(市、區)人民政府負責擬訂規劃草案。

【突出銜接協調】為了規範發展規劃的編制行為，條例規定，發展規劃的編制應當履行前期準備、擬訂草案、銜接與論證、徵求意見、審核與批准、公布等程式。為了促使各類規劃協調一致、形成合力，條例明確了發展規劃銜接協調的原則，規定各級各類發展規劃草案的編制，應當加強銜接協調，遵循下級發展規劃服從上級發展規劃，專項發展規劃、省區域發展規劃服從同級國民經濟和社會發展總體規劃，各專項發展規劃互不矛盾的原則。

為了將發展規劃銜接協調的原則落到實處，條例進一步明確發展規劃草案的銜接應當遵守下列規定：(一)國民經濟和社會發展總體規劃草案應當與上一級人民政府的國民經濟和社會發展總體規劃銜接，必要時還應當與上級人民政府批准的相關規劃銜接；(二)國民經濟和社會發展年度計畫草案應當與上一級人民政府的國民經濟和社會發展年度計畫銜接；(三)專項發展規劃草案應當與本級和上一級的相關發展規劃以及土地利用總體規劃、城鄉規劃銜接；(四)省主體功能區規劃草案應當與國家主體功能區規劃、省國民經濟和社會發展總體規劃銜接；(五)省區域發展規劃草案應當與國家和省相關發展規劃以及土地利用總體規劃、城鄉規劃銜接。此外，對發展規劃草案在銜接中不能達成一致意見的，條例規定應當視不同情況，由同級人民政府、上一級人民政府發展規划行政主管部門或者上一級人民政府予以協調。對未經銜接協調的發展規劃草案，不得報送審核、批准。

【維護規劃權威】為了確保發展規劃的有效執行，樹立發展規劃的權威，條例規定，縣級以上地方人民政府及其有關部門應當嚴格遵守發展規劃，在制定政策、審批或者核准投資項目、開發利用資源、安排財政支出時，不得違反發展規劃的強制性和約束性規定。不符合發展規劃產業政策的建設項目，縣級以上地方人民政府及其有關部門不得審批、核准和備案。

為了防止隨意修改發展規劃現象的發生，條例規定，發展規劃經批准後，未經法定程式不得調整或者修訂。同時，對確需調整或者修訂發展規劃規定了五種情形：（一）上一級發展規劃調整或者修訂的；（二）經過中期評估需要調整或者修訂的；（三）國家和省發展戰略、發展布局進行重大調整的；（四）經濟社會情況發生重大變化的；（五）法律、法規規定的其他情形。另外，規定了調整或者修訂發展規劃的程式，即由發展規劃編制機關提出調整或者修訂方案，並經過銜接協調、專家論證以及徵求意見後，按照本條例第三章的有關規定進行審核、批准和公布。

【加強公眾監督】為了強化公眾對發展規劃的監督，條例規定，公民、法人和其他組織認為下級發展規劃與上級發展規劃，以及國民經濟和社會發展總體規劃、國民經濟和社會發展年度計畫、專項發展規劃、省主體功能區規劃、省區域發展規劃之間存在矛盾的，可以向發展規划行政主管部門提出意見；發展規划行政主管部門應當予以處理。同時，對違反本條例編制、實施和管理髮展規劃的行為，任何單位和個人有權舉報、控告。有關部門在接到舉報、控告後，應當及時處理並予以反饋。