《水利部關於加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》旨在進一步強化河湖長制，加強河湖水域岸線空間管控，保障行洪通暢，復甦河湖生態環境。2022年5月，水利部印發《水利部關於加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》。
基本介紹
- 中文名：水利部關於加強河湖水域岸線空間管控的指導意見
- 頒布時間：2022年5月20日
- 發布單位：水利部
- 發文字號：水河湖〔2022〕216號
主要內容,內容解讀,
主要內容
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，認真踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，堅持以人民為中心，把保護人民生命財產安全和滿足人民日益增長的美好生活需要擺在首位，統籌發展和安全，確保防洪、供水、生態安全，兼顧航運、發電、減淤、文化、公共休閒等需求，強化河湖長制，嚴格管控河湖水域岸線，強化涉河建設項目和活動管理，全面清理整治破壞水域岸線的違法違規問題，構建人水和諧的河湖水域岸線空間管理保護格局，不斷提升人民民眾的獲得感、幸福感、安全感。
二、明確河湖水域岸線空間管控邊界
（一）完善河湖管理範圍劃定成果。
河湖管理範圍劃定是河湖管理保護的重要基礎性工作，要抓緊完善第一次全國水利普查名錄內河湖劃界成果，在“全國水利一張圖”上圖，同步推進水利普查以外其他河湖管理範圍劃定工作。對於不依法依規，降低劃定標準人為縮窄河道管理範圍，故意避讓村鎮、農田、基礎設施以及建築物、構築物等問題，各流域管理機構、各省級水行政主管部門要督促有關地方及時整改，並依法公告。做好河湖劃界與“三區三線”劃定等工作的對接，積極推進與相關部門實現成果共享。
（二）因地制宜安排河湖管理保護控制帶。
依法依規劃定的河湖管理範圍，是守住河湖水域岸線空間的底線，嚴禁以任何名義非法占用和束窄。各地可結合水安全、水資源、水生態、水環境及河湖自然風貌保護等需求，針對城市、農村、郊野等不同區域特點，根據相關規劃，在已劃定的河湖管理範圍邊界的基礎上，探索向陸域延伸適當寬度，合理安排河湖管理保護控制地帶，加強對河湖周邊房地產、工礦企業、化工園區等“貼線”開發管控，讓廣大人民民眾見山見水，共享河湖公共空間。法律法規另有規定的，從其規定。
三、嚴格河湖水域岸線用途管制
（三）嚴格岸線分區分類管控。
加快河湖岸線保護與利用規劃編制審批工作，省級水行政主管部門組織提出需編制岸線規劃的河湖名錄，明確編制主體，並徵求有關流域管理機構意見。按照保護優先的原則，合理劃分岸線保護區、保留區、控制利用區和開發利用區，嚴格管控開發利用強度和方式。要將岸線保護與利用規劃融入“多規合一”國土空間規劃體系。
（四）嚴格依法依規審批涉河建設項目。
嚴格按照法律法規以及岸線功能分區管控要求等，對跨河、穿河、穿堤、臨河的橋樑、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等涉河建設項目，遵循確有必要、無法避讓、確保全全的原則，嚴把受理、審查、許可關，不得超審查許可權，不得隨意擴大項目類別，嚴禁未批先建、越權審批、批建不符。
（五）嚴格管控各類水域岸線利用行為。
河湖管理範圍內的岸線整治修復、生態廊道建設、灘地生態治理、公共體育設施、漁業養殖設施、航運設施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動等，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理範圍內特定活動審批事項辦理許可手續。嚴禁以風雨廊橋等名義在河湖管理範圍內開發建設房屋。城市建設和發展不得占用河道灘地。光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。各省（自治區、直轄市）可結合實際依法依規對各類水域岸線利用行為作出具體規定。
（六）依法規範河湖管理範圍內耕地利用。
對河湖管理範圍內的耕地，結合“三區三線”劃定工作，在不妨礙行洪、蓄洪和輸水等功能的前提下，商自然資源部門依法依規分類處理。原則上，對位於主河槽內、洪水上灘頻繁（南方地區可按5年一遇洪水位以下，北方地區可按3年一遇洪水位以下）、水庫征地線以下、長江平垸行洪“雙退”圩垸內的不穩定耕地，應有序退出。對於確有必要保留下來的耕地及園地，不得新建、改建、擴建生產圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止建設妨礙行洪的建築物、構築物。嚴禁以各種名義圍湖造地、非法圍墾河道。
四、規範處置涉水違建問題
（七）依法依規處置。
統籌發展和安全，嚴守安全底線，聚焦河湖水域岸線空間範圍內違法違規建築物、構築物，依法依規、實事求是、分類處置，不搞“一刀切”。
（八）對增量問題“零容忍”。
2018年底河湖長制全面建立，將2019年1月1日以後出現的涉水違建問題作為增量問題，堅決依法依規清理整治。
（九）對存量問題依法處置。
將1988年6月《中華人民共和國河道管理條例》出台後至2018年底的涉水違建問題作為存量問題，依法依規分類處理。對妨礙行洪、影響河勢穩定、危害水工程安全的建築物、構築物，依法限期拆除並恢復原狀；對橋樑、碼頭等審批類項目進行防洪影響評價，區分不同情況，予以規範整改，消除不利影響。
（十）對歷史遺留問題科學評估。
將1988年6月《中華人民共和國河道管理條例》出台前的涉水違建問題作為歷史遺留問題，逐項科學評估，影響防洪安全的限期拆除，不影響防洪安全或通過其他措施可以消除影響的可在確保全全的前提下穩妥處置。
五、推進河湖水域岸線生態修復
（十一）推進河湖水域岸線整治修復。
組織開展岸線利用項目清理整治，對違法違規占用岸線，妨礙行洪、供水、生態安全的項目要依法依規予以退出，對多占少用、占而不用等岸線利用項目進行最佳化調整。積極推進退圩還湖，逐步恢復湖泊水域面積，提升調蓄能力。按照誰破壞、誰修復的原則，對受損岸線進行復綠和生態修復，可結合河湖治理等工作統籌開展。岸線整治修復應順應原有地形地貌，不改變河道走向，不大挖大填，不束窄或減少行洪、納潮斷面，不進行大面積硬化，儘量保持岸線自然風貌。
（十二）規範沿河沿湖綠色生態廊道建設。
依託河湖自然形態，充分利用河湖周邊地帶，因地制宜建設親水生態岸線，推進沿河沿湖綠色生態廊道建設，打造濱水生態空間、綠色遊憩走廊。生態廊道建設涉及綠化或種植的，不得影響河勢穩定、防洪安全，植物品種、布局、高度、密度等不得影響行洪通暢，除防浪林、護堤林外不得種植影響行洪的林木。具備條件的河段，灘地綠化可與防浪林、護堤林建設統籌實施。
六、提升河湖水域岸線監管能力
（十三）加強組織領導。
地方各級河長辦要切實履行組織、協調、分辦、督辦職責，及時向本級河湖長報告責任河湖水域岸線空間管控情況，提請河湖長研究解決重大問題，部署安排重點任務，協調有關責任部門共同推動河湖水域岸線空間管控工作。各級水行政主管部門要切實加強本地區河湖水域岸線管控工作，強化規劃約束，嚴格審批監管，加強日常管理，確保水域岸線空間管控取得實效。流域管理機構要發揮統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理作用，切實履行流域省級河湖長聯席會議辦公室職責，建立健全與省級河長制辦公室協作機制，全面加強對流域內河湖水域岸線空間管控工作的協調、指導、監督、監測。
（十四）加強日常監管執法。
加大日常巡查監管和水行政執法力度，強化輿論宣傳引導，暢通公眾舉報渠道，探索建立有獎舉報制度，及時發現、依法嚴肅查處侵占河湖水域岸線、影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的違法違規問題，嚴肅查處未批先建、越權審批、批建不符的涉河建設項目。堅持日常監管與集中整治相結合，充分發揮河湖長制平台作用，縱深推進河湖“清四亂”常態化規範化，堅決遏增量、清存量，繼續以長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、太湖和大運河、南水北調工程沿線等為重點，開展大江大河大湖清理整治，並向中小河流、農村河湖延伸。加強行政與公安檢察機關互動，完善跨區域行政執法聯動機制，完善行政執法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協作機制，提升水行政執法質量和效能。
（十五）加強河湖智慧化監管。
實現部省河湖管理信息系統互聯互通。加快數字孿生流域（河流）建設，充分利用大數據、衛星遙感、航空遙感、視頻監控等技術手段，推進疑似問題智慧型識別、預警預判，對侵占河湖問題早發現、早制止、早處置，提高河湖監管的信息化、智慧型化水平。利用“全國水利一張圖”及河湖遙感本底資料庫，及時將河湖管理範圍劃定成果、岸線規劃分區成果、涉河建設項目審批信息上圖入庫，實現動態監管。
（十六）強化責任落實。
地方各級河長辦、水行政主管部門要加強河湖水域岸線空間管控的監督檢查，建立定期通報和約談制度，對重大水事違法案件實行掛牌督辦，按河湖長制有關規定，將河湖水域岸線空間管控工作作為河湖長制考核評價的重要內容，考核結果作為各級河湖長和相關部門領導幹部考核評價的重要依據，加強激勵問責，對造成重大損害的，依法依規予以追責問責。
內容解讀
一、出台背景
黨的十八大以來，習近平總書記對加強河湖管理保護作出系列重要講話指示批示，親自謀劃、親自部署、親自推動河湖長制重大改革。全面推行河湖長制以來，各地落實責任，強化管理，河湖面貌明顯改善。但是，一些地區人為束窄、擠占河湖空間，過度開發河湖資源等問題仍然存在，與水爭地的發展方式尚未根本轉變，河湖內建設光伏發電項目、以風雨廊橋名義開發建設房屋建築、河道記憶體在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問題不斷出現。同時，新階段推動水利高質量發展實施路徑和2022年水利部深化改革領導小組年度工作要點將出台《指導意見》作為重點任務。
為此，依據相關法律法規，結合河湖管理工作實際，在充分調研，廣泛徵求意見基礎上，水利部制定印發了《指導意見》。
二、《指導意見》主要內容是什麼？
《指導意見》包括總體要求和明確河湖水域岸線空間管控邊界、嚴格河湖水域岸線用途管制、規範處置涉水違建問題、推進河湖水域岸線生態修復、提升河湖水域岸線監管能力等6部分。主要內容為：
一是明確河湖水域岸線空間管控邊界。包括2條，完善河湖管理範圍劃定成果，因地制宜安排河湖管理保護控制帶。
二是嚴格河湖水域岸線用途管制。包括4條，嚴格岸線分區分類管控，嚴格依法依規審批涉河建設項目，嚴格管控各類水域岸線利用行為，依法規範河湖管理範圍內耕地利用。
三是規範處置涉水違建問題。包括4條，依法依規處置，對增量問題"零容忍"，對存量問題依法處置，對歷史遺留問題科學評估。
四是推進河湖水域岸線生態修復。包括2條，推進河湖水域岸線整治修復，規範沿河沿湖綠色生態廊道建設。
五是提升河湖水域岸線監管能力。包括4條，加強組織領導，加強日常監管執法，加強河湖智慧化監管，強化責任落實。
三、關於河湖管理保護控制帶，《指導意見》做出如何規定？
《中華人民共和國長江保護法》規定"國家對長江流域河湖岸線實施特殊管制。禁止在長江乾支流岸線一公里範圍內新建、擴建化工園區和化工項目"。《長江經濟帶發展負面清單指南（試行，2022年版）》規定"禁止在長江乾支流、重要湖泊岸線一公里範圍內新建、擴建化工園區和化工項目。長江乾支流、重要湖泊岸線一公里範圍指長江乾支流、重要湖泊岸線邊界（即水利部門河湖管理範圍邊界）向陸域縱深一公里"。
河湖管理範圍是依法依規劃定的河湖管理保護的"底線"，是河湖水域岸線空間管控的"紅線"。為了避免"貼線開發"問題，參照《中華人民共和國長江保護法》及相關配套規定，《指導意見》提出因地制宜安排河湖管理保護控制帶。各地可結合水安全、水資源、水生態、水環境及河湖自然風貌保護等需求，針對城市、農村、郊野等不同區域特點，根據相關規劃，在已劃定的河湖管理範圍邊界的基礎上，探索向陸域延伸適當寬度，合理安排河湖管理保護控制地帶，加強對河湖周邊房地產、工礦企業、化工園區等"貼線"開發管控。本條作為提倡性意見，不做硬性要求。
四、對於近年來新出現的河道整治修復、生態廊道建設、文體設施建設等項目，對此如何進行審批管理？
《中華人民共和國防洪法》規定，建設跨河、穿河、穿堤、臨河的橋樑、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設施，工程建設方案應依法履行涉河建設項目審批手續。同時，近年來，河湖管理範圍內的岸線整治修復、生態廊道建設、灘地生態治理、公共體育設施、漁業養殖設施、航運設施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動等項目和活動不斷增多。
一方面，《指導意見》要求涉河建設項目審批要遵循確有必要、無法避讓、確保全全的原則，嚴把受理、審查、許可關，不得隨意擴大項目類別，不得對法律法規明確禁止的項目進行許可，如在河湖管理範圍內建設妨礙行洪的建（構）築物、圍湖造地、城市建設發展占用河道灘地等。另一方面，水行政主管部門作為河湖的主管機關，應對河湖管理範圍內的各類建設行為和活動進行規範管理。因此，《指導意見》明確，對於河道整治修復、生態廊道建設、文體設施建設等其他涉河建設項目或活動，應按照洪水影響評價類審批或河道管理範圍內特定活動審批事項辦理許可手續。
五、對於河湖管理範圍內的光伏發電和風力發電項目，做出如何規定？
為了維護河湖水域岸線空間完整，保障防洪、供水、生態安全，《指導意見》依法明確，光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。同時，統籌發展和安全，考慮國家能源結構最佳化調整的需要，對光伏電站、風力發電等項目建設不搞"一刀切"，對於湖泊管理範圍內的周邊區域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態安全的實際影響進行研究。要堅持科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全，並依法履行相關審批手續。
六、一些地方依託風雨廊橋進行開發建設，有的在橋上建設房屋建築，《指導意見》對此如何規定？
風雨廊橋本應屬於橋樑，橋樑的功能用途是交通，橋面須有秩序地設定車道及人行道，寬度須符合有關技術規範，橋墩承重與其主要功能相適應。
近年來，一些地方以風雨廊橋名義進行開發，加寬橋面大規模建設房屋建築，用於開設商鋪、酒店、茶館等，篡改了廊橋的功能用途。這些違規的風雨廊橋，有的加寬橋面至百米，遠超有關技術標準要求；有的房屋建築高達三四十米，面積多達數萬平方米。由於橋墩承重過大，需密集布置橋墩或大幅增加橋墩尺寸，阻水面積大，束水影響明顯，加劇了水流對橋墩、河床、河岸的沖刷，對河道行洪和民眾生命財產構成嚴重威脅，其自身的防洪安全問題亦很突出。2021年，住房和城鄉建設部、水利部等15部門聯合印發《關於加強縣城綠色低碳建設的意見》，明確規定"保護修復河湖緩衝帶和河流自然彎曲度，不得以風雨廊橋等名義開發建設房屋"。
因此，以"風雨廊橋"名義開發建設房屋，屬於建設妨礙行洪的建築物、構築物，是法律法規明確的禁止性活動，不能按照對橋樑的相關規定辦理涉水行政許可。
七、對於河湖管理範圍內的耕地，如何統籌國家糧食安全和防洪安全，穩妥處置？
由於歷史原因，我國河道、湖泊記憶體在大量耕地，一些耕地種植高稈作物，建設生產圍堤，對防洪安全構成隱患。在"三區三線"劃定工作中，水利部堅持實事求是，統籌國家糧食安全和防洪安全，提出了河湖管理範圍內耕地的處置規則，相關規則納入了《指導意見》。
《指導意見》明確，對河湖管理範圍內的耕地，結合"三區三線"劃定工作，在不妨礙行洪、蓄洪和輸水等功能的前提下，商自然資源部門依法依規分類處理。位於主河槽內、洪水上灘頻繁（南方地區可按5年一遇洪水位以下、北方地區可按3年一遇洪水位以下）、水庫征地線以下（沒有水庫征地線的，可按水庫正常蓄水位考慮）、長江平垸行洪"雙退"圩垸內的不穩定耕地，不納入耕地保護目標任務，有序退出。對於確有必要保留的耕地及園地，不得新建、改建、擴建生產圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止建設妨礙行洪的建築物、構築物。同時，嚴禁以各種名義圍湖造地、非法圍墾河道。
