氣候政治是面對這個具有強大外溢效應和市場失靈特徵的大氣世界，人們用了20年時間試圖學會在一個越來越熱的世界裡相互依存。但這顯然並不容易，氣候變化，已經從一個科學問題演變為了政治問題，叫做氣候政治。
基本介紹
- 中文名：氣候政治
- 實質：科學問題演變為了政治問題
- 氣候問題：世界最大的公共產品
- 經歷時間：20年
- 初期：1988年
- 參與機構：聯合國氣候大會
外交博弈,政治化,京都分歧,中國責任,
外交博弈
氣候變化是人類共同的挑戰，氣候已成為“世界最大的公共產品”，無論是已開發國家還是開發中國家，在此問題上，本應屬於利益共同體，但事實上，在哥本哈根召開的聯合國氣候大會能否達成世界共識，締結世界契約，實現世界行動，仍存在種種障礙。氣候問題本應是超越主權的話題，與之相關的必須是全球意義上的綠色經濟、綠色意識、綠色政治。但它必須由一個個主權國家做出妥協甚至犧牲，因為不同的國家，有著不同的個體利益，有著不同的訴求。這當然是一個博弈的過程，但更是一個呈現政治大國氣度與遠見的最佳視窗。
窮國和富國的博弈
當年的大會議程本無計畫討論開發中國家的減排指標，但已開發國家不顧事先達成的共識（僅給已開發國家設定減排指標），執意在大會上討論開發中國家減排問題。對於這一突然變動，不少開發中國家十分氣憤。在談判期間舉行的開發中國家內部協調會上，巴西的一位代表在談到已開發國家的“野蠻行徑”時越說越氣，大聲叫嚷：“這時候找我們來減排（沒門），過150年再說吧！”
這樣的氣話並非沒有緣由。自工業革命以來，已開發國家就一直排放大量的溫室氣體，而開發中國家排放量的上升僅僅是近年來的事情。由於溫室氣體排放對環境的污染存在滯後效應，所以目前影響全球氣候變暖的溫室氣體大部分是由已開發國家排放的。
考慮到這一歷史原因，《京都議定書》締結之初就達成了“（已開發國家和開發中國家）共同但有區別責任”的原則，《京都議定書》就是要給已開發國家設定減排指標。而已開發國家在這個時候把開發中國家拉進來共同減排，無疑違背了這一基本原則。
《京都議定書》最終規定，已開發國家相比開發中國家要承擔更多的減排義務，例如中國作為開發中國家在《京都議定書》規定的第一階段並不承擔減排義務；而美國、歐盟則需要承擔很大的減排量。
已開發國家間的外交角力
在溫室氣體排放問題上，開發中國家和已開發國家之間有嚴重分歧，已開發國家之間也有不同的意見。
歐盟是“氣候外交”的首倡者，環境政策目前已成為歐盟彰顯“統一外交”的重要手段，歐盟希望以“氣候牌”來彰顯自身的“特色外交”，並在未來的世界政治外交事務中取得領導地位。其次，歐盟的企業在開發低碳能源和提高能效方面具有優勢，若世界經濟向低碳經濟轉型，全球價值數百萬億美元的工業設備及基礎設施都要進行更新，可以為歐盟企業提供巨大的商業機會。 
氣候政治
氣候政治另外，在歐盟與美國的種種較量中，環保和氣候問題與其他政治問題相比，敏感性較低，較容易獲得民眾的支持。因此，歐盟一直是氣候變化領域承擔減排責任的標兵。
要實現對世界的環境承諾，美國要比歐洲付出更高的經濟成本。這無疑會削弱美國的經濟競爭力。因此，美國一直是氣候變化談判中一個重要的阻力。美國曾於1998年簽署了《京都議定書》，但2001年3月，布希政府以“減少溫室氣體排放將會影響美國經濟發展”和“開發中國家也應該承擔減排和限排溫室氣體的義務”為藉口，宣布拒絕批准《京都議定書》。
在2007年6月，八國集團首腦會議上，主席國德國在決議草案中提出了減少溫室氣體排放等建議，遭到了美國的“根本性反對”。峰會前夕，美國總統布希出人意料地拋出美國應對全球氣候變化的“長期戰略”。不過，在布希的新計畫中，關於新的排放標準，隻字未提。
分析人士認為，布希政府當時拋出這一計畫主要有三個目的：其一，表明在全球變暖問題上美國是“帶頭人”，華盛頓不容許歐洲人主導這一議題；其二，避免美國在八國集團峰會上再次成為眾矢之的，選擇先發制人；其三，布希將於2009年初離任，提出新的計畫可以把解決氣候變化問題拖到2008年底，然後再把“皮球”踢給繼任者。果真一直到布希卸任，美國在溫室氣體排放問題上毫無進展，但顯然情況現在出現了變化。歐巴馬在一次講話中明確表示，美國要占據未來新能源的領導地位。“以前歐盟總是拿這個問題敲打美國，歐巴馬上台後情況發生了變化。”美國態度轉變主要有三大原因：首先是執政黨的政治主張不同，民主黨比較重視氣候問題和新能源戰略，在柯林頓政府期間，副總統戈爾親自掛帥新能源戰略，但被後來布希的共和黨政府全部推翻；其次歐巴馬本人對清潔能源情有獨鐘，並希望它能成為美國在金融危機之後一個新的經濟成長點；第三是國際大環境所迫。
美國能源部長朱棣文也公開表示:“美國毫無爭議地擁有世界上最強的大學研究力量、國家實驗室和私營企業研究機構。一旦我們讓這些革新的機器運轉起來，我們將是不可戰勝的。”
目前，已在美國國會眾議院獲得通過的《美國清潔能源安全法案》正等待參議院的投票。
政治化
從人們關注溫室氣體的那一天起，IPPC（聯合國政府間氣候變化委員會）的報告就被人們認為是最權威的。
1988年，為讓各國政府在制訂環境政策時有據可循，IPCC作為國際氣候變化談判的科學諮詢機構應運而生，負責收集、整理和匯總世界各國在氣候變化領域的研究工作和成果，提出科學評價和政策建議。這時的IPCC更像一個科學機構。
第一次和第二次的《氣候變化評估報告》，對1992年《聯合國氣候變化框架公約》和1997年《京都議定書》的談判和簽署產生了重要影響。2001年7月的第三次報告，則為《京都議定書》的生效與如何具體執行提供了科學支撐。
根據規則，IPCC各工作組專家的評估報告從初稿到定稿，要經過三次政府和專家評審。所謂政府評審，是由政府組織專家，以各國政府的名義向寫作組提交意見；專家評審則是以專家個人名義對報告提出評審意見。正是通過這一渠道，各國政府、非政府組織、利益集團以及各學術流派根據各自利益，要求修正、增加或刪除有關觀點和內容。雖然參加編寫報告的科學家來自世界各國，“但目前發布的IPCC評估報告，在很大程度上反映了歐盟的政治立場和觀點，報告所選用的科學文獻和科學觀點也大部分都源自歐盟國家”。
此外，作為聯合國的機構，IPCC每年的經費只有區區680萬美元，遠不夠支撐科學研究，所以它在一定程度上要依賴於成員國資助。據《華盛頓郵報》透露，2500名科學家組成的IPCC中，有很大一部分科學家的研究經費都來自歐盟成員國。
作為寫作組成員，中國社會科學院可持續發展中心潘家華教授也表示，IPCC報告對許多實質性問題是在政府的政治壓力下同意修改的。比如這次曼谷第三工作組的報告，關於過去和未來的排放以及排放情景這部分中，在額外的減排措施表述中，德國認為“若沒有額外的減緩和/或可持續發展政策的支持，溫室氣體排放會繼續大幅增長”一句中的“和/或”容易給人誤導。德國這一觀點得到了澳大利亞、法國、斯洛維尼亞、挪威等的支持，而中國和印度則表示反對，建議將這句話從文本中刪去。中國對文本中溫室氣體將會繼續“大幅”增長的表述持有保留意見，這一觀點也遭到來自紐西蘭、挪威、比利時等國家的反對。最後，這句話在給決策者摘要（SPM）中是這樣表述的：“以目前的減緩措施以及相關的可持續發展措施，溫室氣體的排放在未來幾十年中將繼續增長。”
“其實，IPCC政治化傾向從它三個工作組的設定就能看出來。”中國社科院世界經濟與政治研究所副研究員陳迎表示，第一工作組主要是科學事實，第二工作組主要談氣候變化對社會經濟的影響，第三工作組就涉及應對措施了，這跟現實經濟政治利益等方面結合得更為緊密。
IPCC這種從科學覆蓋到經濟進而到政治的特點，使得各成員國在應對環境變化問題的機構設定上也出現了從科技型事業部門到巨觀經濟和社會調控部門的轉變。1990年時，中國在當時的國務院環境保護委員會下設立了國家氣候變化協調小組，由時任國務委員的宋健擔任組長。1998年，在中央國家機關機構改革過程中，設立了國家氣候變化對策協調小組，國家發展計畫委員會的氣候辦是它的執行辦公室，外交部和發改委屬於組長單位。事實上，國家氣候變化對策協調小組的前身在1998年之前隸屬於國家氣象局，後來為適應氣候變化問題政治經濟化的國際新形勢，這個協調小組被調整到國家發展計畫委員會下，由曾培炎任組長。
對於IPCC這種由歐盟主導的政治化傾向，美國一些學者公開聲稱，IPCC已徹底淪為某些國家的政治工具。
京都分歧
對於全球氣候變暖，美國政府認為，雖然這是一個值得全球共同重視的問題，但美國本土如果大幅度減少化石燃料的排放量，代價將非常昂貴。
相比之下，大西洋另一頭的歐洲卻完全不同。1990年代，法國正步入核動力化的進程，英國在北海發現了儲量巨大的天然氣氣田，而德國在東西德統一之後，位於原西德的公司即使增加了溫室氣體排放量，全德的排放總量還是會大為減少。至於其他歐洲國家，由於都在歐盟的框架內，它們可以從英、法、德的排放量減少中獲益。
1990年12月第44屆聯合國大會通過了44/225號決議，決定成立政府間氣候變化談判委員會，組織談判制定《聯合國氣候變化框架公約》，並確定該氣候變化公約作為1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展峰會的議事日程。
當時的歐共體即提出了到2000年將二氧化碳的排放量凍結在1990年水平上的目標。這一提議得到了小島嶼國家聯盟以及加拿大、澳大利亞和北歐國家的支持。美國卻少有地與歐佩克國家結成了同盟，反對為限制排放量制定任何目標和時間表。以印度和中國為首的開發中國家則明確表示不會承擔任何限制其經濟發展的義務，並強調指出，如果指望它們取得任何進展，就需要對他們進行資金援助和技術轉讓。
隨著里約熱內盧會議的臨近，其他工業國家威脅要在承擔凍結排放量的基礎上締結一項條約，將美國排除在外。美國總統老布希針鋒相對地威脅說，如果美國遭到孤立並成為攻擊對象的話，他將不參加此次會議。最後歐洲人認定，即便達成一項將美國包括在內的空泛條約，也勝過一項缺少美國參與的有力條約，於是放寬了對目標和時間表的要求。《聯合國氣候變化框架公約》最終簽訂，檔案承認溫室效應氣體的排放會帶來不利的影響，並要求籤約國到2000年將各自的排放量減少到1990年的水平，同時要求已開發國家應該向開發中國家提供資金和技術援助，但這項條約並非強制性的。
1997年12月，聚集到京都的人群可以分為三派：開發中國家；歐洲人和小島國；以及以美國為核心，外圍是澳大利亞、加拿大、紐西蘭和日本的第三派。主要的爭論在美國和歐盟之間展開，焦點是將最後期限定為2010年，三種溫室效應氣體的排放量在1990年的基礎上削減15%（歐洲的意見），還是在2008至2012年間將六種溫室效應氣體的排放量減少至1990年的水平（美國的意見）。
歐洲人拒絕讓步，會議似乎要以失敗而告終了。為挽救這次會議，戈爾不顧一切飛赴京都，向與會代表發表講話，並指示美國的談判代表艾森施塔特要“表現得靈活一點”。最終雙方達成妥協。美國陣營的溫室效應氣體涉及範圍得到了認可，包括甲烷在內的6種氣體都算作溫室氣體。在最重要的目標和時間表問題上，協定規定，2008—2012年間，歐洲要在1990年的水平上將排放量減少8%，美國減少7%，日本減少6%，開發中國家無須承擔任何義務，但被邀請在自願的基礎上參與。
香檳酒塞終於按時開啟，疲憊的談判代表舉杯相慶。然而，從《京都議定書》簽署到最終生效，這中間還有一系列的過渡性談判會議，以便就細節問題達成一致。由於在京都議定書的履約方面分歧嚴重，2000年11月在荷蘭海牙召開的第六次締約方大會（COP6）無果而終。
一個月後，美國產生了新的總統，他的名字不叫阿爾·戈爾。在總統競選期間，為贏得像西維吉尼亞這樣關鍵州的支持，小布希向煤炭、電力、石油和鋼鐵公司許下了諾言，現在是兌現的時候了。2001年6月11日，布希在就任美國總統後首次出訪歐洲前幾小時的講話中，宣布退出《京都議定書》。
國際社會共同應對氣候變化的努力受到了極大打擊。但美國的退出，也讓歐洲人擔當了自“二戰”後從未擔當過的世界領袖角色。他們決心告訴美國，它並不是必不可少的。為挽救《京都議定書》，歐盟和廣大開發中國家向俄羅斯、日本、加拿大等國在二氧化碳吸收匯的問題上做出了巨大讓步。在此背景下，在2001年7月舉行的COP6續會上，除美國之外的國際社會經過團結和艱苦努力，終於就議定書實施所涉及的核心問題達成一致意見，達成了《波恩政治協定》。
2001年11月10日在摩洛哥馬拉喀什召開的COP7會議上，通過了關於議定書實施規則的一攬子協定，即《馬拉喀什協定》。有關研究表明，《馬拉喀什協定》相對於《京都議定書》，附屬檔案一國家的減排義務從5.2%降為1.8%。
國際談判從來就是討價還價，但討價還價後，又會面臨新的討價還價。由於《京都議定書》正式生效必須滿足占到全球二氧化碳排放總量55%的至少55個國家簽署的條件，沒有了美國的簽字，歐盟必須要把美國陣營的所有周邊國家都拉進來。
日本早在1990年之前就提高工業生態標準做了諸多努力，其中包括減少溫室氣體的排放，而京都議定書以1990年為基準，對於日本來說成本相當高昂。儘管如此，日本仍然同意簽署《京都議定書》。曾擔任過俄羅斯政府總理顧問的米哈伊爾·傑里亞金指出：“《京都議定書》是現代唯一一個以日本城市命名的國際條約，儘管這個檔案脆弱不堪，但卻是自己的孩子。對日本來說，這是個民族尊嚴問題。”
這樣一來，俄羅斯很意外地占據了非常關鍵的位置。傑里亞金提到，當時歐洲委員會駐俄羅斯的臨時代辦彼·皮凱特把批准《京都議定書》作為歐盟與俄羅斯關係的核心。此外，歐盟還把俄羅斯批准《京都議定書》與加入世貿組織相掛鈎。法國生態與穩定發展部長羅澤林·巴什羅-納爾肯曾清楚地暗示，俄羅斯拒絕批准《京都議定書》，會使俄羅斯與歐盟的所有能源合作項目面臨打擊。傑里亞金認為：“在這種情況下，俄羅斯不自覺地面臨著不是生態的甚至也不是商業的，而是地緣政治的選擇。”
在俄羅斯遞交批准檔案後，2005年2月16日，《京都議定書》終於正式生效。
根據《京都議定書》的條文，目前的這種格局將只能維持到2012年，其後的秩序必然會由新一輪的討價還價和利益組合決定。由於美國政府一直沒有表態改變對《京都議定書》的立場，使京都議定書第二承諾期義務的談判進展緩慢。
中國社科院可持續發展研究中心研究員潘家華認為，後京都國際氣候協定的談判啟動艱難，關鍵在於京都議定書模式“取之不當，棄之可惜”。如果要美國和廣大開發中國家參與後京都進程，一種取向是回到《聯合國氣候變化框架公約》下另行談判。但回到公約締約方會議，程式複雜，眾口難調，交易成本太高。而且在後京都的談判進程中，政治意願、經濟利益和科學認知並不是獨立的，而是相互聯繫、相互影響的，政治意願取決於對經濟利益的判斷，而經濟利益的計算需要有堅實的科學基礎。
美國溫室氣體的人均排放量和總排放量都高居世界榜首，其中二氧化碳排放約占全球的25%。由於擔心減排行動對本國經濟造成過大負擔，美國反對立即採取減排限排措施，而是傾向於將國際排放貿易作為核心機制，不規定具有法律約束力的排放承諾，儘量避免涉及“承諾期”的概念，積極促進技術創新和推廣。歐盟各國因清潔能源在本國能源構成中的比例較大，並擁有先進的環保技術和較充足的資金，因而推崇較激進的減限排溫室氣體措施。但面對美國抵制的現實，歐盟提議可以通過建立地區性或局部性協定，來協商解決美國、澳大利亞和開發中國家的參與問題，但這並非要替代京都機制這一全球範圍的協定。
在美國看來，這個“超越京都”的新協定應包括以下幾個特徵：（1）全球參與性，這裡特別指的是中國、印度這樣的開發中國家必須承擔減排責任；（2）延長減排期限；（3）以市場為基礎的減排機制。斯塔文斯認為，“在此三點基礎上，新的協定可以以《京都議定書》作為基礎，儘管這個基礎千瘡百孔。”他透露說，這些政策建議早已提交美國相關部門作為參考。
拋棄《京都議定書》是歐盟不願看到的，歐盟也一定會想盡一切辦法來挽救這個一手培育的孩子。但正如斯塔文斯“威脅”的那樣：“到底是自欺欺人，繼續用名存實亡的《京都議定書》來展示其領導力，還是加入一個有美國參與的真正意義上的減排協定，歐盟應該能掂量清楚。”
此外，未來日本的立場也值得關注。不管日本人從情感上再怎么不情願放棄‘京都’二字，其自身業已效率很高的能源利用率，也會對它達到歐盟更高要求的減排承諾產生制約。
在迫使開發中國家承擔減排限排溫室氣體義務方面，美國與歐盟的立場一致。斯塔文斯教授說：“對於中國和印度來說，最重要的是要上這趟火車，哪怕可以先不‘買票’。”
在未來後京都時代中國應採取的對策，潘家華強調了兩點：（1）軟約束。規避一切有可能制約我國可持續發展的實質性減排承諾，對有一定彈性的軟約束，只要與可持續發展戰略相吻合，可以採取積極態度；（2）多方位。後京都國際氣候談判涉及減排、適應、技術、發展等諸多方面，中國目前已經參與了幾乎所有領域的國際合作內容，今後的談判也會是全方位的承諾問題。
陳迎也認為，中國應始終堅持在聯合國框架公約下的多邊合作，但出於效率的考慮，也不放棄區域及雙邊談判。
中國責任
由於中國是目前世界上第二大溫室氣體排放國，未來肯定會受到來自已開發國家的減排壓力。國際能源組織（IEA）在最近發布的報告中稱，預計到2008年，中國將超越美國成為世界上第一大溫室氣體排放國。該報告推出後，英國《金融時報》、《經濟學家》雜誌和美國《華爾街日報》都以顯著位置報導來自中國的溫室氣體排放威脅。呂學都也透露，這次氣候變化條約的談判中，中國承受了前所未有的壓力。 
胡錦濤在聯合國氣候變化峰會開幕式講話
胡錦濤在聯合國氣候變化峰會開幕式講話但呂學都提醒到，中國在氣候變化問題上的壓力並不單單來自國際社會，“雖然國際社會的壓力還在增強，就中國自身來說，國內的能源安全問題壓力更大”。
過去20多年，中國的能源彈性係數（GDP增長速度與能源消耗速度之比）一直保持在1以下，但2002年—2005年之間，能源消費的總量和強度都在上升，能源彈性係數一度達到了1.5到1.6之間，也就是說中國GDP保持每年10%的增長速度，能源消耗達到15%。在“十一五”規劃中，中國提出了5年內萬元GDP能耗降低20%和主要污染物排放減少10%的目標。
2009年9月22日聯合國氣候變化峰會在紐約聯合國總部舉行，國家主席胡錦濤出席峰會開幕式並發表重要講話。他強調，中國高度重視和積極推動以人為本、全面協調可持續的科學發展，明確提出了建設生態文明的重大戰略任務，強調要堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持走可持續發展道路，在加快建設資源節約型、環境友好型社會和建設創新型國家的進程中不斷為應對氣候變化作出貢獻。
中國國家主席胡錦濤就全人類共同面臨的氣候變化問題提出了四點新思維：第一，履行各自責任是核心。第二，實現互利共贏是目標。第三，促進共同發展是基礎。第四，確保資金技術是關鍵。這還是我國領帶人首次就氣候變化問題表態，顯示了一個發展中大國的責任，更體現了中國落實科學發展，建設和諧社會的底氣。
這次席捲全球的金融危機，就是某些國家和某些唯利是圖的金融寡頭們責任缺失造成的。大到全球，小到個人，責任在當今社會顯得格外重要，因為經濟在全球化，信息在開放化，如果責任缺失，整個社會就會失衡。胡主席講話首當其中強調責任，指出“共同但有區別的責任原則凝聚了國際社會共識。”勇於擔當責任，才能在這一擺在人類面前緊迫而又長期，又事關人類生存環境和各國發展前途的任務前，各國共同進行不懈努力，共同應對氣候變化，實現可持續發展。胡錦濤主席面向世界保證中國願同各國攜手努力，共同為子孫後代創造更加美好的未來。
作為全球第三大經濟體，我們國家在發展中取得了很大成就，人民的生活有了巨大改變，但是按人均國內生產總值計算，中國仍落後於100多個國家，並繼續是全球最大的開發中國家。全球氣候變化深刻影響著人類生存和發展，是各國共同面臨的重大挑戰。氣候變化是人類發展進程中出現的問題，既受自然因素影響，更受人類活動影響，既是環境問題，更是發展問題，同各國發展階段、生活方式、人口規模、資源稟賦以及國際產業分工等因素密切相關。應對氣候變化問題應該只能在發展過程中推進，只能靠共同發展來解決，已開發國家國家更引肩負重大責任。最為致力於科學發展的發展中的中國，承諾今後，中國將進一步把應對氣候變化納入經濟社會發展規劃，並繼續採取強有力的措施。一是加強節能、提高能效工作，爭取到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年有顯著下降。二是大力發展可再生能源和核能，爭取到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右。三是大力增加森林碳匯，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米。四是大力發展綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟，研發和推廣氣候友好技術。這些具體目標的提出顯示了經過改革開放取得發展成就的和中國的巨大經濟底氣和率先垂範擔當責任的政治底氣。
