民國末期中央立法權的思想與文本研究

內容簡介

民國末期對中央立法權的設計，受到各種因素的影響與制約。首先是近代以來的憲政思想為其提供了理念支持。其中最具代表性的是孫中山、張君勱以及孫科三人關於憲政特別是中央政制的論述，成為民國末期中央立法權設計的理論源泉。孫中山的“五權憲法”理論由於較好地實現了中國政治傳統與西方憲政理論的融合與借鑑，使之具有更高的科學性，並且孫中山作為革命領袖所特有的號召力也使他的理論被廣泛接受。張君勱作為民國時期重要的思想家與政治活動家，對中國憲政問題進行過較為全面的分析與思考。正是由於受到張君勱個人憲政思想的影響，47年憲法在中央政制的設計上，更接近於內閣制，而在立法機關的設定上，立法院成為名副其實的西方式國會，而國民大會則通過職能與會期的設計而被有意地虛置。作為立法院長的孫科，其政治活動大都與憲政有關，對憲政問題也多有論述。正是由於孫科對張君勱起草的憲法草案所持的積極支持態度，使這部受到國民黨頑固派堅決反對的憲草能在略加修改、基本保留原貌的前提下得以通過。除去理論上的支持以外，自清末至訓政時期的中國立法實踐為民國末期中央立法權的設計，提供了豐富的經驗基礎。從拋棄舊式立法思想、建立具有近代色彩的立法機構，一直到資產階級代議制議會的幾度浮沉，中央立法權的設定與實踐經歷了漫長而曲折的過程，但是，無論成功的經驗還是失敗的教訓都從不同側面為民國末期中央立法權的設計提供了可資借鑑的模板。另外，民國末年各種政治勢力之間的角力，也直接影響了1947年憲法的內容並導致了中央立法體制的最終形成。由於47年憲法是孫中山五權憲法理論與西方三權分立體制的妥協產物，因而中央立法權在整個國家體制中的定位具有鮮明的特點，同時，由於參與權力分配的主體不同，制度構建的背景不同，所以權力內容也具有自己的特色。就立法主體而言，受憲法所確定的五院制的影響，當時的中央立法權並非由立法院獨享，國民大會享有修改憲法權，考試院由於執掌全國公務人員的考試錄用以及考核獎懲，因而與考試院職能相關的立法提案權也由考試院來分享。此外，由於行政權的發達，行政院與總統也通過憲法的規定或者基於客觀實際的需要，分擔了一定的立法職能。因此，民國末期的中央立法權，在內容與立法主體上呈現一種紛繁複雜的局面。為了明確中央立法權的許可權範圍，民國末期還以憲法形式實現了中央立法權與地方立法權的劃分。這一分權機制以孫中山提出的均權主義為指導原則，也充分學習與借鑑了西方中央與地方立法分權的經驗。這一糅合了中外不同理念與經驗的分權體制，有其自身的優點與長處，但是也不可避免地產生了一些問題。主要問題在於劃分標準粗放以及許可權重疊。比如，47年憲法第一百一十一條所確定的權力劃分標準，可以概括為：凡是具有“全國一致性”的事務，其管理與立法權屬於中央，凡是適於“因地制宜”的事務，其管理與立法權則屬於相應的地方。有些事務可能會兼具全國性與地方性的特點，在劃分時則根據“程度不同”劃分給不同的主體。在此種情況下，由於管理事項的相似性，在中央與地方的立法許可權當中有大量的事項產生重疊。如中央教育與地方教育之間、中央警察事務與地方警務之間，都有可能因重疊而產生爭議，進而導致中央立法權對地方立法權的侵奪。立法權的有效行使不僅僅在於通過憲法與法律確定立法權的有無以及權力內容的多少、權力範圍的廣狹，立法權要發揮其權力效能還需要建立一系列的保障機制，有了保障機制，立法權才能從文本意義的立法權而成為現實意義的立法權。這種保障機制通常包括四個方面：立法程式保障、立法監督機制、立法人員的言論及行為免責權、議事自律與懲戒機制。以上四方面總合起來，便構成了立法權的保障機制。民國末期雖然規定了保障機制的框架結構，並確定了機制的主要內容，但是所作規定仍然相當粗放，有很大的細化餘地。在繼承了近代以來中國法制現代化的立法成果基礎上，民國末期的中央立法制度進一步完善，與訓政時期相比，中央立法權的設計也有了一些明顯的進步。權力性質得以重新定位，權力主體的黨化色彩有所淡化並在組織上得以加強，權力內容進一步豐富，權力行使程式日益完善。但是受國民黨一黨專制的影響以及內戰的干擾，並且由於傳統專制體制因素的阻礙，這種進步僅僅停留在法律文本層面，現實意義極其有限。民國末期的中央立法權仍然沒有擺脫作為國民黨一政專制工具的尷尬境地。民國一代，人們一直致力於建立民主與科學的立法制度，這種努力單從制度建設的角度觀之，確有其合理性，也可視為中國立法制度不斷完善的標誌。但法律文本與政治現實間的巨大落差在相當程度上抵消了法制的積極意義。中國傳統文化中的專制色彩，國民黨的一黨專政以及領袖獨裁，都深刻地制約了中央立法權的正常行使。以西方代議制民主為特點的中央立法權在專制文化與專制體制面前，顯得蒼白無力。作為這種專制體制的延伸，《動員戡亂時期臨時條款》使得剛剛頒布的憲法被束之高閣，憲法規定的中央政制被完全打亂，中央立法權也隨之被擱置。民國末期，規模浩大的戰爭席捲整箇中國，立法作為國家活動的主題被戰爭沖淡，國家的所有政治資源都被動員投入戰爭當中，立法活動缺乏穩定的政治環境。以上種種因素互動作用，使得民國末期的中央立法權被嚴重扭曲，相應的，立法體制的所謂“歷史進步性”也僅停留在紙面上，徒具形式意義。民國末期中央立法權的設計是清末西法東漸的一個必然結果。以1904年清政府設立修訂法律館為起點，西方立法源源不斷地輸入中國，中間儘管政權更迭，戰事擾攘，始終沒有停止。以47年憲法為主建立起來的中央立法權的配置與行使機制，即是這種西化的結果。但是，西化也好，移植也罷，當我們實現了制度層面的所謂“現代化”以後，卻突然發現舶來的西方法律文化進入中國法律的文本易，但是真正融入中國的法治生活卻並不簡單。民國末期西化的中央立法體制並沒有為人們帶來夢寐以求的憲治與法治，相反卻成為內戰的工具和國民黨獨裁的舞台，這就使我們不得不對長久以來的法律移植活動進行重新評價與反思。民國中後期以後的立法者和法學家，意識到了法治建設必須考慮到中國的現實國情，意識到了立法中國化的重要意義，但是尚未注意到借鑑外來法律文化與吸收本土文化傳統之間的關係，往往泛泛而談，不能從更深入的層面來了解與挖掘中國傳統法律文化中內在的品質，導致立法當中過於西化問題一直沒有解決。時過境遷，在重新面臨法制現代化課題的今天，如何科學地定位傳統法律文化的價值並吸納其中的營養，以實現今天的中國現代化，是當代法學也是當代學人的責任。

民國末期中央立法權的思想與文本研究

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