民事公訴

民事公訴指的是國家公訴機關（應為人民檢察院）以國家或公共利益代表的身份就社會中的某些民事違法行為向審判機關提起民事訴訟的活動，也稱為民事檢察訴訟或公益訴訟。

基本介紹

• 中文名：民事公訴
• 即：國家公訴機關
• 也稱為：民事檢察訴訟或公益訴訟
• 根本目的：檢察院享有民事訴權的必要性

定義

民事公訴制度無論在國外還是國內都已不是新制度，無論是大陸法系還是普通法系，都有相當多的國家規定了民事公訴制度，即賦予國家法律監督機關對某些民事違法行為以起訴權和參訴權。我國在新中國成立後至《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》頒行前的法律制度中，也有很多關於檢察院提起民事訴訟的明文規定，並在實踐中取得了相當的成果。但是由於當時的實際情況，立法機關在最後通過《民事訴訟法（試行）》之前，刪除了分則中的有關內容，只在總則中保留了檢察機關對審判機關的民事審判監督權的原則性規定。[①]1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》也是沿襲了《民事訴訟法（試行）》的該原則性規定，未再明確規定檢察院的民事起訴、參訴權。然而這並不意味著在我國，檢察院沒有必要被賦予民事訴權，也不是說檢察院的民事訴權沒有法律依據。

民事公訴的必要性

民事訴訟的目的

檢察院享有民事訴權的必要性首先是基於民事訴訟的根本目的。關於民事訴訟的目的，主要有權利保護說、維護法律秩序說、糾紛解決說、程式保障說、權利保障說、[②]利益保障說[③]等理論。筆者認為，民事訴訟制度的產生，不是私法主體意志的產物，而是國家意志的體現，國家用法律規範民事訴訟的目的，主要是給私法主體解決民事活動領域內的糾紛提供一種合理途徑，通過這一途徑達到定紛止爭、化解當事人之間的矛盾，從而在根本上維護社會整體秩序的目的。因此，從當事人（自然人和社會組織）的角度來說，民事訴訟（活動）的目的是為了維護或者保障自己的權利和利益，解決糾紛；從國家的角度分析，設定民事訴訟制度的目的則是維護社會秩序，從終極意義上說也是一種自身利益。

民事公訴的必要性

雖然通過私法主體（自然人和社會組織）之間的民事訴訟可以化解相當多的社會矛盾，然而私法主體之間的民事訴訟並不能充分維護作為整體的社會和國家的利益。在社會民事活動中，有相當多的民事活動侵害了國家和社會的利益，而私法主體卻不願或不能提起民事訴訟，例如私法主體惡意串通損害國家利益的活動，因沒有直接涉及到具體個人和單位的利益，所以就沒有人提起訴訟，維護國家利益；再如公害行為和壟斷行為，因為單個的個人或組織往往難以與違法行為或者侵害行為的實施者相抗衡，所以即使受損害的是自身利益，也無力維護。而審判權又秉承“不告不理”的原則，所以這些違法或侵害行為發生後，就發生了訴訟主體缺位或訴訟主體不能的問題。而隨著現代大工業的發展，社會經濟活動的高科技化，民事活動中損害國家/社會整體利益的現象越來越多。從1982年到1992年，國有資產流失大約5000億元。[④]而1997年一年，全國國有資產流失就有5億元。[⑤]“作為一個以公有制為主體的國家，如果沒有專門的機關對民事活動進行監督，國家利益就完全可能因民事權利的濫用而招致損失；如果沒有專門的國家機關代表國家進行追訴，國家的損失就無法挽回，國家利益就難以得到有效的保護。當前國有資產嚴重流失的現狀，恰能說明民事活動缺乏法律監督機制的嚴重後果。”[⑥]因此，須有一個強有力的國家機關來承擔對這些違法行為提起民事訴訟的任務，以維護國家/社會的整體利益。而大多數國家都將這一重任交給了國家法律監督機關——檢察機關。

民事公訴的可行性

法律依據

我國憲法第129條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”各國之所以把民事公訴權交由檢察機關行使，蓋也是基於各國檢察機關的這一共性。檢察機關作為國家的專門法律監督機關，其不單是監督審判權的運行，而是要監督國家全部法律得到遵守。就民事領域而言，民事法律監督不僅是對民事訴訟法貫徹的監督，更應該是對民事實體法的落實進行監督，即對民事主體從事民事活動的行為進行監督。檢察機關的法律監督並不意味著對“私法自治”的違背。因為我國《憲法》第51條規定“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法自由和權利。”《民法通則》第6條和第7條也分別規定“民事活動必須遵守法律”，“民事活動應當遵守社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計畫，擾亂社會經濟秩序。”由此可見，私法自治也是在國家法律範圍內的自治，要接受國家專門法律監督機關的監督。一旦民事主體超越法律規定的範圍，濫用“私法自治”的原則，損害國家/社會以及少數無訴訟行為能力又無代理人的個人的利益，作為國家法律監督機關的人民檢察院就有權力向法院提起民事訴訟或參與正在進行的民事訴訟，維護國家/社會和特定個人的利益，履行憲法規定的職責。

力量保障

檢察機關作為國家的專門法律監督機關，聚集了一大批優秀的法律人才，能夠更出色地完成這一艱巨的任務，而且，檢察機關不受“不告不理”原則的約束，可以有更大的主動權。另一方面，作為國家機關的檢察機關，其公務活動有強大的國庫作為物質保障，這是任何個人和組織都無法比擬的。堅實的物質保障，可以使檢察機關免除許多後顧之憂，從而可以與經濟領域內實力雄厚的壟斷者及公害的實施者（通常是大企業或企業集團）進行有力的對抗，從實質上確保訴訟雙方的地位平等。

國內外的成功經驗

新中國自成立之時，就賦予檢察機關以民事公訴權。1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》就規定檢察機關“對於全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”其後在1950年的《中華人民共和國訴訟程式試行通則（草案）》和1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》中均有類似規定。1954年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定了人民檢察院不僅對於人民法院的審判活動是否合法，進行監督，而且對於有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參與訴訟，第一次以法律的形式明確了人民檢察院的民事訴權。在最高人民檢察院的指導下，各地檢察院在參與和提起民事訴訟中積極努力，取得了初步成績。人民法院的同志也反映，檢察院參與民事訴訟可以幫助法庭正確認定事實，判決也就更有把握些，因而表示積極歡迎檢察院參與民事訴訟，並希望將此定為經常的業務制度。此外最高人民法院還制定了規範性司法解釋，對人民檢察院如何提起和參與民事訴訟的具體程式，作了明確規定。只可惜，這項業務到了60年代中期，由於眾所周知的歷史原因而被迫中斷。[⑦]但是在國外卻有許多國家一直保持這一制度，如蘇（俄）、英、美、德、日、法、越南以及我國澳門地區，都規定檢察院或檢察官可以國家利益或社會利益代表的身份，對涉及國家利益、社會公共利益及特定公民利益的民事活動，向法院提起或參與民事訴訟。[⑧]國內外的實踐經驗，為我國重新構建民事公訴具體制度提供了良好的參考。

民事公訴原則

有限起訴原則

所謂有限起訴，即檢察機關只對民事活動中的特定違法行為提起訴訟，參與特定的在訴民事案件。其主要考慮為二：一是在我國檢察機關已經承擔了所有刑事案件的公訴任務，每一個刑事案件都要由檢察院審查起訴、提起公訴，對國家工作人員的職務犯罪案件，還須檢察院直接立案偵查、預審，而檢察機關工作人員又有限，如果工作量過大，起訴和參訴的民事案件過多，那么勢必使檢察效益下降，所以民事檢察工作與其面面俱到而不能，不如突出重點、要點，集中有限的資源辦理大案、要案；二是民事活動中的大量糾紛都有直接的利害關係人，這些糾紛，當事人一般可以通過協商或自訴的方式自行解決，無須檢察機關介入。而且大量的民事案件直接涉及的也僅僅是當事人之間的利益，對公共利益並無大害，這這種情況下，檢察機關的介入，一則會打破當事人之間的平等訴訟地位關係；另一方面則可能觸犯私法自治原則。基於以上實際情況以及國外的實踐經驗，筆者認為，我國《民事訴訟法》應以雙軌制的方式規定民事公訴的範圍，[⑨]即一方面概括規定幾類事件或案件可以由檢察機關提起訴訟或參與訴訟；另一方面列舉幾種突出的、危害性較大的（尚未構成犯罪）的事件或案件，檢察院必須提起或參與訴訟。[⑩]就概括的規定而言，筆者認為，應包括以下幾類：第一類是侵害國家利益的事件或案件；第二類是侵害公共利益的事件或案件；第三類是當事人需要特別保護的事件或案件。而需要明確列舉的事件或案件在目前則至少應包括：（1）當事人通謀低價轉讓國有資產的；（2）情節惡劣的壟斷行為；（3）侵害廣大消費者合法權益的；（4）嚴重污染環境的；（5）當事人一方無訴訟行為能力又無代理人的。

訴訟地位平等原則

在民事訴訟中，檢察機關雖然是以國家代表或公益代表的身份進行訴訟，但是他首先是民事訴訟的一方當事人，要遵循民事訴訟的基本原則，即訴訟雙方訴訟地位平等。因此檢察機關在民事訴訟過程中不能對對方當事人及其財產採取任何強制措施，如果認為有必要對對方財產採取保全措施，必須申請法院作出，並由法院執行。如果在民事訴訟活動中發現犯罪線索，必須及時向有關部門反映，如果有必要暫停民事訴訟，並通知法院暫停審理，案件轉入刑事訴訟程式，待刑事案件審結後，再繼續本案的審理或在刑事訴訟中提起附帶民事訴訟。但是如果刑事訴訟並不影響民事訴訟的進行，則不應該停止民事訴訟。同理，在民事公訴中，檢察機關也不能強行向對方當事人取證。檢察機關和對方當事人都要遵行民事訴訟的證據規則，對自己主張的事實和請求，提供證據，並按法律規定承擔事實真偽不明時的證明責任。但是對案外人掌握的證據，檢察機關可以基於國家公職的身份和訴訟公益的目的，以合法的方式（包括必要的強制）要求有關人員出示證據或出庭作證。訴訟地位平等，並不排除檢察機關可以就某些案件要求法院優先審理。[11]對於一些至關緊要或有迫切情形的案件，檢察院可以向法院出具書面建議，說明理由，要求法院對這些案件優先審理。

有限處分原則

處分權，是民事訴訟中當事人的一項重要權利，它對於順利解決糾紛，妥善化解矛盾，都有著相當大的作用。但是，當檢察機關以國家代表或公益代表的身份提起或參與民事訴訟時，其是否享有對爭議客體的處分權，理論上是有爭議的。有人認為檢察機關不得處分爭議客體，不得與對方達成和解，不得聲明放棄權利或者確認權利。[12]其理由蓋為，檢察機關是國家機關，是由人民選舉產生的，其權力與行政權一樣，是人民授予的，其進行民事訴訟的目的的為了維護國家利益和社會公益，而不是為了自身利益，因此，其不能享有自由處分權，否則就不能充分維護國家/社會利益。從政治學的角度來說，這種考慮是有理由的，因為檢察機關進行民事訴訟不是為了自身利益，然而也正是其不是基於自身利益，所以才有可能關心不夠，更何況，繁雜的民事訴訟往往使檢察人員疲於奔命，焦頭爛額，如果允許其處分爭議客體，那么檢察機關、檢察人員，就有可能在訴訟的攻堅階段，以犧牲國家利益或者社會公益來換取自身便利。因為，一場民事公訴也就是一場檢察機關和違法者的較量，雙方都有敗訴的可能。雙方從切身利益考慮，都有可能達成辯訴交易。然而，民事訴權畢竟不同於行政權，因為行政機關雖然在行政訴訟中不能處分自己的權力，然而在其行使行政權時卻享有大量的自由裁量權，同時，民事公訟的目的旨在最大限度的維護國家利益和社會公益。

而事實上，檢察機關在民事訴訟中，並不是總會完全勝訴，由於主客觀方面的因素，檢察機關也有可能敗訴或不能完全勝訴。為了避免完全敗訴或近似完全敗訴的不利後果，筆者認為賦予檢察機關有限的處分權是明智的。這樣可以使檢察機關在勝訴能力有限的情況下，根據訴訟情勢選擇適當的時機與對方和解，從而真正地最大限度地維護國家利益和社會公益。處分權的有限性，一是指能夠處分的案件範圍有限，即可以明確規定一些案件不能處分；二是處分程式的強制性。例如，檢察機關預先公告案情，召開聽證會、座談會等形式，徵求公眾意見。如美國就規定民事公訴中檢察機關/人員可以和被告就案件的處理和訴訟費的開支方法達成和解協定。前提條件是被告停止政府指控的違法行為並得到法院的批准。雙方的和解協定必須在提交法院批准前的60日內在“聯邦登記報”上公布，同時在受理案件的地區和哥倫比亞特區所發行的報紙上公布，以接受公眾監督。在法務部和個人共同提起訴訟的案件中，和解權還受到個人原告的制約，如果個人原告不同意和解，法務部不得單獨與被告和解。[13]

合理監督原則

由於檢察機關是國家法律監督機關，不僅要監督私法主體的民事活動，還要監督法院的審判活動。在民事訴訟過程中，檢察機關既是訴訟的一方當事人，又是審判活動的監督者。如何處理好檢察機關的這兩種角色對於保證民事公訴的公正性至關重要。筆者認為，在民事訴訟過程中，檢察機關主要是訴訟當事人，是與對方當事人以平等的訴訟地位進行訴訟的。因此，在案件的審判過程中，應當限制檢察機關的審判監督權，以免其利用這一權力向法院施加壓力，打破訴訟雙方的平衡性。因此，筆者認為，在起訴開始後，直至裁判作出前，公訴機關不應就在訴案件的審判問題向法院提出監督意見。如果檢察機關認為法院在審理案件過程中有違法的情況，可以在裁判送達後，向上級法院提起抗訴或在裁判生效後進行抗訴。[14]關於抗訴，我國司法實踐中，凡是檢察機關抗訴的案件，人民法院一般都會開庭審理。[15]筆者認為，在民事訴訟中，這種做法是極為不合理的，因為《民事訴訟法》規定，當事人申請再審應由法院決定，而檢察機關在民事公訴中與對方當事人訴訟地位是平等的，若允許檢察機關無限制的抗訴，顯然有違訴訟地位平等原則，並且容易給對方當事人造成訟累，同時也影響法院裁判的既判力，進而影響法院的權威。因此，我們首先要在《民事訴訟法》中規定檢察機關民事公訴的抗訴權；其次要限制檢察機關的抗訴權，規定抗訴次數，檢察機關不得濫用抗訴權；再次是按照抗訴制度的設定宗旨，嚴格將抗訴活動限制在原審法院的上一級法院和原起訴或參訴檢察院的上一級檢察院之間。

注釋：

[①] 參見楊立新著《民法判解研究與適用》（第五輯），中國檢察出版社2001年版，第227—233頁。至於何謂“當時的實際情況”，楊教授未說明，筆者也無從得知。

[②] 參見李祖軍著《民事訴訟目的論》，法律出版社2000年版，第102—152頁。

[③] 參加李祖軍著《民事訴訟目的論》，法律出版社2000年版，第155—200頁。

[④] 見1995年12月4日《經濟日報》，轉引自韓志紅、阮大強著《新型訴訟——經濟公益訴訟的理論與實踐》，法律出版社1999年版，第12頁。

[⑤] 轉引自張晉紅、鄭斌峰：《論賦予檢察機關民事訴權的法理依據》，載樊崇義主編《訴訟法學研究》（第一卷），中國政法大學出版社2002年版。

[⑥] 張晉紅、鄭斌峰：《論賦予檢察機關民事訴權的法理依據》，載樊崇義主編《訴訟法學研究》（第一卷），中國政法大學出版社2002年版。

[⑦] 資料參見楊立新著《民法判解研究與適用》（第五輯），中國檢察出版社2001年版，第227—231頁。

[⑧] 參見楊立新著《民法判解研究與適用》（第五輯），中國檢察出版社2001年版，第237—241頁。

[⑨] 關於民事公訴的範圍，有的國家采列舉式規定，如德國；有的國家采概括式規定，如美國、阿爾巴尼亞；有的國家則采雙軌制，如法國。參見張智輝、吳孟栓：《2001年檢察理論研究綜述》，載《國家檢察官學院學報》，2002年第2期。

[⑩]之所以建議采雙軌制，一是因為有些違法行為，如侵犯國有資產、壟斷等行為在現實中已有很大的危害性，必須規定檢察機關提起或參與訴訟，以維護國家利益和社會公益；二是社會不斷發展，各種違法現象都有可能出現，作一些概括式的規定，可以由檢察機關根據形勢作出決定，及時的對付違法行為。

[11] 參見趙許明：《美國民事檢察訴訟制度及其價值分析》，載《國家檢察官學院學報》，2002年第2期。

[12] 張智輝、吳孟栓：《2001年檢察理論研究綜述》，載《國家檢察官學院學報》，2002年第2期。

[13] 參見趙許明：《美國民事檢察訴訟制度及其價值分析》，載《國家檢察官學院學報》，2002年第2期。

[14] 需要說明的是，我國現行《民事訴訟法》中並沒有規定檢察機關的抗訴權，應該說這是一個缺陷。我國現行《民事訴訟法》總則雖然規定了人民檢察院對人民法院審判權的監督，但是分則中卻只規定了抗訴權，而抗訴只能在裁判生效後提起，這是不完整的；並且在實踐中，大多數抗訴案件仍然在原審法院和其同級檢察院之間進行，這也是違背抗訴制度原理的。人民檢察院的審判監督權理應包括抗訴權，惟有如此，才能及時有效地進行監督，維護國家利益、社會公益和個人權益。參見參見楊立新著《民法判解研究與適用》（第五輯），中國檢察出版社2001年版，第296頁，王利明著《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第500頁。

[15] 關於這個問題，最高人民法院在1995年曾有批覆：上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的民事、經濟、行政案件提出抗訴的，無論是同級人民法院再審還是指令下級人民法院再審，凡作出維持原裁判是判決、裁定後，原提出抗訴的人民檢察院再次提出抗訴的，人民法院不予受理；原提出抗訴的人民檢察院的上級人民檢察院提出抗訴的，人民法院應當受理。見《訴訟法律手冊》，法律出版社2002年版，第603頁。