檢察公益訴訟

檢察公益訴訟是指人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利,履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大部署。在以習近平同志為核心的黨中央領導下，檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開、健康發展，形成了公益司法保護的“中國方案”，受到了廣泛關注與大力認同。

訴訟目的

人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務，是通過依法獨立行使檢察權，督促行政機關依法履行監督管理職責，支持適格主體依法行使公益訴權，維護國家利益和社會公共利益，維護社會公平正義，維護憲法和法律權威，促進國家治理體系和治理能力現代化。

歷經階段

檢察機關提起公益訴訟改革完整經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進五個階段，成為全面深化改革的一個典型樣本。

重要引領：黨中央頂層設計

1.黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。

2.習近平總書記在全會上專門就此作了說明，為改革導航定向。

3.最高人民檢察院堅決貫徹，起草改革試點方案，提請中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。

重要前提：全國人大常委會法律授權

1.為確保改革於法有據，2015年7月，全國人大常委會第十五次會議通過決定，授權在北京等13個省區市開展為期二年的檢察機關提起公益訴訟試點。

2.最高人民檢察院先後頒布試點工作實施辦法等規範性檔案，並與最高人民法院就公益訴訟案件受理、審理程式等共同探索研究，構建了完整的試點工作制度。

重要基礎：部分檢察機關試點先行

1.各試點省級檢察院組織87個市級檢察院和759個縣級檢察院紮實開展試點工作，牢牢抓住公益這個核心，突出加強對生態環境和資源、食品藥品安全、國有財產的保護。

2.兩年試點期間共辦理公益訴訟案件9053件。

3.全覆蓋、多樣化的試點探索使檢察機關提起公益訴訟制度頂層設計得到全面檢驗。

重要支撐：立法保障

最高人民檢察院認真總結試點經驗，向全國人大常委會提交修改法律的議案。2017年6月27日，全國人大常委會第二十八次會議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。

這不僅是黨中央重大改革舉措法制化的標誌性成果，也是中國特色社會主義訴訟制度、司法制度創新發展的重大成果。

全新起點：全面推進

各級檢察機關認真研究部署貫徹落實修改後民事訴訟法和行政訴訟法、全面開展檢察機關提起公益訴訟工作，主動向各級黨委、人大、政府報告，組織全員培訓，忠實履行法律賦予的職責。

訴訟類型

民事公益訴訟

人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應當依法公告，公告期間為三十日。

公告期滿，法律規定的機關和有關組織、英雄烈士等的近親屬不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。

人民檢察院辦理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽的民事公益訴訟案件，也可以直接徵詢英雄烈士等的近親屬的意見。

行政公益訴訟

人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈紀念設施保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。

刑事附帶民事公益訴訟

人民檢察院對破壞生態環境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一併提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。 人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。

涉及領域

法定領域

根據相關法律規定，生態環境和資源保護領域、食品藥品安全領域、英烈權益保護領域、國有財產保護領域、國有土地使用權出讓領域、個人信息保護領域是為人民檢察院提起公益訴訟的法定領域。

新領域

檢察機關認真貫徹落實黨的十九屆四中全會關於“拓展公益訴訟案件範圍”的會議精神，指導各地加大新領域探索力度同時，加強對新領域案件辦理的規範，制定下發《關於積極穩妥拓展公益訴訟案件範圍的指導意見》，在安全生產、無障礙環境建設、扶貧贍養、國防軍事、文物和文化遺產保護、網路空間治理等人民民眾普遍關注領域進一步深化探索，辦理了大量典型案件，取得顯著成效。

此外，《國務院關於完善進出口商品質量安全風險預警和快速反應監管體系切實保護消費者權益的意見》提出的“加強重點領域質量安全公益訴訟工作”；最高檢、全國婦聯《關於建立共同推動保護婦女兒童權益工作合作機制的通知》提出的“針對國家機關、事業單位招聘工作中涉嫌就業性別歧視，相關組織、個人通過大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害婦女人格等問題，檢察機關可以發出檢察建議，或者提起公益訴訟”；最高檢、中央軍委政法委員會《關於加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》提出的“積極穩妥探索辦理在國防動員、國防教育、國防資產、軍事行動、軍隊形象聲譽、軍人地位和權益保護等方面的公益訴訟案件”；《2020年推動長江經濟帶發展工作要點》提出的“探索開展危化、尾礦、交通等安全生產領域公益訴訟檢察工作”。

管轄

一般規定

1.立案管轄

人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，由行政機關對應的同級人民檢察院立案管轄。行政機關為人民政府，由上一級人民檢察院管轄更為適宜的，也可以由上一級人民檢察院立案管轄。

人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，由違法行為發生地、損害結果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄。

刑事附帶民事公益訴訟案件，由辦理刑事案件的人民檢察院立案管轄。

2.共同管轄

設區的市級以上人民檢察院管轄本轄區內重大、複雜的案件。公益損害範圍涉及兩個以上行政區劃的公益訴訟案件，可以由共同的上一級人民檢察院管轄。

3.移送管轄

人民檢察院立案管轄與人民法院訴訟管轄級別、地域不對應的，具有管轄權的人民檢察院可以立案，需要提起訴訟的，應當將案件移送有管轄權人民法院對應的同級人民檢察院。

上級人民檢察院認為確有必要的，可以辦理下級人民檢察院管轄的案件，也可以將本院管轄的案件交下級人民檢察院辦理。

下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院決定。

4.指定管轄

上級人民檢察院可以根據辦案需要，將下級人民檢察院管轄的公益訴訟案件指定本轄區內其他人民檢察院辦理。

最高人民檢察院、省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院可以根據跨區域協作工作機制規定，將案件指定或移送相關人民檢察院跨行政區劃管轄。基層人民檢察院可以根據跨區域協作工作機制規定，將案件移送相關人民檢察院跨行政區劃管轄。

5.協商管轄

人民檢察院對管轄權發生爭議的，由爭議雙方協商解決。協商不成的，報共同的上級人民檢察院指定管轄。

集中管轄

2019年5月22日，北京市人民檢察院印發《北京市人民檢察院關於網際網路法院成立涉及檢察事項的工作方案》，根據該方案，針對北京網際網路法院管轄的“網際網路公益訴訟”案件，按照民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規定，經與北京市高級人民法院研究會商，並請示最高人民檢察院同意，指定由北京鐵路運輸檢察院對全市範圍內應由基層人民法院管轄的網際網路民事、行政公益訴訟案件，依法向北京網際網路法院提起訴訟。檢察機關要與人民法院加強實踐探索，認真總結司法需求和工作規律，積極推動最高人民檢察院、最高人民法院進一步細化明確管轄範圍。

訴訟程式

行政公益訴訟程式

線索發現

公益訴訟案件線索的來源包括：自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報的；人民檢察院在辦案中發現的；行政執法信息共享平台上發現的；國家機關、社會團體和人大代表、政協委員等轉交的；新聞媒體、社會輿論等反映的；其他在履行職責中發現的。

立案

人民檢察院經過對行政公益訴訟案件線索進行評估，認為同時存在以下情形的，應當立案：

1. 國家利益或者社會公共利益受到侵害；

2. 生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、未成年人保護等領域對保護國家利益或者社會公共利益負有監督管理職責的行政機關可能違法行使職權或者不作為。

人民檢察院對於符合上述情況的情形，應當立案：

1.對於行政機關作出的行政決定，行政機關有強制執行權而怠於強制執行，或者沒有強制執行權而怠於申請人民法院強制執行的；

2.在人民法院強制執行過程中，行政機關違法處分執行標的的；

3.根據地方裁執分離規定，人民法院將行政強制執行案件交由有強制執行權的行政機關執行，行政機關不依法履職的；

4.其他行政強制執行中行政機關違法行使職權或者不作為的情形。

磋商

人民檢察院決定立案的，應當在七日內將《立案決定書》送達行政機關，並可以就其是否存在違法行使職權或者不作為、國家利益或者社會公共利益受到侵害的後果、整改方案等事項進行磋商。

磋商可以採取召開磋商座談會、向行政機關傳送事實確認書等方式進行，並形成會議記錄或者紀要等書面材料。

調查

人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事項進行調查：

1.國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實；

2.行政機關的監督管理職責；

3.行政機關不依法履行職責的行為；

4.行政機關不依法履行職責的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關聯性；

5.其他需要查明的事項。

檢察建議

經調查，人民檢察院認為行政機關不依法履行職責，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當報檢察長決定向行政機關提出檢察建議，並於《檢察建議書》送達之日起五日內向上一級人民檢察院備案。

人民檢察院決定提出檢察建議的，應當在三日內將《檢察建議書》送達行政機關。

提出檢察建議後，人民檢察院應當對行政機關履行職責的情況和國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調查，收集相關證據材料。

提起訴訟

行政機關經檢察建議督促仍然沒有依法履行職責，國家利益或者社會公共利益處於受侵害狀態的，人民檢察院應當依法提起行政公益訴訟。

民事公益訴訟程式

立案

人民檢察院經過對民事公益訴訟線索進行評估，認為同時存在以下情形的，應當立案：

1.社會公共利益受到損害；

2.可能存在破壞生態環境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益，侵犯未成年人合法權益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的違法行為。

調查

人民檢察院立案後，應當調查以下事項：

1.違法行為人的基本情況；

2.違法行為人實施的損害社會公共利益的行為；

3.社會公共利益受到損害的類型、具體數額或者修復費用等；

4.違法行為與損害後果之間的因果關係；

5.違法行為人的主觀過錯情況；

6.違法行為人是否存在免除或者減輕責任的相關事實；

7.其他需要查明的事項。

公告

經調查，人民檢察院認為社會公共利益受到損害，存在違法行為的，應當依法發布公告。人民檢察院辦理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽的民事公益訴訟案件，可以直接徵詢英雄烈士等的近親屬的意見。被侵害的英雄烈士等人數眾多、難以確定近親屬，或者直接徵詢近親屬意見確有困難的，也可以通過公告的方式徵詢英雄烈士等的近親屬的意見。

提起訴訟

有下列情形之一，社會公共利益仍然處於受損害狀態的，人民檢察院應當提起民事公益訴訟：

1.生態環境損害賠償權利人未啟動生態環境損害賠償程式，或者經過磋商未達成一致，賠償權利人又不提起訴訟的；

2.沒有適格主體，或者公告期滿後適格主體不提起訴訟的；

3.英雄烈士等沒有近親屬，或者近親屬不提起訴訟的。

支持起訴

下列案件，人民檢察院可以支持起訴：

1.生態環境損害賠償權利人提起的生態環境損害賠償訴訟案件；

2. 適格主體提起的民事公益訴訟案件；

3.英雄烈士等的近親屬提起的維護英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽的民事訴訟案件；

4.軍人和因公犧牲軍人、病故軍人遺屬提起的侵害軍人榮譽、名譽和其他相關合法權益的民事訴訟案件；

5.其他依法可以支持起訴的公益訴訟案件。

相關立法

法律層面

2018年4月27日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《中華人民共和國英雄烈士保護法》，其中第二十五條規定，對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發現第一款規定的行為，需要檢察機關提起訴訟的，應當向檢察機關報告。

2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議修訂《中華人民共和國人民檢察院組織法》，其中第二十條第四款規定，人民檢察院行使職權之一：依照法律規定提起公益訴訟。

2019年4月23日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議修訂通過《中華人民共和國檢察官法》，其中第七條第三款明確了檢察官的公益訴訟職責。

2020年10月17日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂通過《中華人民共和國未成年人保護法》，其中第一百零六條規定，未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。

2021年6月10日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國軍人地位和權益保障法》，其中第六十條規定，軍人、軍人家屬和烈士、因公犧牲軍人、病故軍人遺屬的合法權益受到侵害的，有權向有關國家機關和軍隊單位提出申訴、控告。負責受理的國家機關和軍隊單位，應當依法及時處理，不得推諉、拖延。依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當優先立案、審理和執行，人民檢察院可以支持起訴。

2021年6月10日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》，其中規定，將第七十一條改為第七十四條，增加一款，作為第二款：“因安全生產違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟。”

2021年8月20日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《中華人民共和國個人信息保護法》，其中第七十條規定，個人信息處理者違反本法規定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規定的消費者組織和由國家網信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。

2019年1月，最高人民檢察院印發《關於爭取省級人大常委會支持推動檢察公益訴訟制度專項決議的通知》，目前，全國已有25個省級人大常委會出台了加強公益訴訟檢察工作的專項決定。

司法解釋層面

2018年2月23日最高人民法院審判委員會第1734次會議、2018年2月11日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第73次會議通過《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，根據2020年12月23日最高人民法院審判委員會第1823次會議、2020年12月28日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第58次會議修正；

2018年3月12日，最高人民檢察院民事行政檢察廳印發《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》；

2020年9月28日，最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第五十二次會議通過《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，對檢察機關訴訟地位、審判程式、訴訟權利義務等作出規定，夯實了檢察公益訴訟制度的基礎。

十、法學界和社會各界對檢察公益訴訟制度的研究狀況

公益範圍廣泛，公益保護是一個系統工程，檢察公益訴訟的健康發展離不開社會各界的關心和支持。幾年來，社會各界對檢察公益訴訟高度關注，在這個過程中，全社會公益保護的意識不斷提升，為檢察公益訴訟的開展營造了良好的氛圍。

近年來，學界圍繞檢察公益訴訟實踐中的問題積極開展研究，為推動這項制度的長足健康發展貢獻了重要力量。做好完善檢察公益訴訟相關立法工作，涉及一些公益訴訟制度的基礎和核心問題，仍有賴於學 界強有力的理論支撐。

待解決問題

一是受案範圍過窄。新時代人民民眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境以及美好幸福生活提出了新需求，公民民事權利的實現往往與公益的保護疊加、融合在一起，但目前法律賦權的檢察公益訴訟受案範圍過窄，束縛了這項具有治理現代化優勢的“中國方案”的“用武之地”，無法對人民民眾反映強烈的公益問題發揮治理作用。

二是調查依據不足。檢察機關的調查取證程式幾乎處於立法空白狀態，沒有調查權帶來的取證難，是導致民事公益訴訟案件多年在低位徘徊的直接原因。行政公益訴訟也存在相應問題，譬如，檢察機關不能向金融機構查詢資金往來，以致影響了國有財產保護領域行政公益訴訟的辦理等。

三是多元類公益訴訟之間關係不順。在民事公益訴訟中，法律規定的國家機關、社會組織、檢察機關三類主體在順位銜接以及支持協作上的問題在實踐中表現突出，需要進一步科學規制。

四是處理特殊問題於法無據。公益訴訟的許多程式和實體問題具有特殊性，難以適用普通的訴訟法。上述問題都限制了公益訴訟質效的發揮，通過在單行法規中增加公益訴訟條款，以及對檢察公益訴訟制度進行系統性完善的立法任務日顯迫切。

檢察公益訴訟作為一項年輕的制度，面對著相關法律依據嚴重不足、相關規範還比較原則等問題。檢察公益訴訟的制度實踐也呈現出與傳統訴訟制度的諸多不同特點，急需出台一部適應時代發展需要、契合公益訴訟屬性的專門法律，以更好維護國家利益和社會公共利益。

近來年，越來越多的人大代表和政協委員就完善檢察公益訴訟相關立法提出意見和建議，認為不宜將公益訴訟規定於一般的民事訴訟和行政訴訟法律中，建議制定公益訴訟專門法，就檢察機關提起公益訴訟所涉及的核心問題進行系統性規定的建議。