族議員

“族議員”作為日本政壇上一股特殊的力量，在20世紀70年代以後的政治生活中曾起過重要作用，打破了“吉田學校”以來官僚政治一統天下的局面，形成了“黨高政低”的權力二重結構。21世紀的今天，全球化使日本面臨第三次“開國”，官僚又將主導國家利益的重新定位。

基本介紹

• 中文名：族議員
• 國家：日本 
• 時間：20世紀70年代以後
• 類別：權力機構

背景

在日語中，“族”一般有四種含義：①同宗，如民族、家族等；②具有同一思想、統一行動的夥伴、同事，如工薪族、暴走族（開足馬力，駕車橫衝直闖的人）等；③同類，如水族館等；④世襲的身分，如皇族、華族、貴族等。縱觀這四種含義，無論是同宗也好，還是同一思想、同類、世襲身分也好，它們強調的都是“相同”。而“族議員”則是社會上的人們或輿論界對同一類型的議員的一種約定俗成的稱謂。按照佐藤誠三郎和松崎哲久在《自民黨政權》中的說法，“族議員”包含三方面的含義：①對某些政策非常關心；②對某些政策領域具有很強的影響力；③不僅對某些政策領域具有很強的影響力，而且平時對這些領域的權力行使方面起中堅作用。在日本的政治舞台上，由於每個議員從各自代表的集團利益出發，扮演著不同的角色，於是形成了各種不同的“族”，有商工族、農林族、建設族、厚生族、運輸族、文教族等。這些“族議員”的出現，不僅在維護本集團的利益方面，而且在日本政壇由“政高黨低”、“官高黨低”向“黨高政低”、“黨高官低”的變化過程中起著重要的作用。

形成

作為政治家，自民黨議員的第一個先決條件就是必須當選，離開了這個先決條件，一切將無從談起。為了（再次）當選，為了延續自己的政治生命，議員必須同時扮演五種不同的角色：①把立法當作自己的使命；②自民黨的重要組成人員；③本選區利益的代表者；④獲取政權的排頭兵；⑤政治結社的主辦者。[1]（p.71）。為此，各議員必須在國會、黨、選區、派閥及支持團體（業界及利益集團）之間活動。

能否重複多次當選，是政治家能否延續其政治生命的惟一條件，也是議員能否晉升為“族”的重要條件之一。一般說，要想成為“族議員”，必須具備三個條件：①當選次數；②擔當一定職務的經歷；③對所擔當職務的實施能力（工作能力）。這其中當選次數是個至關重要的因素。與當年吉田茂選拔人才相比，自民黨似乎越來越感覺到這種政治資歷的重要。1986年第三屆中曾根內閣就明文規定，當選議員七次以下者沒有入閣資格，因為這種政治資歷是“族議員”成長過程中不可缺少的實習所和鍛鍊場，同時也是自民黨內部派閥平衡的槓桿之一。

在自民黨內，當選議員次數與職務之間是有不成文規定的。在眾議院，一般情況下當選一次只能充當普通的部會會員及委員會委員，當選二次可以擔任委員會理事或部會的副部會長，當選三次可擔任政務次官，當選四次可擔任部會長，當選五次繼續擔任部會長，當選六次就有入閣當大臣的資格。雖說各人的具體情況不盡相同，但要想成為“族議員”，當選四次（按眾議員每屆任期兩年半計算，為十年以上）是必需的。

此外，擔任政務調查會部會會長職務的經歷也是必不可少的。因為具有這種經歷的議員大多已成為特定決策領域的專家，並握有相當大的決策權力，且與有關省廳和利益集團有著密切的聯繫，因而具有較強的影響力和協調能力。正如一位自民黨政調會部會長所說：“部會長的職務相當於舊軍隊中的軍務課長，論軍銜也不過是個上校，但其實權有時能超過大將。”[2]（p.18）而只有作為特定決策領域的專家和有關省廳和利益集團的有力調停人的“族議員”才能在立法過程中反映選區和利益集團的利益，從而獲得穩定的“票田”①，保持自己的連續當選。日本的政治家正是在這種與選區及利益集團之間相互利用、相互依存中延續政治生命的。

當然，這並不是說當選四次以上和擔任過部會長就可以自然而然地成為“族議員”，還要看議員本人對各個政策領域的參與程度。長時間在一個委員會或部會中活動是成為“族議員”的必備條件，但僅在一個委員會或部會中活動是遠遠不夠的，同時必須熟悉多方面的情況。“族議員”所重視的職務訓練實際上就是指在各自政策決定過程中起決定作用的委員會理事、委員長，部會的副部會長、部會長的經歷，因為在國會的委員會中，理事會的決定實際上就是委員會的決定，而部會的決定最終是由正、副部會長作出的。獲得這些職位要通過圍繞政策決定及立法過程中與官僚及在野黨的實際交鋒才能實現。而這些職位又非常有限，一般要1—2年才輪換一次。國會的委員會還有名額的限制，要成為委員會的委員自然是難上加難。

“族議員”往往通過所在委員會或部會的活動，將自己在決策及政治上的能力發揮出來，以此壓制官僚，在日常活動中施加自己的影響。自民黨作為一個長期執政的大政黨，所屬議員眾多，各議員的決策、政治能力容易被黨的領導幹部及同事認可，因此，對“族議員”的形成能起到一個平台作用。加藤六月成長為“族議員”的過程便是一個有力的說明。

加藤六月生於岡山縣，歷任中學教員、議員秘書，1967年在第三十一次總選舉中從岡山二區當選。初當選的加藤分別屬於運輸委員會及與此相對應的交通部會。在調查會中，一直屬於與運輸、交通政策相關聯的道路調查會和國鐵問題調查會；第二次當選後，分別任運輸委員會理事及交通部會副部會長；第三次當選後，任運輸省政務次官；此後任交通部會部會長，洛克希德事件後被指名為“灰色高官”，失去了運輸委員會委員長的職務；第五次當選後，任大藏委員會委員長；在第一屆中曾根內閣時初次入閣，為國土廳長官。此後被委以稅制調查委員會委員長的重任，活躍在稅制改革的最前線。

加藤作為運輸族的統率者，同時也作為郵政族的代言人積極開展活動。自從第一次當選以來，他一直參與運輸部會和通信部會的活動，並先後擔任通信部會長和交通部會長。作為自民黨雙重利益的代表，他扮演著運輸族和郵政族兩種角色。而作為運輸族的領軍人物，加藤反對當時正在醞釀的對國鐵分割、民營化的改革，這與中曾根首相的主張背道而馳，因而一直未能登上作為運輸族頂點的運輸大臣的寶座。

影響

一、“族議員”主導下的政策決定過程──“黨高政低”現象的出現

日本的官僚制自19世紀70－90年代創立以來，對社會的支配與日俱增。20世紀侵略戰爭及戰後美國占領期間，更是達到了登峰造極的地步，表現為戰時官僚對戰爭的推動及戰後美國通過官僚對日本實行間接統治。戰後，以吉田茂為開端，以大藏省為中心的官僚把持和支配著日本政壇，“官僚政治”的色彩非常濃厚。進入70年代，隨著國內外政治經濟形勢的發展變化，官僚勢力慢慢減弱，而“黨人政治”、“黨高政低”、“黨高官低”的現象逐漸加強。田中角榮在田中派議員的一次集會上就曾講過“現在是黨的時代”。到80年代中後期，“黨高政低”現象更為普遍，“族議員”主導決策過程的事件比比皆是，如“車檢法修正案”、“教科書有償化”事件、“電氣通信事業法”事件、“綠卡”事件、“辦公用品課稅案”等。僅1986年一年中就有國鐵分割民營化、米價決定、水源稅、整備新幹線、生協限制、小額儲蓄免稅制廢止、銷售稅等事件發生，“族議員”主導決策過程已成為人們政治生活中司空見慣的事情。“族議員”幾乎成了自民黨政治家的代名詞，他們異常活躍、炙手可熱，備受新聞媒體關注。

其實，戰前日本政治家干預政策決定過程的現象並不鮮見，但他們一般是在幕後展開活動，並未走向前台。20世紀70年代後“黨高政低”現象的出現和普遍化，“族議員”政治家對政策決定過程施加影響，與戰前情況不同，從而使政治家在政策決定權力方面與官僚並存並處於主導地位。

二、“黨高政低”現象產生的原因

按照日本國憲法第四十一條的規定：“國會是國家的最高權力機關，是國家惟一的立法機關。”而實際上所謂國會立法只是徒具虛名。在立法過程中，官僚往往發揮著主導作用。

日本的法律草案大體分為內閣提出的法案和議員提出的法案兩種，其中由內閣提出的法案占絕大多數，而且通過的可能性也大。如在1967年的第五十五屆特別國會上，共提出法案252件，其中由眾參兩院議員制定的“議員法案”只有56件，占總數的22%，而其中獲得通過的只有6件，僅占獲得通過法案117件的3%左右，其餘97%的通過法案均屬於官僚立法[3]（p.84）。據統計，截至1993年1月1日，日本戰後制定及修改的法律共有7531項，其中由內閣提交國會審議的約占70%，議員提出的只占30%；內閣提出法案的通過率為87%，眾議員提出法案的通過率為36%，參議員提出法案的通過率只有17%[4]（p.100）。之所以出現這種現象，最根本的原因是日本議會內閣制與自民黨一黨長期執政的結果。此外，與國會的有關規定、日本官僚的高素質及各省廳行政指導的普遍存在有關。

三、“黨高政低”現象的新變化

“黨高政低”現象雖說是20世紀70年代後日本政治生活中的主流，但這並不意味著官僚制影響力的消失，即使70年代自民黨在決策過程中的主導作用非常明顯之際，在一些非意識形態領域，特別是國內政策上，“族議員”仍然需要行政官僚的支持，因為議員一旦落選，即使是“族議員”也一文不值，西岡武夫就是一個很好的例證。而議員能否繼續當選，延續自己的政治生命，在很大程度上取決於他們能否為自己的選區和利益集團帶來實際利益──爭得補助金和建設項目，以此來穩固自己的“票田”。而這些補助金及建設項目的立案正是省廳行政官僚編制預算的一部分。農林、商工、建設“御三家”是議員們最敏感、最關心的利益所在，這裡駐紮了“族議員”的龐大陣營，而國防、外交等領域卻備受冷遇，作為“外交族”的“族議員”幾乎就不存在，也從反面說明了這一點。

注釋

①選舉時候選人或政黨可望獲得選票多的選區。在日本，政治家為了連續當選，延續自己的政治生命，往往通過各種手段，如組織個人後援會、為地方爭取更多的利益（建設工程、補助金）等來贏得選民的支持，鞏固自己的選區。

②據統計，自1955年11月至1986年7月，擔任自民黨政調會長的共有32人，其中官僚出身者僅福田糾夫、椎名悅三郎、賀盡興宣、周東英雄、大平正芳、伊東正義6人，而非官僚出身者達26人。參見豬口孝、岩井奉信《族議員研究》，第25頁，日本經濟新聞社，1887年。

③細川聯合內閣於1994年2月3日突然宣布從1997年4月起導入稅率為7%的“國民福利稅”，立即遭到包括聯合執政的社會黨及新黨魁黨在內社會各界的強烈反對，5天后，細川首相不得不收回決定。實際上，這一構想出自大藏省事務次官齋藤次郎，其目的在於利用具有較高支持率的細川政權實現健全財政的政策目標。儘管該構想未能實現，並成為細川聯合內閣倒台的原因之一，但這一事件的出現說明了省廳官僚重新主導決策過程的事實。