政府PPP項目管理機構能力建設

政府PPP項目管理機構能力建設是PPP模式推廣的重中之重的工作。而政府PPP項目管理機構的能力建設可以分為內部能力建設和外部能力建設兩大部分。

基本介紹

• 中文名：政府PPP項目管理機構能力建設

模式簡介

首先，我們必須清楚PPP指的是什麼？第一個“P”是pubic,即政府機構；第二個“P”是private,即社會資本；第三個“P”是partnership,即合作夥伴關係。我們會清楚的知道，頭兩個“P”要形成第三個“P”必須是在公平、公開和公正的基礎上，才能形成真正意義上的夥伴關係。如果政府或社會資本都只想著從對方占便宜，討利益，那么PPP最終會出現問題。這也由PPP模式的生命周期長的特點決定的。真正意義上的PPP項目周期可以長達20年，甚至50年。

模式中的隱者

PPP模式中的隱者是誰呢？國內把PPP炒的不亦樂乎，可是大家忽略了最根本的對象，即公眾，我們的老百姓。PPP項目大多數是基礎設施建設或公共服務項目。而這些項目的主體和目標則是服務於老百姓。如果忽略了這一點，社會公眾的利益不會在PPP模式中得到保障，真的成為政府解決政府負債，或是社會資本掘利的工具了。即便眼前PPP項目成立了，做了，可是最後當不能服務於老百姓的需求時，誰負責？誰來買單？最終的損失仍會是政府的巨大負擔。

管理機構定位

管理機構定位政府PPP項目管理機構在PPP模式推廣中的角色定位非常關鍵。根據PPP模式的獨特特徵，我們可以將政府PPP項目管理機構的角色定位分為以下幾個方面。

1、作為法律政策上支持者

PPP模式的推廣需要一定的法律法規和政策上的支持。我國目前尚沒有專門的PPP法，而且PPP項目涉及到的法律範圍也較廣，如特許經營法、環境保護法、土地法、競爭與反壟斷法等。 政府管理機構在法律和政策上應該給予大力支持。

2、作為頂層設計者

政府作為PPP項目的頂層設計者和監督管理者，必須堅持發展戰略在前，項目開發實施在後的原則。PPP項目的實施必須符合當地發展戰略或當地民生的需求。

3、作為標準制定者

PPP模式下，項目運營管理模式的探索和行業最佳監管實踐的重任都落在了中央政府和國家主要行業監管部門的肩上。而且從國外的最佳實踐情況來看，標準的制定加速了整個國家對PPP模式基礎設施的建設，減少了不必要的摸索和試錯的過程。

4、 作為審核批准者

政府對於基礎設施建設的管控行為轉變為監管職能。通過對PPP項目立項的審核，確保該項目符合國家或地方政府的發展戰略，並且對於國家戰略性項目、區域戰略性項目設定優先權或政策性支持，避免基礎設施的重複建設或國家戰略性資源的浪費。

5、作為監督管理者

在PPP模式推廣中，政府PPP項目管理機構重中之重的任務是監督管理工作。

內部能力建設

政府PPP項目管理機構的內部能力建設應該包括以下幾方面。

1、設定各級政府的專門項目管理或執行中心

PPP項目專業複雜性和長生命周期特徵都要求最好有專門機構或部門來監督和管理。

2、 建立PPP項目的精細化管理和審批流程

PPP項目不僅與政府的發展戰略相關，而且與民生息息相關。PPP項目的管理和審批的流程是政府管理機構保障PPP項目符合政府頂層設計和保障民眾利益的一種有效的方式和手段。

3、 制定契約規範，標準化招標管理流程

項目契約的規範化與招標採購流程的標準化，不僅能有效加快項目開發進度，提高項目信息透明度，也能降低項目管理成本。2014年12月，財政部、發改委分別制定並公布PPP指南其中包含一份《政府和社會資本合作項目通用契約指南》。

4、建立執行機構內部的項目管理流程和管理制度

外部能力建設

外部能力建設主要是指PPP模式推廣的環境要素建設，包括健全國家PPP項目的相關法律法規，制定相關支持政策，以及建立各級管理機構的項目管理渠道和流程等。

經驗借鑑

1、澳大利亞

2008年金融危機以後，澳大利亞聯邦政府通過法案在（COAG）組織架構下正式成立IA，來對各個州和領地的基礎設施PPP項目進行整體管理。所以澳大利亞的PPP項目管理分兩個層級，即各州和領地組成的聯合政府間的管理與協調，以及各個州自身對PPP項目的管理。以PPP項目最早且成熟的維多利亞州為例，其早在2000年時就制定並推出了針對本州PPP項目的政策和指南《Partnerships Victoria Policy and Guidelines》。隨著2008年澳洲聯邦基礎設施管理部門IA（Infrastructure Australia）的設立，上述檔案被一個全國性的政策指南《National PPP Policy and Guidelines》所替代。鑒於六個州具有獨立的立法權，所以州政府在PPP項目管理上通過COAG（Council of Australian Governments）來取得整體上的一致和協同，但涉及地方PPP項目具體問題時，州政府又保持著一定的司法靈活性，從而保持了統一和獨立之間的協調。

2、歐盟

歐盟除了用法律約束外，形成了多級別的PPP項目能力中心。

歐盟投資銀行下設的歐洲PPP專業中心為整個歐洲PPP項目的規劃、開發、招標、實施和監管等，提供專業高質量的諮詢服務，成為歐盟總部層面的重要能力建設機構，與歐洲投資銀行共同開發歐洲最具潛力的PPP項目。

在成員國層面，很多國家的PPP實踐由於國情和政府財政情況千差萬別，所以PPP項目中心的設立也不同。以德國為例，德國總理於2002年宣布設立德國PPP能力中心，同年成立PPP公共設施建設工作籌備委員會。2003年，德國又成立了PPP研究委員會。同年，德國政府就公共建築的責任問題與各聯邦州政府達成協定。2004年，德國發起了擬定《PPP加速法案》的提議，同年與各聯邦州政府就財政問題達成一致， 並成立PPP特別工作組，加速了PPP能力網路的建設。2005年《PPP加速法案》部署實施。至此，德國初步建立了自己的PPP研究與能力體系。德國政府對聯邦州政府PPP的管理是通過競爭法、稅法、財會法和統計法等一系列的法律框架機制的組合來實現的，聯邦政府設立的PPP機構主要職能是向各州政府提供相應的管理技術支持和諮詢服務，並不履行主要的監督、審批的管理職能。各聯邦州政府則根據與聯邦政府簽署的財政協定來實現自身基礎設施建設和開發的財政管理。