就改定地方官制電復軍機處等

作品原文

效電悉。恭繹諭旨，以定官制為立憲豫備，則此次官制之應如何改定，自以有關於立憲之利害為主。其無關憲法者，似可不必多所更張，轉致財力竭蹶，政事叢脞，人心惶擾。考各國立憲本指，不外乎達民情、采公論兩義。此二事乃中國聖賢經傳立政之本原，唐虞三代神聖帝王馭世之正軌，心同理同，中外豈有殊異。聖諭剴切深厚，自應切實籌議推行。謹分條奉復如下：一、設四鄉讞局議事員、董事員。詳讀尊電各條，惟設鄉官，設議事會、董事會兩法，有關立憲本意。竊惟中國風尚，鄉紳自愛者以不管公事為有品，或遇有關利害安危大端，偶一任之，或必須地方官敦請，始來與議。其平日自願管地方事者，及好管地方瑣細事者，多非端廉之士，若概名為官，必不免徇私作威，包攬利權，嚇詐鄉愚，抗撓政令諸弊。故四鄉分理細故詞訟之鄉紳，不宜名之為官，只可名為鄉長，若當日團長、團總之例，亦不宜襲。日本分區之制，名為區官。查鹹豐同治年間，發捻為亂，皖、豫、山東及直隸南數府，處處辦團，流弊滋多。除黑團通賊謀逆，如苗沛霖之類不計外，即不為匪之團，亦多有抗糧抗案，擅殺尋讎諸弊。幸官軍剿平發捻，諸團或懲或散，始漸敉平，今豈可導之使亂。至議事、董事兩會，未嘗不可設立，但一須正其名義，二須定其許可權。名義者，只可名局，不可名會。查各省府、縣多有紳局，或主捕盜清匪，如廣東之安良局、沙田局之類，或主籌費濟公，如四之三費局、夫馬局，陝西、河南之車馬局之類。此外堤工、善舉各局，所在多有。名沿其舊，則不僭不驕。屏去會名，則不致為江湖會、聯莊會、三合會、哥老會各種作亂之會匪所影射，此名義也。許可權者，議事之員，但許有議事之職，不予以決斷之權。其議決之可否，悉由官定，以審度其可行與否。至董事之員，只可供地方官員之委任調度，不宜直加以輔助地方官辦事之名。若許可權逾分，必至官為董制，事事掣肘，雖有地方官監督之說，徒成虛文而已，其為害殆不可思議。故議事之員能議而不能決，董事之員宜聽官令而不宜聽紳令，此許可權也。尊電因擬裁知府，故未言及府城之議事、董事各員。茲鄙意擬請仍留知府，則府城亦應照州、縣辦法，層遞設立議事局、董事員，其許可權亦與州縣之紳董同，以總達各縣之民情，供知府之委任。惟分理各鄉讞局之鄉長及議事、董事之員，須由本縣人公同推舉，其推舉此各項紳董者，必須家有中人產業而又素行端謹者，方許列名為推舉人，由官選定派充稟報。如官派不公，準其赴省控告，民舉不公，準本縣官停議另舉。如此則民情可上達，公論可上聞，而綱紀等級尚未廢棄破除，紳謀官斷，互相補救，似與朝廷勤求民瘼之意相合。俟行之十年以後，學校日增，士民智識日開，道德日進，設有囂張惡習狂悖言行，隨時訓導儆戒，俾其道德之效，不致為犯上作亂之行，其智識之效，能諳習一鄉之情形，明曉全國之大勢，並能通知中外交涉之大端，國家政事兵食之梗概。總之，必其智識不離於道德，尚武不越乎法律範圍，方為合格。屆時體察果能臻如此之程度，再議立憲之大舉，自然有利無弊。若十年以後，人民道德未能盡純，智識未能盡充，則尚須從緩。僅照以上所言，各府、縣分設鄉長，分設議事、董事各員，官紳互相維持策勉，亦足以破壅蔽，杜偏徇，察窮檐之疾苦，采岩穴之良謀，尚不至大有流弊也。一、議改州、縣之制。考本朝沿明制，州、縣分三等，曰繁、曰中、曰簡，本有等差，與漢唐縣官之制大同小異。今欲重其品秩，而又分為三等，則大縣稱州，中縣稱廳，小縣稱縣可也。蓋外間同知稱廳，理民通判、理苗分防、州同、州判，民間亦稱廳，似體制較州為稍遜。至廢去知府而令大縣稱府，則似有未妥。各省幅員遼闊，輪電罕通，每一府所轄少則四五縣，多者至十縣，各縣距省遙遠，極遠者至二三千里，賴有知府，猶可分寄耳目，民冤可申理，災荒可復勘，盜匪可覺察飭緝。若盡歸省城考察，豈能遍及。待該縣稟報至省，禍亂已及，控告到院司，民命已斃矣。故裁去知府一說，萬分窒礙，勢有難行。稱府而無屬縣，名義亦難解，似不必蹈襲日本之故套，以東京、西京、大阪三處專名府也。既有屬縣，則事繁體尊，附郭之首縣不宜裁矣。至每州、縣各設佐治官，分掌財賦、巡警、教育、監獄、農、工、商及庶務，甚為有益。惟員少不足濟用，祿少不足養廉，員多俸厚，經費太巨。今日州、縣之俸，大率因處分被罰，其養廉亦多被司、庫因公款扣抵，不能全領，安有餘力巨款為新設之州、縣佐治官籌俸廉哉。似宜聽州、縣量力延訪委用，較為可行。一、議改省城院、司各官之制。第一層辦法，院、司合為一署，同畫一稿，定時入署一節，晷刻有限，必致草率敷衍，一也。京城每一部皆一類之事，然且每司各自有印，各自有稿，若一省督撫及各司道，則兼有各部之事，若並為一署，無此廣大廨舍能容許多官吏，能存許多案牘，二也。近因患責任不專，故督、撫只留其一，今設兩丞，豈不又添兩巡撫乎，徒多牽掣推諉，三也。院、司、局各有等級，各有責成，各有印信，能自行文牘，其間準駁異同，亦可收匡助之益，即有謬誤，責有攸歸。若並為一稿，必仍是一人作主。若督、撫驕矜，則兩司徒畫黑稿。若兩司跋扈，則督、撫只如贅瘤。六部堂官雖多，仍是一人主稿先行，東三省事務較簡，豈能以例內地外省。衙參之期，司道公見，不過略談大指，並不能立時籌定辦法。大率有重要事，必須與司局著重之一二員或二三員便坐燕見，或至日晡，或至夜分，縱談深慮，反覆籌思，乃能籌定一議。即京部堂、司商榷要政，亦多是司官赴宅內詳陳密談，乾隆以前名臣皆是如此。若到署片刻，不查案，不思索，恐未能遽籌得至當不易之辦法，四也。至於府、縣文牘直達於省，由省逕行州、縣一節，查照例，公牘無論上行下行，乃是層層遞轉。若緊要事體，州、縣一面徑稟督、撫，一面分稟司、道、局、府，謂之通稟通詳，督、撫亦徑批札州、縣。軍興以來，此類甚多，至今猶然，不患不能直達也。至每省設高等審判廳，行政、司法各有專職一節，尤所未喻。一省之中，臬司即是高等審判廳矣，另設一廳何為。若謂臬司系行政之員，須另有司法之官，則臬司問案擬罪，仍須督撫核批，達部者須督、撫核轉，總須俟部復乃定，然則臬司及督、撫即是司法之行政，刑部即是司法矣，何必剿襲東語，多此紛歧哉。傳聞獻議者並有擬由高等審判廳以直達法部，督、撫但司檢察，不司裁判之說，不勝駭異，想貴大臣未必允行。假使萬一採用其言，則以後州、縣不親獄訟，疆臣不問刑名，昔孔聖知本，專論聽訟，魯莊勝齊，惟恃斷獄，若州、縣不審判，則愛民治民之實政無所施，以此求治，未見其可。且外州、縣距省或數百里，以至二三千里，若裁去知府，則冤獄偏斷，何處申理，小民尋常訟案，亦必將賣產為資，赴省上控。即使省控，而督撫、臬司亦不能審判，仍須取決於法部理院，夫老弱窮嫠，安能賓士數千里而京控乎，京師部院能日訊全國數千萬起之訟案乎。假如文武官吏有犯，而督、撫不能審判，何以號令屬官乎。第二層辦法，似尤多窒礙之處。民政以警察為大端，乃臬司分內事，今乃不屬臬司，而屬藩司。理財乃藩司分內事，今乃不屬藩司，而又別立財政司。且通省財政關係極重，運司轉較學、臬為小。即如現在藩、學、臬、運、糧、鹽、關、河，許可權本自分明，不相淆混，乃亦議改變，則尤可不必矣。若知府一官，鄙見必須留之，不宜裁撤，因其去民較近，轄屬較少，可為院司分任考察。既留知府，則巡道似可裁撤。惟各省設巡道之本意，大率以兵備為主，前三十年軍務，近二十年教案等事，則道員之責較重，取其官階較崇，調遣武營較易。故地理學家之要訣，須先將一省各道之疆域分清，則一省之形勢脈絡瞭然於胸，此可知前人建設巡道之有深意，有關係矣。至知府職司，如所屬州、縣錢糧奏銷，災荒蠲緩，秋讞審轉，州、縣倉庫交代盤查，出結代賠之類，皆知府考成。州、縣出缺，由知府委員代理，均不由巡道轉詳。議者或慮司之下、府之上添一道員，徒多層折重複，此未知外官例章職守，道、府各有取義也。至如湖北之襄陽道，則有關三省邊防教案，湖北新設之施鶴道，亦專為教案邊防，均甚有關係，似不應在裁撤之列。此外，即如湖南鎮筸，江南徐州，河南南、汝、光，四川建昌，安徽廬、鳳、穎，此數處皆非糧、鹽、關、河，然豈可無道員鎮守。然則各省道員似以不裁為尤妥。在省之官，除藩、學、臬三司仍舊不改，三司之外，尊電擬留、鹽、關、河四項道員。惟既不分巡，則道字之名義不協，此四項擬改名為參政，秩從三品。此外，緊要各局，所視該省必需者留之，不必各省一律。該局總辦擬名為參議，秩正四品，以裁缺道員及候補道充之。蓋前明官制，外省本有參政、參議、副使、僉事之屬，正是兩司副貳。今設此以為知府升轉三司之階，庶免過於躐等。若不裁巡道，則一切名目可仍其舊矣。抑更有進者，既設議事、董事之紳，又增佐治之官，則州縣應議應辦之事日多，各種治理皆賴財用，學校、警察、農、商、工業、河堤、水利，凡一切厚民生捍民患之事，非財不濟。各國制度皆分國家稅、地方稅兩端，斷宜劃分酌留，不致竭澤而漁，庶教養諸政可以實行。此方是立憲要義，愛民真際，應請貴大臣於此項一併議及，是所感幸。總之，今日預備立憲，只須合立憲之用意，不必求合于海外立憲國之官制。大抵中國疆域廣大數倍於東西各國，而輪船、火車、電線通者什一，不通者什九，且立國之本源，歷代政體相沿之成局，國民性情之利病，目前國家之實力，中外各自不同，豈能事事強合。況君主立憲之國，惟日本與德為然，故論者謂中國立憲宜仿此兩國。然德與日本官制曷嘗相同哉，請檢考之可悉也。竊惟今日國事多艱，宵旰焦勞，貴大臣公忠體國，故求治之心不自覺其過急，特是度德量力，善俗以漸，經典明訓，用法宜得法外意，史冊良規。方今天災迭乘，民窮財匱，亂匪四起，士氣浮囂，省外之學堂無不思干預公事，攘取利權，海外之學生尤為狂妄，動輒上書政府，干預朝政，凌辱監督，橫索錢財。電致本省督、撫詆斥地方官，及加查核，十無一真，其悖謬情形罄牘難書。而待舉之新政甚多，州、縣外受督責，內憂賠累，疲於奔命，無米為炊。督、撫支左絀右，救過不遑，但能撫綏鎮遏，平靜無事，已自不易。若改變太驟，全翻成局，需費太多，課虛責有，不惟官吏耳目眩惑，無從措手，權力改變，呼應不靈，竊恐民心惶惑，以為今日即是官民平權，刁民地棍，藉端鼓眾，抗糧不完，厘稅不納，緝盜匪則抗匿不服，籌賠款則抗欠不交，傳訊不到，斷案不遵，一切紀綱法度，立致散亂逾越，國紀一失而難收，民氣一縱而難靖，恐眉睫之禍將有不忍言者矣。昔唐賢有雲，天下本無事，乃庸人自擾之耳，洞竊以為不然。無事自擾尚無大害，若方今四海有事之日，再加之以擾，則不可支矣。且庸人安能擾天下，惟才敏氣盛急於立功立名之人，察理不真，審勢不明，貿然大舉，乃能擾天下耳。宋王安石豈庸人哉。洞近年以來，於各種新學新政，提倡甚力，創辦頗多，豈不願中華政治煥然一新，立刻轉弱為強，懾服萬國。第揆之民情，衡之物力，實不宜多有紛更。官制各條，以洞愚見論之，似不盡與立憲關涉。竊謂宜就現有各衙門認真考核，從容整理，舊制暫勿多改。目前先從設四鄉讞局、選議紳董事入手，以為將來立憲之始基。如能實力奉行，此尚是達民情、采公論之實際，亦可稍慰環海望治之心。至目前民生困窮，動輒思亂，欲求養民生、感民心之術，則以少取於民為先，多興實業次之。練兵雖要，尚不如安民得民之尤急。憲法精義，總不外好惡同民耳。總之，立憲本意在於補救專制之偏，日本立憲之要語曰萬事決於公論，果能事事虛衷諮訪，好惡同民，雖官制仍舊，無害其為立憲政體。如不能集思廣聽，事事皆為國民公益計，則雖盡改照日、德官制名目，仍無解於上下之暌隔、民情之困苦怨咨也。貴大臣所議，似宜慎重圖維，博採周諮，然後奏請施行，方於立憲體裁有合。洞衰病迂庸，愧無奇謀速化聳動四方之策。承問奉復，曷勝惶悚，幸惟裁察。如有管見，容當續陳。洽。

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