《寧波東錢湖旅遊度假區條例》已報經浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會第七次會議於2008年11月28日批准，現予公布，自2009年1月1日起施行。
基本介紹
- 中文名：寧波東錢湖旅遊度假區條例
- 作用：加強游度假區的管理
條例全文,條例草案,審議意見,修改情況,
條例全文
第一條 為加強寧波東錢湖旅遊度假區的管理，推進旅遊資源保護性開發利用和區域經濟社會全面協調發展，根據有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條 本條例適用於經省人民政府批准設立的寧波東錢湖旅遊度假區（以下簡稱度假區）。
第三條 度假區的建設與發展堅持合理開發、科學管理、注重特色、嚴格保護的原則，保障旅遊資源可持續利用，實現經濟效益、環境效益和社會效益的統一。
第四條 鼓勵境內外的組織和個人在度假區內依法投資建設旅遊設施和經營旅遊項目。
第五條 任何組織和個人在度假區內的合法權益受法律、法規和本條例保護。
度假區內的組織和個人，應當遵守法律、法規和本條例，不得損害國家和社會公共利益。
第六條 市人民政府設立寧波東錢湖旅遊度假區管理委員會（以下簡稱度假區管委會）作為其派出機構，管理度假區內的行政事務，行使規定的市級經濟管理許可權和相當於縣級的社會行政管理許可權。
第七條 度假區管委會行使下列職權：
（一）編制度假區經濟社會發展規劃，按規定程式報批後，負責組織實施；
（二）根據城市總體規劃，負責編制度假區的控制性詳細規劃和專業規劃，按規定程式報批後組織實施；
（三）依法制定度假區的各項行政管理措施，並組織實施；
（四）按規定許可權，審批或審核報批度假區內的投資建設項目；
（五）統一規劃和管理度假區的市政公用基礎設施；
（六）負責度假區規定許可權內的經濟建設、城市管理和社會事務等管理工作；
（七）負責度假區水域、水資源、水利設施、水系航道、船舶、養殖捕撈等方面的管理工作；
（八）協調管理市人民政府有關職能部門設在度假區內的分支機構或派出機構的工作；
（九）市人民政府授予的其他職權。
第八條 度假區管委會按照精簡、統一、效能的原則設立行政管理機構，具體負責度假區的經濟和社會行政管理事務。
第九條 度假區內的行政管理機構及其工作人員應當依法行政，提高行政效能，為度假區內組織和個人提供優質、高效、便捷的服務，創造良好的投資發展環境。
第十條 度假區的信息化建設應當符合市信息化建設的總體規劃，適應度假區發展的需要，合理開發、利用信息資源。
度假區內的行政管理機構應當及時公開政務信息和服務信息，接受社會公眾查詢。
第十一條 市人民政府有關職能部門和度假區所在區的人民政府應當為度假區建設發展創造良好條件。
度假區管委會、市人民政府有關職能部門和所在區人民政府應當加強相互的工作協調和配合。
度假區管委會與所在區人民政府應當建立和完善基礎設施資源和政務信息的共建、共享機制。
第十二條 制定和實施度假區的規劃，應當遵循統籌城鄉、合理布局、節約土地、集約發展、突出特色的原則，注重沿湖岸線資源的保護和合理利用，保持地區特色和傳統風貌，防止環境污染和其他公害。
經法定程式確定的規劃是度假區開發建設和實施管理的依據，應當嚴格執行，任何組織和個人不得擅自更改。
度假區內新建、改建、擴建各類建築物、構築物、道路、管線以及其他工程設施，應當符合規劃，並經依法批准。
第十三條 度假區實行以第三產業為主的產業發展導向，重點發展旅遊服務業，鼓勵投資經營下列項目：
（一）觀光遊覽項目；
（二）文化、娛樂、體育及健身設施項目；
（三）與旅遊相關的住宿、餐飲及購物設施項目；
（四）其他配套的第三產業項目。
第十四條 除規劃確定的工業區塊外，度假區內不得新建、擴建工業項目。
第十五條 度假區內不得興辦污染環境、破壞生態資源、不符合國家產業政策的項目。
第十六條 度假區內的建設項目，應當依法執行環境影響評價制度。
建設項目未依法取得環境影響評價批准檔案的，項目審批部門不得批准其建設，建設單位不得開工建設或者投入生產使用。
用於經營活動的建設項目未依法取得環境影響評價批准檔案的，工商行政管理部門不予核發營業執照。
第十七條 度假區應當建設和改造排水設施，將污水管道全部接入城市污水集中處理設施。
度假區內禁止向東錢湖飲用水水源保護區內排放污水，已經設定的排污口，限期拆除。
第十八條 度假區內的組織和個人都有依法保護文物的義務。
度假區的開發建設必須遵守有關法律、法規關於文物保護的規定，其活動不得對文物造成損害。
第十九條 度假區內設立戶外廣告牌、宣傳畫廊、標誌、標識等標牌應與周圍環境、自然景觀相協調，需要批准的，應當經依法批准。
第二十條 度假區內的組織和個人，應當遵守有關法律、法規關於環境、資源保護的規定，不得從事下列行為：
（一）擅自採伐、採挖林木；
（二）擅自開山、採礦、採石、挖沙、取土；
（三）擅自占用、圍圈、填埋、堵截、遮掩水域；
（四）在非指定地點傾倒、堆放垃圾、廢渣等固體廢棄物；
（五）違法排放廢水、廢氣、粉塵等污染物；
（六）法律、法規禁止的其他行為。
第二十一條 違反本條例規定，依照有關法律、法規應當予以行政處罰的，由度假區管委會及其所屬行政管理機構和其他有關行政管理機構按照各自職權依法處罰。
第二十二條 度假區內的行政管理機構及其工作人員有玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等違法行為的，由其上級機關或者所在單位責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者上級機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十三條 寧波東錢湖風景名勝區管理委員會與度假區管委會合署辦公。風景名勝區的行政管理除法律、法規另有規定外，參照本條例執行。
第二十四條 本條例自2009年1月1日起施行。
條例草案
主任、副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府委託，就市政府提請市人大常委會審議的《寧波東錢湖旅遊度假區條例（草案）》（以下簡稱《條例》）作如下說明：
一、制定《條例》的必要性
隨著東錢湖開發建設的不斷推進，因立法缺位而面臨的困難和問題，在具體管理運作中日益突出，開展綜合性管理的地方立法十分必要。
開展綜合性管理的地方立法是確立行政主體地位的需要。東錢湖管委會成立以後，寧波市委市府以檔案的形式對於東錢湖旅遊度假區管理範圍、管理職能、職能配置、內設機構和人員編製作了有關規定（甬黨〔2002〕7號、甬政辦發〔2002〕194號），區域管理一直以兩個檔案為依據開展工作，沒有形成法規性檔案，管委會及其下屬職能部門不具有法定的行政主體資格，行政管理職責不明，一些工作難以協調，同時部分管理許可權不到位，導致管理缺失。通過立法，理順管理體制，明確管理職責是十分必要的。
開展綜合性管理的地方立法是有效行政管理的需要。由於沒有法規性檔案，旅遊度假區在開發建設、行政管理中常遇到因依據不足而導致問題無法解決，在一定程度上影響了東錢湖的順利發展。如拆遷工作因無權制定符合區域實際的規範性檔案，不能依法實施拆遷，進而影響開發建設進程。又如違章建築的拆除，由於沒有相應條例，無法可依，管理難度加大，執法顯得無力。在諸如東錢湖水域無序捕撈作業、湖區養殖家禽、水體污染、湖岸亂倒垃圾等行為，也因執法依據不足受到很大的制約。制定《寧波東錢湖旅遊度假區條例》對於依法行政，加強區域管理，提高政府行政效能是十分必要的。
開展綜合性管理的地方立法是建設法制化投資環境的需要。東錢湖管委會在繼續推進基礎設施建設的同時，不斷加大招商引資力度。投資企業對於政府運作的要求越來越高，依法行政、依法管理、依法服務的呼聲日強，亟需將行之有效的一些政策制度，以法規的形式固定下來，增強投資者的信心，建設法制化投資環境。
綜上所述，儘快制定一部符合東錢湖旅遊度假區實際的地方性法規對於依法行政，提高東錢湖旅遊度假區行政效能具有十分重要的意義。
二、起草過程
去年（2007年）底，東錢湖省級旅遊度假區正式批准後，管委會領導班子高度重視立法工作，開始了《條例》前期的資料收集和調研論證工作。今年（2008年）初，市人大將《條例》列入立法計畫項目後，管委會成立了起草領導小組和工作小組。3月份，與市人大城建農資環保工委、市政府法制辦的相關人員一起，赴杭州之江國家級旅遊度假區進行專題調研和學習，同時借鑑了《杭州之江旅遊度假區條例》、《大連金石灘國家旅遊度假區管理條例》、《寧波保稅區條例》等相關法規，形成了《條例》初稿。隨即多次召開立法座談會，充分聽取各部門和基層單位意見，進行反覆討論和修改，形成《條例》送審稿，並於7月份初上報給市政府。
市政府法制辦公室按照立法程式徵求了市政府有關部門和鄞州區人民政府的意見，並召開座談會聽取了東錢湖旅遊度假區管委會有關部門、東錢湖鎮以及部分村和企事業代表的意見。同時，《條例（草案）》還在市政府門戶網和市政府法制信息網上全文公布徵求了市民和社會各界的意見。在此基礎上，進行修改、補充，形成了《條例(草案)》現稿。9月，市政府第十二次常務會議審議並通過了《條例(草案)》。
三、關於《條例》幾個主要問題的說明
（一）關於適用範圍
根據市委市府《關於東錢湖旅遊度假區管理範圍和管理職能的通知》（甬黨〔2002〕7號）、市府辦《關於調整東錢湖新城區規劃用地的通知》（甬政辦發〔2003〕179號），東錢湖旅遊度假區的規劃範圍為230平方公里，目前實施全面管理的區域範圍為145平方公里，其中經省政府批准的度假區範圍為65.2平方公里，另外的79.8平方公里為東錢湖風景名勝區和東錢湖鎮內除度假區和風景名勝區以外的區域。
為了對東錢湖旅遊度假區目前實際管理區域實施全面依法管理，《條例(草案)》在第二條規定了：“本條例適用於經浙江省人民政府批准設立的寧波東錢湖旅遊度假區。”同時為涵蓋風景名勝區和東錢湖鎮範圍內其他村的依法管理，《條例(草案)》第二十八條規定了“寧波東錢湖風景名勝區管理委員會與度假區管理委員會合署辦公。風景名勝區的行政管理除法律、法規另有規定外，按照本條例執行。東錢湖鎮內度假區和風景名勝區以外的區域，其行政管理，按照本條例執行。”
根據依法行政的要求，目前還應成立寧波東錢湖風景名勝區管理委員會（掛牌，與度假區管理委員會合署辦公）。
（二）關於東錢湖旅遊度假區定位和功能的規定
《條例(草案)》第三條規定了：“度假區的建設與發展堅持合理開發、科學管理、注重特色、嚴格保護的原則，保障旅遊資源可持續利用，實現經濟效益、環境效益和社會效益的統一。”這一規定體現了東錢湖旅遊度假區是寧波現代化國際港口城市建設中的生態功能、歷史文化和現代風貌相結合的獨特的城市發展區域。
（三）關於東錢湖旅遊度假區管理體制的規定
一是《條例(草案)》第六條明確了東錢湖旅遊度假區管理委員會的法律地位是市人民政府的派出機構，負責管理度假區內的行政事務，履行規定許可權的經濟和社會行政管理職能。
二是《條例(草案)》第七條對東錢湖旅遊度假區管委會的具體工作職責作了明確。這些規定主要是根據目前東錢湖旅遊度假區管委會的三定方案、並借鑑了其他省市旅遊度假區立法的規定。
三是原則規定了東錢湖旅遊度假區管委會內設職能機構的地位，《條例(草案)》第八條規定：“東錢湖旅遊度假區管委會應當按照精簡、統一、效能的原則，設立行政管理機構，具體負責度假區的經濟和社會行政管理事務，並可根據公共社會事務管理的需要，設立有關事業單位，委託其行使相關管理職能。”這一規定是對東錢湖旅遊度假區管委會內設職能機構具有行政執法主體資格的確認。
四是《條例(草案)》在第十二條強調了市人民政府有關職能部門和度假區所在地的人民政府應當為度假區建設發展創造良好條件。關於度假區與鄞州區的關係，仍適用《中共寧波市委寧波市人民政府關於東錢湖旅遊度假區管理範圍和管理職能的通知》（甬黨〔2002〕7號）、《關於調整東錢湖新城區規劃用地的通知》（甬政辦發〔2003〕179號）等市委市政府有關檔案的規定，《條例(草案)》沒有另作規定。
（四）關於東錢湖旅遊度假區規劃與建設
在規劃編制方面，《條例(草案)》第十三條規定了東錢湖旅遊度假區經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃由度假區管委會同寧波市人民政府有關部門組織編制，並按規定報批准後組織實施。經批准的規劃是東錢湖旅遊度假區開發建設和實施管理的依據。第十四條對東錢湖旅遊度假區內的工程設施建設要求作了具體的規定。
（五）關於東錢湖旅遊度假區的保護與監管
《條例(草案)》第四章保護與監管中重點明確和規範了以下幾個問題：一是明確了企事業單位和個人保護環境的責任；二是規定了工業項目選址的限制；三是對東錢湖水域保護以及安全活動作了具體的規定和約束；四是明確了戶外廣告標識等設定要求。
《條例》及其以上說明，請予審議。
審議意見
10月25日，市十三屆人大常委會第四次會議審議了市人民政府提請的《寧波東錢湖旅遊度假區條例（草案）》（以下簡稱草案），現將委員們提出的審議意見匯總如下：
一、對草案的總體意見
委員們認為，為進一步理順管理體制，加快依法行政管理，促進旅遊資源的合理開發與保護，制定一部符合東錢湖旅遊度假區實際需要的地方性法規十分必要。但草案規定的度假區的行政管理範圍尚不清楚、明確，需要進一步理清、框定。同時，應通過立法，理順度假區與鄞州區之間的關係。
二、對具體條文的意見
草案第二條規定了條例適用於經浙江省人民政府批准設立的東錢湖旅遊度假區，在草案附則第二十八條又規定了東錢湖風景名勝區以及東錢湖鎮內度假區和風景名勝區以外的區域的行政管理也按照條例執行。有的委員提出，上述法規適用範圍的寫法在法理上是否可行需進一步斟酌。有的委員提出，草案規定的事項涉及行政區劃的調整，地方性法規是否有權對此作出規定尚需進一步研究。另外，針對草案第二條規定的“度假區位於寧波市鄞州區”，有的委員認為，該內容可以刪去。
草案第四條規定：“鼓勵境內外的公司、企業、其他組織和個人在度假區內投資開發建設旅遊設施和經營旅遊項目。”但有的委員認為，在度假區內只能適度投資開發建設有關項目。
草案第五條規定了合法權益受保護原則和不得損害國家、社會公共利益原則，草案第十條規定了依法行政的內容。有的委員認為，上述內容有關上位法均有規定，草案無需再作規定。
草案第七條規定了度假區管委會所履行的各項職責。不少委員認為，在該條第（六）項應明確管委會在教育、衛生等社會事務方面的職責。
草案第九條規定：“市人民政府有關職能部門在度假區設立的分支機構，由度假區管委會與市政府有關職能部門實行雙重領導。”有的委員提出，根據度假區目前管理體制，有的機構如國土、規劃由管委會直接管理，有的機構如公安、工商由市里管理，草案規定的對有關分支機構實行雙重領導是否妥當需進一步研究。
草案第十一條規定了度假區的信息化建設和信息公開內容。有的委員提出，信息化建設和信息公開很重要，但類似很重要的工作很多，是否需要在草案中強調這一內容值得商榷。
草案第十二條規定：“市人民政府有關職能部門和度假區所在地的人民政府應當為度假區建設發展創造良好條件。”有的委員認為，該條沒有實質內容，而且也不宜寫入草案，建議刪去。
草案第十五條規定了度假區應堅持最佳化第一產業、提升第二產業、強化第三產業的產業導向。有的委員認為，草案應明確度假區的產業導向以發展第三產業為主。
草案第十六條規定：“度假區不得興辦污染環境並且缺乏有效治理措施的項目、不符合國家產業政策的項目和國家明文禁止的項目。”有的委員認為，該條內容過於寬泛，其他地方也能適用。建議度假區的環境保護要有特殊的、嚴格的要求，寧可犧牲一些眼前利益，要放眼長遠，這樣才能吸引人們來觀光旅遊。
草案第二十一條規定了東錢湖水域應當定期疏浚制度。有的委員提出，東錢湖水域的疏浚問題應當加強，立法上應突出這一內容。
草案第二十四條中規定了“鼓勵專業漁民棄漁就業，並引導其轉產轉業”的內容。有的委員提出，該內容無實質意義，可以不作規定。
針對草案的結構，不少委員認為，草案條文不多，沒有必要設章。
還有委員對草案中的部分措詞和標點符號的使用提出了意見。
修改情況
主任、副主任、秘書長、各位委員：
本次會議於20日下午對《寧波東錢湖旅遊度假區條例（草案修改稿）》進行了分組審議。委員們認為，草案修改稿根據委員和各方面提出的意見所作的修改，較好地反映了實際情況和需要，內容已經比較成熟。委員們在審議中也提出了一些新的修改意見與建議。法制委員會於21日上午召開會議，研究了委員、列席人員提出的意見，作了進一步修改，形成了《寧波東錢湖旅遊度假區條例（草案表決稿）》。現將研究和修改的主要情況報告如下：
一、草案修改稿第四條對鼓勵境內外組織和個人在度假區進行投資作了規定。有的委員和列席人員認為“組織”的含義過於寬泛，建議修改為“經濟組織”。法制委員會研究後認為，考慮到實踐中進行投資的主體包括非營利性的社會團體、政府間國際組織等非經濟組織，因此，為體現投資主體的多樣性和廣泛性，參照有關法律的表述，建議不作修改。（草案表決稿第四條）
二、草案修改稿第七條第（六）項對度假區管委會的有關經濟和社會管理職權作了規定。有的委員認為例舉的事項不夠完整，還應包括“計畫生育”、“社會保障”等工作；有的委員認為具體事項可以不作例舉。經研究，考慮到有關管理工作均根據市政府的授權，為避免表述的累贅，建議將該項修改為：“負責度假區規定許可權內的經濟建設、城市管理和社會事務等管理工作。”（草案表決稿第七條第（六）項）三、有的委員認為，草案修改稿刪去草案第九條關於度假區管委會對市級有關部門分支機構進行雙重領導的規定是合適的，但同時認為，應當賦於度假區管委會對有關部門分支機構或派出機構一定的管理職能。經研究，考慮到度假區的實際行政管理需要以及黨群等事項的屬地管理現狀，規定度假區管委會以協調為主，並賦予一定的管理性職能是可行的，因此，建議將草案表決稿第七條第（八）的“協調”職權修改為“協調管理”。（草案表決稿第七條第（八）項）
四、根據有的委員和列席人員的意見，建議刪去草案修改稿第八條關於度假區管委會可以設立有關事業單位並委託其行使管理職能的規定。（草案表決稿第八條）
五、草案修改稿第十一條第二款規定，度假區管委會應當加強與市人民政府有關職能部門和所在區人民政府的工作協調。根據有的委員的意見，建議將該款修改為：“度假區管委會、市人民政府有關職能部門和所在區人民政府應當加強相互的工作協調和配合。（草案表決稿第十一條第二款）
六、草案修改稿第十三條對度假區的主要導向產業和鼓勵投資的經營項目作了規定。有的委員和列席人員提出，度假區的產業發展應以現代服務業為主；第（五）項“基礎設施相配套的項目”和第（六）項“旅遊商品的開發生產和經營項目”含義不清。經商度假區管委會，考慮到度假區的產業發展實際，規定以第三產業為主是合適的；第（五）項和第（六）項主要針對有關的第三產業項目，與該條第（四）項重複，因此，建議刪去該兩項規定，將第（四）項修改為“其他配套的第三產業項目。”（草案表決稿第十三條）
七、草案第十七條對度假區的排水設施建設和度假區內向東錢湖的排污事宜作了規定，其中第三款規定，度假區內禁止向東錢湖其他水域增設排污口，已經設定的排污口排放的污染物的總量，應當逐步縮減。有的委員提出，該條第一款已經規定了“將污水管道全部接入城市污水集中處理設施”，兩款之間在邏輯上存在一定的重複和矛盾。法制委員會研究後認為，考慮到第一款的規定已包含了第三款的含義，因此，建議刪去第三款。（草案表決稿第十七條）
八、有的委員建議刪去草案修改稿第二十三條關於東錢湖風景名勝區管委會與度假區管委會合署辦公以及風景名勝區的行政管理參照本條例執行的規定。法制委員會研究後認為，根據國務院《風景名勝區條例》的規定，風景名勝區所在地縣級以上人民政府可以設定風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的統一管理。但是，國務院規定的風景名勝區管理機構的行政管理，主要針對風景名勝區的保護工作。考慮到東錢湖旅遊度假區管委會和風景名勝區管委會合署辦公並對兩個區域實行統一管理的實際情況，對於國務院《風景名勝區條例》等法規未規定的有關經濟和社會行政事務，需要授權風景名勝區管委會參照本條例實施管理。因此，建議不作修改。（草案表決稿第二十三條）
此外，根據委員和列席人員提出的意見，還對草案修改稿的個別文字表述作了必要修改。
《寧波東錢湖旅遊度假區條例（草案表決稿）》已按上述意見作了修改，法制委員會建議常委會本次會議表決通過。以上報告，請予審議。
