多源流理論

多源流理論問世以來，引起了學者們的廣泛關注，並被套用於對醫療、運輸、電信與財政等領域內政策的分析，近年來，國內也有一些學者將多源流理論套用於分析我國從強制收容遣送制度向無償救助制度的轉變，用於探討如何使成人教育成為一個更受關注的政策領域，以及用於分析江浙兩省在跨行政區水污染防治合作中的政策過程。

基本介紹

• 中文名：多源流理論
• 提出者：金登
• 提出時間：1984年
• 套用學科：公共管理學
• 適用領域範圍：醫療、運輸、電信與財政等領域內政策的分析
• 國家：美國

理論來源

在借鑑科恩（Cohen ）、馬奇（March ）和奧爾森（Olsen ）的垃圾桶模型（Garbage Can Model ）的基礎上，美國著名的公共政策學家金登（Kingdon）建立了多源流理論，該理論最早出現於1984年金登出版的《議程、備選方案與公共政策》（Agendas ，Alternatives，and Public Policies ）一書中。

理論分析

作為一種重要的和主流的政策變遷理論，多源流理論是我們在研究政策變遷問題時所不能不予以重視的。

金登認為，“一個項目被提上議程是由於在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而並非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。”這種共同作用也就是多源流理論所講的問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream ）和政治源流（Political Stream）三者的連線與交匯。

主要問題

問題源流內包括的是種種有待政府加以解決的問題；政策源流內包括的是各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案；政治源流內包括的則是國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等因素，這些因素反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況。因此，三條源流的交匯便意味著特定的問題、政策方案與政治形勢之間的有機結合。而這種有機結合又意味著問題、政策方案與政治形勢之間具有共容性，而不具有互斥性。

理論內容

造成原因

三條源流交匯的原因首先在於政策之窗（Policy Windows）的打開，政策之窗的打開為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機會，因此政策之窗又被稱為機會之窗（Windows of Opportunity）。

政策之窗的關閉意味著政策變遷的條件還不成熟，人們要想推動政策變遷的實現，就必須等待政策之窗的開啟。政策之窗又可以分為兩種類型[7]：一種是以問題為基礎的，也被稱為“問題之窗”；另一種是以政治為基礎的，也被稱為“政治之窗”。問題之窗的打開是由於問題源流內發生了變化，這種變化的原因大體上又有三種：

（1）受到廣泛關注的指標發生了變化，比如居民消費價格指數（CPI ）的猛增、土地沙漠化面積的擴大、生產安全事件的頻發等。這種指標的變化很容易使人們意識到非常態現象的存在及相應問題的產生。

（2）出現了惹人注目的事件，比如焦點事件的發生或者外部事件的衝擊。

（3）負面政策效果的反饋，也就是現實的情況表明既有的政策效果不夠理想，這種不理想的政策效果不僅沒能使問題得以有效解決，反而還可能使問題有所加重。

政治之窗的打開是由於政治源流內發生了變化或政治形勢發生了轉變，比如政治輿論發生了不同於以往的明顯轉變，又比如新政府的當選並由此帶來了新的政治理念，再比如國家的政治穩定程度產生了明顯波動，等等。

其他內容

三條源流的交匯離不開問題之窗或政治之窗的打開，不過，在多源流理論看來，問題之窗或政治之窗打開後，三條源流要實現交匯，還需要政策企業家（PolicyEntrepreneurs ）的大力推動作用（或者說政策企業家有效利用政策之窗打開的機會）。

多源流理論對政策變遷的解釋邏輯可以表示如下：問題源流或政治源流內發生變化→政策之窗打開→政策企業家有效利用機會→三條源流實現交匯→政策變遷發生。

主要內容與定義

一、議程的建立

議程的建立和備選方案的產品，一個政府議程是政府官員在任何給定的時間，給某個受關注的主題編目。因此，一個議程的建立過程可以，把可能是為引起他們關注的那座主題的範圍縮小至他們實際上的確關注的那個主題項目上。

在議程內部還有一層，他們設計出一些具有高度普遍，一般高度普遍性的一般議程到一些很專門化的議程。在一般議程上沒有出現的主題，可能在專門化的議程上十分活躍。

備選方案的產生過程從範圍上把一大批可能的備選方案所想到，實際上要從其中精心選擇的那一批備選方案上，對議程的備選方案的這種區分，證明在分析上很有用。

為什麼有些主題被提上議程了，其他的主題被忽視了、為什麼有些備選方案比其他備選方案更受重視？多源流理論對這些問題的回答，有些集中在議程的參與者身上，揭示的是影響議程，以及他們為什麼影響議程，對其他問題則探討的是，參與者影響議程和被下放的過程。

多源流理論構想的三條過程溪流，一、問題溪流，二、政策溪流，三、政治溪流，人們識別問題，提出公共政策變革的政策建議，並且從事諸如競選活動和壓力集團院外遊說，這樣的政治活動，每一種參與者，總統國會議員文官，原來活動集團的說客，新聞記者，學者等等，大體上都可能參與每一種過程及識別問題，提出政策建議及政治。政策不是分析人員的專有領域，政治也不是政治家的專有領域，參與者實際上通常在一定程度上都串著一個過程和另一個過程，例如，學者更多參與的是政策形成過程，而不是政治過程，而政黨則更多的是參與政治過程，而不是參與起草具體政策，建議的過程，但是在觀念上這個參與過程可能是不同的過程。

這些參與者和過程各自都可能充當一種促進因素或者約束因素，作為一種促進因素，這些參與者過程，把某主題提到議程上的更高位置，或者關注某一方案，得到更為積極的參考。例如，一位領導，就可以決定某領域主題顯得突出，或者說，一個問題之所以很突出，據原因在於發生了一場災難。或眾所周知的指標發生了變化。再比如。當行政當局強調自己的優先考慮項目是，他就會限制人們關注其他主體的能力，例如對某一項預算成本的擔心，也可使該項目就不可能受到關注。

問題溪流

政府議程是如何建立的？多元流理論（金登）的回答已經集中在三種解釋上，一問題二政治，三課件的參與者。為什麼有些問題，而不是其他問題最終引起政府官員的關注了，其答案不僅在於那些官員藉以了解狀況的手段，而且還在於被界定成問題的途徑，就手段而言，多源流理論（金登）討論的指標焦點事件以及反饋，有時具有一定指標，就完全可以表明帶有一種狀況，指標，可以用來評估那種狀況的重要性程度。並且可以用來了解某一狀況下發生的變化，很大的重要性和重大變化，都可以引起官員們的關注。

其次，一個焦點事件，一場災難，一種個人經驗，可以使人們對某些狀況的關注多於他們對其他狀況的關注，但是如果沒有某一問題的基本定績效，一種預先存在的直覺以及一種其他類似事件結合物相伴隨的話，那么這樣一個事件也就只是一些危機短暫的效應，最後，官員不通過有關信息有沒有新情況反饋來了解情況，他們返回去哪兒，要么是正式的，要么是非正式的。

狀況和問題之間是有區別的，人們每天都要忍受各種各樣的狀況，而且狀況不會上升到政策議程的顯著位置，狀況最終可以被界定為問題，而且金登認為最終單為改變狀況，採取某種行動的時候，狀況就可能被提上議程，政府內部及周圍的人們把狀況確定為問題的方式有以下幾種：

第一，一些違背重要價值觀念的狀況會轉變為問題；

第二，狀況可以通過其他國家或其他相關單位對比而變成問題；

第三，把一種狀況歸入一種種類，而不是一種類型，可能會是這種狀況被界定為一種問題和另外一個問題。

例如，缺少公共運輸，可以被歸為一種交通問題，也可以被歸為一個公民權問題，而且對主題的處理明顯受到問題類型的影響。問題，不僅會被提上政府議程，而且他們會從視野中消失，問題為什麼會從視野中消失？

第一，政府可能處理了這個問題，也可能處理不了這個問題，在兩種情況下，政府的注意力都會轉向，某種特別的時間，之所以如此，要么因為已經採取了某種行動，要么就是因為人們不願意對一項要失敗的事業投入更多的時間；

第二，即使某一問題突出的狀況可能會發生變化，指標不是上升，而是下降，或者危機消失了；

第三，人不可能習慣了某一狀況，而對另一問題重新貼上標籤；

第四，出現了一些別的項目，並且這些項目上升到很高的位置；

第五、人的注意力存在一些不可避免的風氣影響。

政策溪流

問題的識別對於議程的建立至關重要，如果某一給定的政策建議或主題在與某一重要的問題聯繫在一起，那么它被提上議程的可能性就會明顯的提高，有些問題被視為非常緊迫，以至於他們自己把議程都建立了起來，一旦某一特定的問題被界定為緊迫的，不完整的解決辦法，就要比其他的解決辦法更受歡迎，而且，有些備選方案很突出，而其他的備選方案這種人們的視野中消失，因此，政策企業家會投入很多資源，是政府官員關注他們對問題的看法，而且他們還會投入很多資源，裡頭是這些官員按照他們的方式看待問題，問題的識別和鑑定的結果具有重要影響。

政治溪流

我們可以在政治秀中找到對應議程，顯著程度高低的第二種解釋，獨立問題的識別或者政策建議的提出，政治實踐是按照他們自己的動態特性和規則向前流動的，例如，當一屆新的政府強調自己對問題的看法和自己的政策建議時，他就會改變議程的過程，而且還會使一些屬於優先考慮主體更加不可能受到關注。一種被視為很保守的國民情緒可以降低一些，高成本的新動力，受關注的程度，而一種更為寬容的國民情緒才會容許更多的開支，一個強大的利益集團，反對態度使我很難去考慮某些東西。情況不是不可能，但是的確很難，在政治溪流中，共識與其說是通過討價還價達成，還不如說是通過說服達成。

在政策溪流中，當參與者識別問題，或者選定某些政策建議時，他們主要通過說服進行的，他們的智力指標，並且表明某些狀況應當界定的問題，或者他們認為，他們的政策建議符合諸如技術可行性或者價值觀的可接受這樣的邏輯清晰的標準，但是，在政治溪流中，參與這次通過討價還價達成共識，及條款換取支持，或者給予選民一些關注，他們所要求的特許權是他們加入聯盟，或者有一些會將獲得更多廣泛支持的理想立場作出讓步。

利益集團，常常能夠使他們不喜歡的政策建議得不到重視，或者通過增加一點投其所好的因素，來適應一個已經在這非常具有很高地位的項目，他們很少獨立的啟動對項目的考慮，或很少自己的建立一層，而且，當有組織的利益集團，國民情緒和民選政治家之間的結合帆船圖紙，後者的結合就可能會取勝。

二、政策制定

政策制定可見的參與者

可見的參與者與潛在的參與者進行區分，可見的那種角色，是受到很大壓力和公眾關注的人，他們包括，高級領導重要的一員等一系列有關的角色，相對以前在那種角色和，抱著包括學術專家職業官僚以及工會辦事人員。

可見的角色對議程有影響，而且在的角色對備選方案有影響，因此，如果一個主題是由可見的決策組參與者提出的話，那么他被提上政府議程的機會就會增加，如果一個主題是被這些人所忽視的話，那么他的提上政府議程的機會就會減少。至少就一般而言，民選官員及其政治任命官員要比文職總管或者政府的，外部的參與者更加重要，對於那些尋找有效民主執政區的人們來說，這是一個很令人鼓舞的結果，儘管這些民選官員未必參與對決策的執行，但是他們地區的議程有很大的影響，要描述各種參與者的議程建立中的作用，是一個很直接的自上而下的模型。該模型把民選官員至於最上層。

備選方案的闡明

備選方案政策建議及解決辦法，都是在這些專業人員的共同體中產生的，這一組相對潛在的參與者，包括學者，研究人員諮詢過人員，職業官僚，工會辦事員，一起為利益集團服務的分析人員，例如他們的工作室，在官僚機構或者工會辦事機構的規劃或評論，這些相對潛在的參與者，形成了一些組織鬆散的專業人員共同體，例如，對於衛生領域來說。就是一些類似於直接提供醫療服務和食品和藥品規制這種，更加專門化的領域而言，這樣的共同體，包括一些類似的子共同體。這些共同體擁有的獨立程度很高。儘管每一個共同體都有分布在整個系統中的人們組成，而且他們先天的具有很不相同的取向和利益，但是他們都具有一個共同點，他們都熟悉且擅長那個特定領域的問題。這些共同體中到處都會冒出一些想法，人們力圖以各種方式提出政策建議，通過演講提出議案，召開聽證會，向媒體透露訊息，發表論文，舉行會談或者午餐會，不會是自己的想法付出，相互批評對方的成果，思考修改自己的想法，並且產生一些新的想法。

政策起源

政策起源可能似乎有點模糊，但預測並且難以理解，或者哪裡見過，雖然正常的居然有點任意性。但是政策選擇卻並非如此。通過給倖存者（多種政策中被關注的）施加一些選擇，某些思想，而同時捨棄另一些思想的標準，我們就可以從衝動中建立秩序，從任意系統建立模式，這些標準包括技術可行性，符合共同體成員的價值觀，以及未來約束條件的預計。

一、兩個約束條件，也包括預算約束，工作的可接受性以及政治家的吸收能力，一切被判定為不高興的政策建議，他們不符合正常邏輯的價值觀，他們將會耗費成本超過預算所需的成本，他們遭到民眾或者專業化公眾的反對，或他們在民選政治家中找不到可接受的關注。就要比那些符合那些標準的政策建議更不可能系統下來，在政策共同體的考慮過程中，思想本身也是很重要的，壓力模型並不能完全描繪這個過程，的確，儘管政策建議在某種程度上可以，根據其真支持和反對的情況加以評估，但是它在某種程度上也根據一些邏輯標準和非標準加以評估。

政策制定系統有一個很長的軟化過程，政策企業家不會讓他們最得意的政策建議去碰運氣得到考慮，相反，他們會有許多方式，並且在許多場合竭力要求他們的政策建議得到重視，在這些發展的過程中，重新組合要比變異更重要。因此，經紀人和思維的政策企業家要比發明家更重要，因為重新組合比發明創造的作用更大，所以，才可能有顯著變化和創新的同時，就可能會有太陽底下沒有任何東西的情況在。涉及的事業已熟悉的因素進行重新組合。

決策議程與政策之窗

這個長期的軟化過程對於政策變革至關重要，如果政策建議在政策之窗打開之前，尚未經過長期的醞釀的話，那么它受到關注的機會就很快過去，並且被錯過，而這些受關注，也就是說在第八章（金登著作）所談到的政策之窗，如果這種浮現和改進政策建議的工作在短期內沒有什麼進展了，那么這種工作也並非是徒勞無益，政策建議是否適當的時候受到關注，這一點至關重要。

分離的問題溪流，政策溪流以及政治溪流都有它的特點，問題是按照一些與政策發展與政治事件發生的方式不同的過程加以識別和界定的。

這次建議是問題的解決辦法，還是政治政治考慮作出的回應，他們都應該按照自己又因何選擇標準發展起來，無論這個事件是否與問題或者政策建議有關，他們都是按照自己的時間表和規則向下流動的。但是，有時這三條溪流匯合在一起，例如一個緊迫的問題需要受到關注，而且一項政策建議作為問題的解決方法與問題結合在一起，或者是政治溪流中一個事件需要不同的方向，例如擔心當局的變更就如此，這是你這個政治實踐相符合的政策建議就會走到前台，並且與成熟的政治氣候結合起來。例如與新政府宗旨相符合的東西就是如此，與此類似，合適的問題就會突出，而其他問題遭到忽視。。

決策議程

一個完整的連線裝置，可以將所有三條溪流，問題系留政策細流一陣之溪流，組合成一個單一的包裹，創造一個新政策動議的倡導。倡導者不僅會利用政治上的有利時機，而且還會宣稱他們的政策建議是緊迫問題的解決辦法，同樣，關注某一特定問題的政策，期間，往往在這次溪流中尋找解決辦法，一邊與他們的問題相結合，然後他們力圖在某些時刻及時地利用政治可接受性，來提出這一問題及其解決辦法。儘管這整個過程的某些時刻會出現部分的結合，解決辦法與問題的結合，但是缺少一種具有可接受性的認知系統。

後期，儘管會出現政治與政策結合的，但是卻缺少一種最緊迫問題正在得到解決的感覺，儘管政治和問題都需要採取行動，但是，卻缺少一個可以提倡的備選方案，所有這三條溪流完全匯合，可以極大的增加某主題被牢牢固定在決策議程上的機會。

政府議程及政府官員正在關注的主題，可以單獨在問題溪流中建立，要么在政治學中建立。而且也可以單獨有一些可見的角色來建立。例如，政府官員可以在沒有解決辦法的情況下關注某一重要的問題，或者說政治，甚至可以會在沒有問題或解決辦法的情況下，使某主題成為關注的焦點，決策議程及進入諸如通過立法或總統選擇這種權威性角色地位的主題編目，。

如果所有這三種因素，問題，政策建議以及政治可接受器結合成為一個單一的包裹，那么一個大項目進入議程的可能性就會極大的提高，反之，部分的結合則不大可能是項目提上決策議程。而且缺少政治支持的政策建議，進入角色狀態的可能性要小於具有政策政治支持的政策建議進入角色狀態的可能性。

政策之窗

一扇敞開的政策之窗，就是倡議者提出其最得意解決辦法，或促使人們更加關注特殊問題的一種機會。實際上，政府內部及周圍的倡議者把他們的意見和問題放在手邊，隨時等待這種機會的降臨。政策之窗的打開，具有很大的可預期可預測性。但有時政策之窗的打開卻出乎意料，無論可預測還是不可預測，敞開的政策之窗既狹小又稀少。它們也可能會消失，政策之窗不可能敞開很久。

一扇政策之窗敞開的稀少和短暫，可以對問題的政策建議，產生一種強大的磁力，當一扇政策窗打開的時候，問題和政策建議就會蜂擁而至，關注特定問題的人們把敞開的政策之窗是為他們處理問題乃至解決問題的機會。倡導特定政策建議的人們在靶場看上去傷勢未通過這些政策建議的機會。結果政策制定系統最終裝滿了問題，政策建議。如果參與者願意投入足夠的資源的話。那么其中有些問題就有可能得到解決，而其中有些政策建議也就可能得以通過，而其他問題和政策建議只會因為沒有調動足夠的資源而飄走了。

敞開的政策之窗，可以為問題政策建議及政治的完美結合創造機會。竟然也可以創造機會把三種結合的因素整體推上去的歷程。有一種特別關鍵的結合，就是解決辦法與其他事物的結合。倡導七歲有一政策建議的人們密切關注的，他們可以利用的政治系列的發展，或者試圖把它們解決辦法與當時浮現的任何問題結合在一起。一旦他們完成各種政策建議，與問題，政治的部分結合，他們就會設法把所有三種因素結合起來。因為他們知道，如果他不能夠完成這個周期，那么他們會大大的提高政策建議，獲得通過的機會。因此，他們試圖把整套的問題和解決辦法與質量掛鈎起來，把整套的政策建議與政治以及已被發覺的問題掛鈎，或者把整套的問題和政策與其子政策需求的某個政策建議掛鈎。

政策企業家

政策企業家是為了那些換取自己所偏好的未來正常願意投入自己資源的人。他們的動機是以下幾種因素的組合，他們對某些問題的直接關注。他們對諸如保護和擴大自己官寮機構的預算，或因為成就而索取榮譽這種利益，立即收益的追求。他們對自己政策價值觀的偏好，以及他們完全以，以參與為樂。

就問題而言。政策企業家試圖突出那些使用期問題特別惹人注目的指標。他們力圖獲得是某種特定問題的定義。因為他們知道焦點事件可以將主題推上議程中的最高位置。所以政策界限往往都奮力製造，諸如政策制訂者對問題的個人觀點以及傳播內容，可以簡單地捕捉到其它問題符號這樣的事故。他們還可能就現在的，政府績效及其幾種這一程有影響的反饋，信件，抱怨以及父上訪。就政策建議而言，政策企業家對於軟化過程至關重要，他們撰寫論文，提供證言，舉行聽證會，接受採訪，並且，也沒有沒完沒了的會見一些重要或者不太重要的人時。

就政策建言而言，他們常常把自己的思想作為試探輿論的想法浮現出來，或者反應，根據反應修改政策建議，並且把它們再次浮現出來，他們的目的是要軟化廣大民眾，專業化的工作以及政策，工地本身這個工程需要多年的努力。就結合而言，政策企業家在政策之窗打開時再次出現他們準備好自己最得意的政策建議，或者對問題的關注，並且在有利的時機把他們提出來為了追求他們自己的目標，他們會正在制定系統旅行時，解決辦法與問題相結合，使問題與政治力量相結合，以及是政治勢力與政策建議相結合的職責。

引用圖書《議程、備選方案與公共政策》