城市和地區聯動系統

城市和地區應急聯動系統是一種信息系統。這種信息系統由應急聯動業務系統以及覆蓋城市和地區的電信網路組成。

這種信息系統用於發現和處理城市和地區日常出現的本地級的突發事件。城市是人口集中的地方，也是發生各種突發事件的密集地方。因此，城市和地區應急聯動系統是一種重要的國家安全基礎設施。

基本介紹

• 中文名：城市和地區應急聯動系統
• 套用學科：通信

背景

目前，城市應急聯動系統建設，通常假設日常發生的地方級突發事件未能破壞固定通信設施。因此，常常把應急聯動系統建設得比較完善，系統設備也比較複雜，因而，這種信息系統常常以現有公用電信網路為基礎；同時建設比較完善的固定通信指揮中心。這是可以理解的。但是，一旦發生嚴重破壞固定通信設施的突發事件，將如何應對？

所以，另一種思路是假設：發生的突發事件可能嚴重破壞固定的基礎通信設施。這時，需要建設能夠應對突發事件的城市應急聯動系統，為此，必須建設能夠應對突發事件的應急通信系統。要求這種通信系統能夠機動展開，儘可能輕便，功能可以簡化，例如：僅僅支持基本的指揮功能。因而，這種通信系統通常是以車載節點和無線傳輸鏈路支持的機動電信網路。

我國城市應急聯動系統的現狀

1．北京應急聯動系統

北京的城市應急聯動系統由政府牽頭，統一接聽，各自指揮、反饋與監督。北京市的應急體系分為三級，即市級應急聯動機構、區級應急聯動機構和13個專項應急指揮部。

2．上海應急聯動系統

上海市應急管理委員會是上海應急管理工作的最高行政領導機構，下設辦事機構—上海市應急管理辦公室，上海各有關部門是市應急委的工作機構。

上海市目前採用的是“分布接警、分布處警、多警種協同”模式，即突發公共事件的受理任由二級指揮中心受理，一般和較大突發公共事件由各委辦局二級指揮調度中心指揮處置，而重大和特別重大的突發事件或需要跨部門協調時，由政府建立的上海市應急聯動指揮中心進行跨部門協調，指揮相關聯動單位。

上海市應急聯動中心覆蓋市公安局指揮中心、全市十幾個公安分局和公安直屬單位，以及近20個社會聯動單位，包括醫療、電力、水務、司法、煤氣等。市民只要撥打110或119中的任何一個報警電話，聯動中心會根據報警內容，向相關聯動單位發出協同作戰的方案，共同處理突發事件。

3．南寧應急聯動通信指揮系統

南寧市應急聯動系統採取“統一接警、統一處警”模式。

政府建立統一的市社會應急聯動中心，中心處警人員由110、120、119、122等部門抽調統一使用，由聯動中心和原建制單位雙重管理，原110指揮中心接處警部分成為社會應急聯動中心的備用指揮中心，原110、120、119、122的接處警職能由市社會應急聯動中心承擔，由該中心進行公安、交警、消防、急救、防洪等統一指揮調度，實現市民所有報警、急救、求助、投訴的統一受理、統一處置。

我國城市應急聯動系統的特點

我國目前城市應急聯動系統狀況大同小異。它們的共同特點歸納如下。

1．統一接警、分類處警

這種系統的主要功能是：具有統一接警、分類處警功能，實現了各個警種的報警受理既相對獨立，又互通有無，在解決一警多能、最大限度地發揮警力資源，以及資源共享、方便民眾報警求助等方面具有積極作用。

2．綜合利用現有的通信設施

這種系統利用有線通信和無線通信系統，支持集中通信指揮調度功能，指揮調度方便快捷。一些城市重點進行了數字集群等系統的建設。

3．充分利用圖像業務

這種系統把視頻圖像資源進行了整合，對關鍵場所進行監控，並通過視頻會議進行會商和異地指揮。

4．支持信息管理

這種系統側重於信息報送、分類、統計等功能，主要完成對“現時”狀態數據的掌握，強調資料庫建設，基本上是以事件為中心收集組織信息，或以服務為中心提供信息支持。

5．支持綜合調度

這種系統以快速反應為根本目標，把多警種合一等多個系統納入到一個平台，由市政府直接領導，統一指揮協調多個部門，實現綜合功能。

城市應急聯動系統的典型結構

城市應急聯動系統是一種信息系統。這種信息系統由信息基礎設施和信息服務系統組成。信息基礎設施由公用電信網路和公用計算機系統組成。信息基礎設施支持多種多樣的信息服務系統，如圖4-1所示。

圖4-1 應急通信指揮系統框架結構

信息基礎設施有時稱為“平台”，例如固定支持平台、移動支持平台。信息基礎設施是公用的，一個信息基礎設施可能支持多種多樣的信息業務系統。信息業務系統是在信息基礎設施的支持下，具體完成各種特定功能。在一個城市應急聯動系統之中，從基本功能方面劃分，可能分為信息獲取服務系統、應急智慧型系統和決策指揮系統等三類業務系統；從具體功能劃分，可能存在多種多樣的信息服務系統。例如：

圖4-2 應急通信指揮系統功能結構

（1）電話指揮信息服務系統；

（2）視頻會議信息服務系統；

（3）信息報告服務系統；

（4）監測監控信息服務系統；

（5）預測預警信息服務系統；

（6）風險分析信息服務系統；

（7）輔助決策信息服務系統；

（8）綜合協調信息服務系統；

（9）資源管理和保障信息服務系統；

（10）模擬演練信息服務系統；

（11）總結評估信息服務系統等；

（12）日常公共安全數據信息的匯集與報送；

（13）數位化應急預案的管理與完善；

（14）隱患分析和風險評估；

（15）重大突發公共事件的接報與現場信息的實時獲取和分析；

（16）災害事故的發展預測和影響分析；

（17）預警分級與信息發布；

（18）應急方案的最佳化確定與啟動；

（19）動態的應急決策指揮和資源、力量調度；

（20）事故過程的再現與分析；

（21）應急行動的總體功效評估和應急能力評價等。

城市應急聯動系統建設中的主要問題

1．應急管理體制問題

從國內目前的應急聯動實踐情況來看，應急聯動系統建設中遇到的首要問題不是技術問題，而是體制問題。建立應急指揮系統後，政府的各主要應急反應業務被統一到一個平台上處理，從而大大提高了各部門之間的協同程度和應急反應速度，但同時也帶來了許多體制方面的衝突，主要包括：

（1）應急指揮中心扁平結構與政府管理體系垂直架構之間的協調問題；

（2）應急指揮中心如何有效調用各業務部門信息資源的問題；

（3）應急指揮中心對人事的管理問題；

（4）各部門已成熟的業務流程與業務統一後指揮調度流程的協調問題。

2．綜合業務支持問題

應急聯動業務範圍覆蓋公安事件、交通事故、火災事件、醫療急救、水電氣事故、自然災害、生產事故等很多方面。

目前的城市應急聯動通信指揮系統未能充分提供上述多方需求的綜合業務支持。例如：信息基礎設施中的電信網路未能充分覆蓋或者未能提供足夠的容量；例如: 信息基礎設施中的計算機系統的中間件未能充分支持多種信息業務系統的需求。因而，各種信息服務系統不得不增加各自的套用功能，而其中相當部分是類似的。由此引起各種信息服務系統的複雜化和重複配置；與此相關的是，各種信息業務系統的彼此相同的套用件不能及時形成公用的中間件，以不斷強化信息基礎設施的支持能力。

3．應急處理規範化及其影響問題

目前，應急處理規範不充分，由此影響到各個方面。

（1）難以形成關於城市應急聯動通信指揮系統建設的指導原則；特別是關於信息業務系統建設，難以提出確切的使用要求。

（2）難以制訂城市應急聯動通信指揮系統和設備標準。

（3）因而，難以實現一個部門之內的城市應急聯動通信指揮系統的部分之間的互操作性，更難以實現部門之間的城市應急聯動通信指揮系統的互操作性。

（4）難以實現城市應急聯動通信指揮的智慧型化。

（5）難以實現一個部門之內和多個部門之間的業務協同。

4．通信指揮系統的基本屬性保障問題

關於城市應急聯動通信指揮系統的設計和建設，往往強調使用功能而忽視基本屬性，如系統可靠性、生存能力、電信網路安全、計算機系統安全和信息安全問題。

（1）可靠性保障問題。系統設備在正常環境中發生故障的機率。特別值得重視的是軟體的可靠性。

（2）生存能力保障問題。在自然災害中系統設備保持正常工作的能力。特別是傳輸系統的生存能力問題。

（3）電信網路的安全防衛問題。保障電信網路不被他人非法利用和惡意破壞的能力。首先是保障電信網路的支持系統（例如管理網路）的安全。

（4）計算機系統的安全防衛問題。保障計算機系統正常工作的能力。例如抵抗病毒入侵、木馬植入和拒絕服務攻擊等方面。

（5）信息安全問題。保障信息不被竊取、不被修改或否認的能力。主要是適當選擇與合理使用授權單位生產的部門設備。

5．互操作性保障問題

城市應急聯動首先要實現信息聯動，因此，多部門所採用的信息系統之間，必須保持電信網路之間的互通和計算機系統之間的互操作。其中值得重視的是，解決數據互通協定和異構數據集成問題。

一種典型的應急聯動通信指揮系統的總體概況

這種應急聯動系統總體上分為技術支持部分、業務處理部分和管理決策部分。

1．技術支持部分

（1）地理信息系統

地理信息系統實現系統內部各類信息（部門、人員、車輛、視頻、電話、案件等）的數字地圖顯示，對案件進行快速定位，對部門、人員、車輛進行定位、查詢和統計，可以將各種事件接入手段集成到一個統一的圖形化界面進行處理，直觀快捷，操作方便。

（2）車輛監控系統

車輛監控系統為執法車輛安裝GPS終端設備，根據綜合指揮信息系統的需要進行功能定製，結合GIS系統，提供車輛定位、指令下達、告警上傳、歷史軌跡查詢和實時語音通話等服務，為移動指揮車和執法車提供定位功能，並可以與指揮中心保持雙向的聯繫。

（3）視頻監控系統

移動視頻監控系統通過建設視頻監控點、中心視頻接收點，為移動取證和移動辦公功能提供技術支撐。結合GIS系統，視頻監控系統可以將視頻監控點和移動視頻監控點的視頻信號接入指揮系統，實現實時監控、視頻視窗、雲台控制、錄像抓拍等功能，並可實現攝像機故障實時檢測和報警形成系統運行狀況報表。

（4）語音通信系統

語音通信系統主要為接受市民電話、簡訊投訴的功能提供技術支撐，接受市民與應急業務相關的投訴，並把投訴信息反饋給相關職能部門進行處理。同時開通三方通話功能，有緊急投訴時，讓市民—話務員—職能部門專線三方同時通話進行處理。

（5）資源管理系統

系統內的資源主要包括用於管理需要的執勤人員、移動視頻車輛、CCTV監控點、GPS車輛信息、巡邏路段、大隊管轄區、物資倉庫等。本系統專門提供對這些資源的錄入和維護功能，錄入和維護時既可以基於窗體的界面實現，也可以基於電子地圖的界面實現。

（6）系統維護管理系統

本系統包括組織機構信息維護、聯動單位基礎信息維護、視頻監控分布信息維護、區級行政邊界信息維護、GPS終端部署信息維護、基層單位責任區域信息維護、系統部件信息維護、系統資源信息維護、系統用戶管理、系統角色管理、系統角色的許可權管理、用戶角色分配、系統日誌管理、系統參數管理以及線上幫助系統。

2．業務處理部分

（1）事件接入系統

通過系統提供的電話投訴接入、簡訊投訴接入、視頻投訴接入、執法隊員自巡接入等投訴接入方式接收到事件信息後，結合GIS系統、視頻監控系統及語音通信系統等技術支撐子系統對事件進行確認處理，然後對確認的事件進行立案和記錄，供事件處理或者諮詢建議使用。

（2）移動辦公系統

移動辦公系統實現辦案單位與監控中心之間的協同工作，辦案單位包括系統內部門、聯動單位、移動指揮車、巡邏車輛、值勤人員。車輛通過車載電腦系統實現移動辦公，值勤人員通過PDA辦公，移動指揮車在移動辦公子系統的基礎上增加GIS系統、語音通信系統和視頻監控系統。

（3）應急指揮系統

對於事前計畫的重大聯合行動，領導小組的辦公地點可以設在指揮中心裏面，根據視頻系統及通信系統進行遠程指揮。對於突發事件，可以採取移動指揮的辦法，即通過在特製的指揮車裡安裝相應的視頻系統和無線通信設備，實現隨時隨地的指揮，由此達到在指揮人員不能來到監控指揮中心的情況下也可以實現對事件的全程指揮的目的。

（4）行動管理系統

對於長期存在的違法地段和違法事件，需要定期或不定期採取綜合執法行動，調動多種資源，運用一套完整的行動方案，才能達到綜合治理的效果。另外，為配合其他社會聯動部門的綜合治理，也需要預先制定行動計畫，為了不和日常的工作相衝突，需要在行動之前進行資源調度，安排相關人員和車輛的行動。

（5）預案管理系統

對某種可能發生的事件制定各種預案檔案，並支持對預案檔案的查詢和調閱，同時針對某件可能發生的事件預先定義各種執行或報告方案。對各種災害事件發生的條件進行定義，當事件條件滿足時，自動執行行動方案，將調度指令派發給相應的負責人，進行應急處理，最後將處理結果進行歸檔處理。

3．管理決策部分

（1）決策支持系統

決策支持系統包括數據統計分析以及災害評估工作。以表格、圖形方式按時間段、地區、類型統計事件數量、資源使用情況、事件處理的反饋情況，以及災害事件所產生的損失情況，作為各級單位工作業績的資料，也可以供部門各級領導為以後的工作安排和人員管理做參考。統計分析的結果可以通過多媒體文檔管理模組存檔，作為決策支持子系統的專家知識庫。

（2）學習評估系統

對歸檔後的多媒體事件資料進行學習和評估，形成預案信息或者員工培訓材料；接受由專家系統通過事後學習、方案推演而產生的各種預案和規則，方便指揮調度模組使用。具體包括事件回放、領導批註、專家評估、員工培訓等內容。

（3）信息發布與查詢系統

發布與查詢視頻信息和投訴案件的處理情況，主要包括通過Internet以Web方式、通過手機簡訊方式對市民發布投訴案件處理情況以及將視頻監控系統設定的視頻錄像通過Web方式對市民發布的功能。

支持城市應急聯動系統的通信系統

目前，賦予城市應急聯動系統的基本任務是支持應對日常發生的地方級突發事件。應對這類事件時，可以認為公用固定通信設施保持正常工作。

因此，這時充分利用各種公用電信網路資源來支持城市應急機動系統，是可行的，也是現實的。例如：利用公用交換電話網和網際網路支持用戶報警是現實可行的；利用公用交換電話網和網際網路支持各個部門內部處警和部門之間協同也是現實可行的；利用集群移動通信系統支持各個部門單獨或協同現場處警是特別適用的。

問題是，如果突發事件嚴重地破壞了固定的基礎通信設施，那么通信系統如何支持城市應急聯動系統？如果城市應急聯動系統中已經配置了集群移動通信系統，這時，執行內勤處警和外勤處警也不成問題。最後剩下的問題是：如何支持民眾報警？誠然，這時民眾仍然可以利用各種“非電信”實現報警，但是，不能不說，此時此地如何解決民眾電信報警問題確實是一個難題。