《國家城鄉融合發展試驗區（河南許昌）實施方案》是為深入貫徹《中共中央國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，認真落實國家發展改革委等18部委《關於開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》（發改規劃〔2019〕1947號）要求，高質量推進許昌國家城鄉融合發展試驗區建設制定的實施方案。由河南省人民政府辦公廳於2021年10月15日印發實施。
基本介紹
- 中文名：國家城鄉融合發展試驗區（河南許昌）實施方案
- 印發機關：河南省人民政府辦公廳
- 印發日期：2021年10月15日
- 發文字號：豫政辦〔2021〕56號
印發信息,方案全文,
印發信息
河南省人民政府辦公廳關於印發國家城鄉融合發展試驗區（河南許昌）實施方案的通知
豫政辦〔2021〕56號
許昌市人民政府，省人民政府有關部門：
《國家城鄉融合發展試驗區（河南許昌）實施方案》已經國家發展改革委批覆、省政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。
河南省人民政府辦公廳
2021年10月15日
方案全文
國家城鄉融合發展試驗區（河南許昌）實施方案
為深入貫徹《中共中央國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，認真落實國家發展改革委等18部委《關於開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》（發改規劃〔2019〕1947號）要求，高質量推進許昌國家城鄉融合發展試驗區建設，制定本實施方案。
一、發展改革基礎
許昌國家城鄉融合發展試驗區（以下簡稱試驗區）位於河南省中部，毗鄰省會鄭州，包括禹州市、長葛市、鄢陵縣、襄城縣、魏都區、建安區6個縣（市、區），國土面積4979平方公里，總人口500萬。黨的十八大以來，許昌市認真貫徹落實省委、省政府工作部署，堅持以改革破解發展難題，綜合經濟實力大幅提升，2020年地區生產總值3349.2億元，已具備推進城鄉融合發展的良好基礎條件。
產業基礎不斷夯實。聚焦花木、蜂產品、蔬菜、食用菌、中藥材等特色產業，培育形成10個省級農業產業集群。長葛市產業集聚區、禹州市產業集聚區入選省首批智慧型化示範園區，智慧型製造走在全省前列。轉型升級發製品、超硬材料、電力裝備、汽車零部件、電梯等傳統優勢產業，發展壯大新一代信息技術、新材料、節能環保等新興產業，戰略性新興產業增加值占規模以上工業增加值比重超過40%。
農村改革縱深推進。著力完善自然資源交易平台，初步建立農村集體經營性建設用地入市制度。開展農村土地經營權抵押貸款試點，初步形成“承包地經營權抵押+貸款保證保險+風險補償基金”貸款模式。農村集體產權制度改革取得實質性成效。
創新能力持續增強。創新實施“許昌英才計畫”，大力引進高層次科技人才、創新團隊，持續推進產學研用結合，積極營造科技成果轉移轉化的良好環境。國家“雙創”示範基地加快建設，國家級高新技術企業達244家。禹州市、長葛市、襄城縣入選2020年中國工業創新百強縣（市）。
城鄉發展更加協調。深入推進義務教育階段教師“縣管校聘”改革，學前教育三年毛入園率達96%。實現鄉、村兩級醫療衛生機構全覆蓋，緊密型縣域醫療衛生共同體全部掛牌。農村人居環境持續改善，農村垃圾收儲運和無害化處置實現全覆蓋。成功創建全國首批城企聯動普惠養老試點城市和國家公共文化服務體系示範區，鄢陵縣被列入國家縣城新型城鎮化建設示範名單。
二、總體要求
（一）指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持以人民為中心的發展思想，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段、貫徹新發展理念、積極融入新發展格局，堅持農業農村優先發展，以城帶鄉、以工補農，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以促進城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關鍵，以促進農民增收為中心任務推動共同富裕，圍繞建立農村集體經營性建設用地入市制度、完善農村資產抵押擔保產權權能、建立科技成果入鄉轉化機制、搭建城鄉產業協同發展平台、建立城鄉基本公共服務均等化和城鄉基礎設施一體化發展體制機制，積極探索符合河南實際的城鄉融合發展新路徑，努力為全國提供可複製可推廣的典型經驗。
（二）主要目標。
1.到2022年，城鄉融合發展體制機制和政策體系的“四梁八柱”基本建立，重要領域和關鍵環節改革取得實質性突破。農村集體經營性建設用地入市管理機制、收益分配機制和風險防範機制建立完善，農村資產價值評估體系和交易服務體系初步建立，科技成果入鄉轉化機制進一步健全，科技人才和信息、資金、管理等現代生產要素更多流向鄉村，城鄉產業協同發展平台更加高效，城鄉基本公共服務差距進一步縮小，城鄉基礎設施一體化規劃建設管護機制初步建立。
2.到2025年，城鄉融合發展體制機制和政策體系更加完善。試驗區各項改革探索任務全面完成，形成一批可複製可推廣的典型經驗。人才、土地、資本等生產要素城鄉雙向自由流動的制度性通道基本打通，城鄉統一的建設用地市場全面形成，鄉村資產產權保護交易制度基本建立，科技成果入鄉轉化機製成熟有效，城鄉產業協同發展水平大幅提升，城鄉基本公共服務均等化和基礎設施一體化達到更高水平，城鄉發展和居民生活水平差距明顯縮小，形成具有全國影響力的特色改革品牌。
三、試驗任務
（一）建立農村集體經營性建設用地入市制度。圍繞集體經營性建設用地入市範圍、主體、途徑、收益分配方式等進行改革探索，建立健全集體經營性建設用地使用權轉讓、抵押二級市場，構建城鄉統一的建設用地市場，實現入市集體建設用地與國有土地同價同權。
1.建立入市基本制度。農村集體經營性建設用地入市範圍是國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途並經依法登記的集體建設用地。深化集體經營性建設用地用途管制，優先使用存量集體經營性建設用地，嚴格控制新增集體經營性建設用地規模。以進城落戶農民依法自願有償退出使用權的閒置宅基地、廢棄廠礦及廢棄公益性建設用地為主要來源，盤活農村閒置、低效建設用地。依託第三次全國國土調查成果，加快編制鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃，建設農村集體土地所有權資料庫和管理信息系統，編制各縣（市、區）集體經營性建設用地年度供應計畫。探索建立集體經營性建設用地儲備庫，實行動態管理。（責任單位：省自然資源廳、農業農村廳）
2.規範入市途徑和流程。土地所有權人可以通過出讓、出租等方式將符合規劃並經依法登記的集體經營性建設用地交由單位或者個人在一定年限內有償使用。允許通過出讓等方式取得的農村集體經營性建設用地使用權在使用期限內轉讓、互換、贈與、抵押。集體經營性建設用地使用權出讓的最高年限參照同類用途國有建設用地政策執行。允許符合條件的集體經營性建設用地直接入市。零星分散的農村集體經營性建設用地，復墾後可通過土地增減掛鈎在縣域範圍內調整入市。農村集體經營性建設用地交易原則上以招標、拍賣、掛牌等方式確定土地使用權人。（責任單位：省自然資源廳、農業農村廳）
3.健全入市交易機制。參照國有建設用地交易市場規則，結合實際制定農村集體經營性建設用地交易管理辦法，形成城鄉統一的建設用地市場交易規則體系。制定和備案發布集體建設用地基準地價。完善農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，打造試驗區內統一的土地二級市場交易平台。積極培育農村集體經營性建設用地市場交易中介組織，為入市交易提供地價評估、交易代理等服務。（責任單位：省自然資源廳、農業農村廳）
4.建立土地增值收益和分配使用機制。制定入市土地增值收益分配辦法，合理確定政府、集體和個人收益分配比例，農村集體經濟組織和成員通過農村集體經營性建設用地入市和入市後再轉讓取得合理收益，縣級政府綜合考慮形成土地增值收益的因素後合理收取土地增值收益調節金。建立土地入市收益公示公開制度，確保農民集體、成員個人分享到土地入市帶來的增值收益。強化集體經營性建設用地使用、流轉和交易監測監管，確保土地使用權人嚴格按照國土空間規劃等確定的用途使用土地。探索通過留存土地增值收益調節金等方式，防範和化解集體經營性建設用地入市潛在風險。（責任單位：省財政廳、自然資源廳、農業農村廳）
（二）完善農村資產抵押擔保產權權能。圍繞創新農村產權抵押融資模式，積極改善農村信用環境，加快構建產權明晰、價值合理、流轉順暢、融資高效的農村產權融資制度體系。
1.推進農村資產確權頒證。完善農村產權確權登記管理體系，明確集體資產股權、集體林權、承包地經營權、宅基地使用權、農民房屋財產權、農業生產設施等資產產權歸屬；規範開展房地一體的宅基地日常登記頒證工作，加快推進其他不動產產權頒證工作。（責任單位：省農業農村廳、自然資源廳、住房城鄉建設廳）
2.健全農村資產價值評估體系。對市場價值明晰的抵押物，由借款主體、金融機構、擔保機構協商確定標的價值，協商不成的由相關方委託評估機構進行評估後確定。加強對農村資產評估機構的行業管理，研究制定農民房屋價值評估管理辦法，並實行動態調整。鼓勵開展社會化評估服務，合理降低評估費用。（責任單位：省地方金融監管局、農業農村廳、住房城鄉建設廳、自然資源廳、財政廳、人行鄭州中心支行）
3.建設農村資產產權流轉市場體系。依託各縣（市、區）公共資源交易中心開展農村資產產權交易，加快建設試驗區內統一的農村資產產權交易市場。制定農村產權流轉及再流轉登記管理辦法，建立農村資產產權抵押擔保評估信息系統，加強資產抵押信息管理。（責任單位：省地方金融監管局、農業農村廳、自然資源廳、人行鄭州中心支行）
4.建立不良資產處置機制。支持各縣（市、區）成立涉農資產經營機構，賦予農業生產經營職能，對逾期不能兌現的金融機構貸款和擔保機構代償的抵押物進行處置，逐步建立政府引導、市場運作的不良資產處置機制。（責任單位：省地方金融監管局、河南銀保監局、人行鄭州中心支行）
5.提高金融服務水平。將農村產權抵押融資納入重點支持信貸發展類別，並將涉農金融機構開展農村產權抵押情況與市場準入、監管容忍度等指標掛鈎，引導符合條件的金融機構開展農村產權抵押融資工作。制定支持擔保機構提供農村產權抵押融資擔保的財政補貼政策。創新保險產品，支持將優勢農產品作為保險標的，開展保單質押融資。（責任單位：省地方金融監管局、河南銀保監局、省農業農村廳、自然資源廳、財政廳、人行鄭州中心支行）
（三）建立科技成果入鄉轉化機制。圍繞完善科技成果入鄉轉化政策，整合多方科技力量，探索科技成果入鄉轉化的新路徑、新機制、新模式，打造科技成果入鄉轉化示範基地。
1.完善農業科技創新機制。圍繞糧食、花木、蔬菜、中藥材、菸草、蜂產品等農業產業化集群，加快發展新技術、新成果、新品種，建立入鄉轉化科技成果篩選機制。實施重大涉農科技專項，培育發展農業高新技術企業和科技型中小企業。推動高校、科研院所組建綜合性農業科技研發平台，加強農業關鍵核心技術攻關。加快農業科技社會化服務體系建設，推進5G、物聯網、雲計算等高新技術在農業領域套用，建設一批農業產業強鎮。（責任單位：省科技廳、農業農村廳、教育廳、工業和信息化廳）
2.完善農業科技成果推廣機制。改造提升許昌科技大市場，增強其綜合服務功能，提供信息交流、價值評價、技術交易等“一站式”服務。建設高層次、專業性科技企業孵化器和眾創空間體系，促進科技型企業積極參與科技成果入鄉轉化。健全縣級農技推廣中心、鄉鎮農技推廣區域站、村科技示範主體和科技示範戶三級科技服務網路，推動專家下沉、服務落地、技術到人、指導到位。建設農業科技轉化示範基地，打造農業科技成果培育與轉移轉化創新高地。（責任單位：省科技廳、農業農村廳、教育廳、工業和信息化廳）
3.構建科技人才下鄉機制。大力實施創新創業人才（團隊）和高層次人才引進工程，加大鄉村本土人才培養力度，培養一批能工巧匠、創新創業帶頭人。積極推行科技特派員制度，定期選派科技特派員帶技術、成果、項目到基層一線開展科技入鄉服務，實現科技特派員鄉鎮全覆蓋。（責任單位：省委組織部、編辦，省科技廳、農業農村廳）
4.建立科技成果入鄉轉化激勵機制。加大科技成果入鄉轉化激勵力度，允許高校、科研院所自主決定科技成果入鄉轉化方式，探索賦予科研人員科技成果所有權和處置權。鼓勵企業對引進人才實施股權和分紅激勵，支持科研人員以入鄉兼職、技術承包等形式提供增值服務併合理取酬。建立離崗人員保護機制，支持科研人員到企業掛職和兼職、在職創辦企業、離崗創業。（責任單位：省科技廳、財政廳）
（四）搭建城鄉產業協同發展平台。圍繞促進城鄉生產要素跨界流動和高效配置，最佳化提升先進制造業、現代服務業、現代農業等各類開發區，實施一批具有示範引領作用的城鄉融合發展項目。
1.推進開發區高質量發展。發揮開發區經濟建設主陣地、主戰場、主引擎作用，加快產業轉型升級，深化開發區管理體制改革，強化簡政放權賦能，將開發區打造成為縣域產業高質量發展和新型城鎮化建設的重要支撐。圍繞做強開發區主導產業，實施一批帶動力強的重大項目，著力培育裝備製造、新一代信息技術、節能環保、新材料等市域千億級產業集群。以黃河鯤鵬生態基地建設為突破口，加快構建現代化電子信息產業生態鏈，打造開放融合的大數據產業生態圈。推動許昌高新技術產業開發區升級為國家級高新技術產業開發區。（責任單位：省發展改革委、工業和信息化廳、科技廳）
2.構建特色產業園體系。做大做強中藥材、食用菌、畜產品、紅薯製品等優勢特色產業，創建現代農業產業園。實施農產品加工業提升工程，推進農產品加工業向園區集中，建設貿工農一體、一二三產業融合發展的農產品加工園區。整合循環農業、創意農業、農事體驗，打造田園綜合體。通過科技集成、主體集合、產業集群，強化園區科技研發、融資擔保、檢驗檢測、倉儲物流等服務功能，提升產業園區要素集聚能力。（責任單位：省農業農村廳、發展改革委、科技廳）
3.打造一批產業強鎮。吸引資本聚鎮、能人入鎮、技術進鎮，力爭到2025年禹州市神垕鎮、長葛市大周鎮鎮區人口超8萬、產值超千億。聚焦提升鎮區綜合服務能力和現代化水平，加強長葛市後河鎮、鄢陵縣陳化店鎮、襄城縣庫莊鎮等基礎設施、公共服務設施建設，增強綜合承載能力。發揮禹州市褚河鎮、襄城縣紫雲鎮、長葛市石固鎮等重點鎮連線城鄉、服務農村的節點功能，推動農村人口和要素資源向鎮區集中。支持特色村鎮挖掘生態資源優勢和歷史文化內涵，依託許昌特有的三國文化、鈞瓷文化、生態文化，打造曹魏古城、神垕古鎮等旅遊精品區，建設“一鄉一業”“一村一品”示範村鎮。（責任單位：省發展改革委、自然資源廳、農業農村廳、住房城鄉建設廳、文化和旅遊廳）
4.培育發展涉農市場主體。實施涉農企業培育計畫，聚焦中藥材、花木、蔬菜、食用菌等特色優勢農業，培育一批產業關聯度大、帶動能力強的龍頭企業。發揮生態和醫藥資源優勢，通過“內生外引”，創新服務模式，引進知名企業和帶動性強的產業項目，培育健康產業骨幹企業。（責任單位：省發展改革委、農業農村廳、文化和旅遊廳）
（五）建立城鄉基本公共服務均等化發展體制機制。圍繞民眾關切的熱點、難點、痛點、堵點問題，加快補齊農村基本公共服務短板，推動基本公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，加快建立全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。
1.健全公共教育資源合理配置機制。擴大優質普惠學前教育資源供給，推進義務教育優質均衡發展和城鄉一體化。深化集團化辦學改革，推廣“名校+新校”“強校+弱校”等中國小辦學模式。整合涉教資金，擴大公辦教育資源配置和寄宿制學校建設規模。實行中國小教師“縣管校聘”，由縣級政府負責教師編制調配使用，推行校長教師輪崗制度。提高鄉村教師待遇，在職稱評定、住房、評獎評優等方面給予傾斜，完善名師薪金等級掛鈎政策體系。推行“網際網路+教育”模式，促進優質教育資源城鄉共享。（責任單位：省教育廳、人力資源社會保障廳）
2.健全城鄉醫療衛生服務體系。完善公共衛生體系，提升突發公共衛生事件應對能力，改造提升縣級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室。加快緊密型縣域醫療衛生共同體建設，實行醫保總額預算管理，完善分級診療制度，大力實施“網際網路+醫療”，逐步實現醫療衛生共同體內部醫療質量均等化。強化“農村訂單定向醫學生”等基層醫生培養工作，加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設。完善現行醫療衛生機構人員編制管理辦法，確保醫療衛生機構人力資源充足、使用合理。放寬基層醫務人員職稱評定條件，適當提升鄉鎮衛生院專業技術中高級崗位結構比例。提高鄉村醫生補助標準，探索試行鄉村醫生“鄉聘村用”。鼓勵醫療專家開展下鄉巡迴服務。（責任單位：省衛生健康委、教育廳、人力資源社會保障廳）
3.健全城鄉公共文化服務體系。建設歷史文化資料庫，改造提升數字公共文化服務平台，開展數位化文化服務。鼓勵鄉鎮編撰鄉史，保護傳承利用歷史文化遺產。在文化服務隊伍中引入社會力量，以政府購買服務的方式引導文化類社團承擔鄉村公共文化服務任務。加快推動公共文化傳承市場化載體建設，構建現代文化配送體系，建立健全符合新時代特徵的文化傳播激勵機制。（責任單位：省文化和旅遊廳）
4.提高就業創業服務能力和社會保障水平。完善並定期更新人才需求目錄和緊缺職業目錄，提高產業人才供求匹配精準度。實施就業創業促進計畫，定期開展有針對性的城鄉勞動力職業技能培訓。創建返鄉創業示範縣、示範園區，建設返鄉創業孵化實訓基地，完善園區孵化服務，促進農村轉移勞動力就近就業創業。建立基本醫療保險省內異地就醫醫療費用直接結算制度，最佳化社會保險關係轉移接續流程。加快推進城鄉居民基本養老保險並軌。將派出所、警務室和警務工作站建設納入公共服務中心體系同步規劃、同步建設、同步運行。（責任單位：省人力資源社會保障廳、醫保局、公安廳）
（六）建立城鄉基礎設施一體化發展體制機制。圍繞城鄉道路、交通、供水、水利、燃氣、污水垃圾處理、物流、信息等設施規劃建設，推動農村基礎設施提檔升級，健全農村基礎設施安全運營維護管理機制。
1.建立城鄉基礎設施一體化規劃機制。完成市、縣（市）和鄉鎮國土空間規劃編制，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，加強全要素管控，建立基礎信息平台和規劃實施監督體系，實現國土空間規劃一張圖繪到底。加快“數字縣域”和“數字鄉鎮”地理空間框架建設，統籌各類基礎設施規劃建設，形成城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享的一體化基礎設施網路。（責任單位：省自然資源廳）
2.推動城鄉基礎設施重點領域一體化建設。實施城鄉道路暢通工程，加大鄉村公路建設力度，推進城鄉道路客運一體化。加強供水管網建設，加快建成城鄉一體化供水網路。健全農村生活垃圾收運處置體系，推動農村生活垃圾分類和資源化利用全覆蓋。推進生活污水治理，加快鄉村污水收集管網及處理設施建設。加快5G和電動汽車充電基礎設施網路建設，推進農村地區郵政、物流網點提升改造，加大運輸和投遞車輛投入，形成覆蓋城鄉的新型基礎設施綜合服務體系。（責任單位：省發展改革委、生態環境廳、住房城鄉建設廳、水利廳、交通運輸廳、商務廳、工業和信息化廳）
3.完善城鄉基礎設施建設資金籌措機制。統籌財政預算內資金、專項債券、城鄉融合發展基金、土地出讓收益等各類資金，採取直接投資、財政貼息、以獎代補等方式支持農村基礎設施建設運營維護。對有一定收益的農村基礎設施，通過特許經營等方式吸引社會資本參與建設、管護；完善污水垃圾處理財政補貼和農戶合理分擔機制。支持有條件的地方通過以商補公，探索農村基礎設施建設與產業園區、鄉村旅遊一體化開發機制。各級政府要在明確財政事權、支出責任和各類設施所有權的基礎上，編制公共基礎設施管護責任清單，將應由政府承擔的公共基礎設施管護費用納入本級政府預算。（責任單位：省財政廳、發展改革委）
四、政策保障
（一）加強組織領導。建立“省級統籌、市級主導、縣級實施”的工作推進機制，確保上下聯動、左右協同。省有關部門要對照職責分工，充分發揮職能作用，指導試驗區各項工作深入推進。許昌市要切實擔負主體責任，成立工作專班，紮實做好試驗區改革探索工作，分年度制定實施重大改革、重大事項、重大項目，率先在交通基礎設施互通、發展要素雙向流動、公共服務體系共建共享等方面取得實質性突破。
（二）完善支持政策。積極爭取中央預算內資金和國家城鄉融合發展基金支持。加大省財政轉移支付和專項債券支持力度。引導金融機構擴大在城鄉融合發展領域的中長期貸款投放規模。在盤活集體建設用地、城鎮閒置用地的基礎上，適當增加產業發展新增建設用地指標。通過人才引進、掛職交流、項目合作等方式，培育和引進一批新型城鎮化和鄉村振興領域的領軍人才、高層次創新人才和團隊。重大改革措施突破現行法律法規規章、國家和省相關政策的，要按程式報批，取得國家和省授權後方可施行。
（三）強化項目支撐。堅持“項目為王”的鮮明導向，圍繞城鄉融合發展的薄弱環節和關鍵領域，以完善基礎設施條件、保障和改善民生、加強生態環境建設、建設產業協同發展平台為重點，分領域謀劃儲備重大項目。創新政府性資金投入方式，優先支持帶動能力強和實施條件成熟的城鄉融合發展項目，引導社會資本投入支持城鄉融合發展。
（四）加強監測評估。加強對改革工作的動態監測，及時總結經驗教訓，做好糾錯和調整工作。建立相關容錯機制，在發展中規範、在規範中發展。定期總結提煉典型經驗，在更大範圍複製推廣。
