《國務院關於印發全國國土規劃綱要（2016—2030年）的通知》是為貫徹執行《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》印發的通知。於國務院2017年1月3日印發並實施。
基本介紹
- 中文名：國務院關於印發全國國土規劃綱要（2016—2030年）的通知
- 發布機構：國務院
- 發布日期：2017年1月3日
- 實施日期：2017年1月3日
政策全文,內容解讀,
政策全文
國務院關於印發全國國土規劃綱要（2016—2030年）的通知
國發〔2017〕3號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
現將《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院
2017年1月3日
（此件公開發布）
全國國土規劃綱要（2016—2030年）
目 錄
導 言
第一章 基本形勢
第一節 重大機遇
第二節 嚴峻挑戰
第二章 總體要求
第一節 指導思想
第二節 基本原則
第三節 主要目標
第三章 戰略格局
第一節 高效規範的國土開發開放格局
第二節 安全和諧的生態環境保護格局
第三節 協調聯動的區域發展格局
第四章 集聚開發
第一節 構建多中心網路型開發格局
第二節 推進新型城鎮化發展
第三節 最佳化現代產業發展布局
第五章 分類保護
第一節 構建“五類三級”國土全域保護格局
第二節 推進人居生態環境保護
第三節 強化自然生態保護
第四節 嚴格水資源和耕地資源保護
第五節 加強海洋生態環境保護
第六章 綜合整治
第一節 推進形成“四區一帶”國土綜合整治格局
第二節 實施城市化地區綜合整治
第三節 推進農村土地綜合整治
第四節 加強重點生態功能區綜合整治
第五節 加快礦產資源開發集中區綜合整治
第六節 開展海岸帶和海島綜合整治
第七章 聯動發展
第一節 推進區域一體化發展
第二節 支持特殊地區加快發展
第三節 提高開放合作水平
第八章 支撐保障
第一節 加強基礎設施建設
第二節 保障合理建設用地需求
第三節 強化水資源綜合配置
第四節 構建能源安全保障體系
第五節 提升非能源重要礦產資源保障能力
第六節 增強防災減災能力
第七節 推進體制機制創新
第九章 配套政策
第一節 資源環境政策
第二節 產業投資政策
第三節 財政稅收政策
第十章 《綱要》實施
第一節 夯實實施基礎
第二節 加強實施管理
導 言
我國的國土包括陸地國土和海洋國土，其中陸地國土面積960萬平方公里，根據《聯合國海洋法公約》有關規定和我國主張，管轄海域面積約300萬平方公里。這是中華民族繁衍生息的寶貴家園，也是我國經濟社會持續發展的基本載體。科學推進國土集聚開發、分類保護和綜合整治，進一步最佳化開發格局、提升開發質量、規範開發秩序，有利於形成安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土，為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。
按照黨中央、國務院部署，編制實施《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》（以下簡稱《綱要》），是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的重大舉措。《綱要》貫徹區域發展總體戰略和主體功能區戰略，推動“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略（以下稱三大戰略）落實，對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統籌安排，對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用，對相關國土空間專項規劃具有引領和協調作用，是戰略性、綜合性、基礎性規劃。
《綱要》範圍涵蓋我國全部國土（暫未含港澳台地區）。規劃基期為2015年，中期目標年為2020年，遠期目標年為2030年。
第一章 基本形勢
當前，我國正處於全面建成小康社會決勝階段，世情國情繼續發生深刻變化，經濟發展進入新常態，國土開發利用與保護面臨重大機遇和嚴峻挑戰，必須順應國際大勢，立足基本國情，把握時代要求，科學研判發展形勢。
第一節 重大機遇
經濟全球化深入推進，為構建開放的國土開發格局提供了良好外部環境。20世紀80年代以來，市場經濟和國際分工加速推進，經濟全球化和區域一體化步伐加快，有力推動了貿易自由化和區域經濟合作，極大促進了資源要素流動。世界多極化發展格局日漸形成，新興大國群體性崛起，開發中國家整體實力增強，國際戰略重心逐漸東移。我國處於亞太經濟區核心地區，在承接全球產業轉移和深度參與國際分工中具有得天獨厚的地緣優勢，對外開放與國際合作空間廣闊。
綜合國力持續提升，為提高國土開發能力和水平奠定了堅實物質基礎。改革開放以來，我國社會主義市場經濟體系日益健全，經濟結構加快轉型，基礎設施不斷完備，科教水平整體提升，社會民生持續改善，內生動力顯著增強，取得了舉世矚目的偉大成就，目前已進入中等收入國家行列。今後，我國仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期，有巨大的潛力、韌性和迴旋餘地，經濟社會發展長期向好的總體趨勢不會改變。
生態文明建設戰略地位提升，對統籌推進國土開發、利用、保護和整治提出了明確要求。長期以來，我國始終堅持節約資源、保護環境和保護耕地的基本國策，全民生態文明意識逐步增強，生態文明建設穩步推進。黨的十八大提出，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十八屆五中全會提出“綠色”發展理念。這都要求珍惜每一寸國土，最佳化國土空間開發格局，全面促進資源節約，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。
國土集聚開發格局日漸清晰，為有序開發國土確立了基本框架。改革開放以來，我國人口、產業向東部沿海和大城市集聚的態勢不斷增強，推動形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群和沿海、沿江、沿主要交通幹線的開發軸帶。近年來，圍繞實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，國家出台實施了一系列區域規劃與政策，確定了最佳化經濟空間布局的方向和重點；制定了《全國主體功能區規劃》，明確了科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，發布實施了土地利用總體規劃、礦產資源規劃、海洋功能區規劃等，從不同層次、不同角度對國土開發作出了安排部署，初步確立了國土開發重點與基本框架。
第二節 嚴峻挑戰
資源約束不斷加劇。一是資源稟賦缺陷明顯。我國資源總量大、種類全，但人均少，質量總體不高，主要資源人均占有量遠低於世界平均水平。礦產資源低品位、難選冶礦多；土地資源中難利用地多、宜農地少；水土資源空間匹配性差，資源富集區與生態脆弱區多有重疊。二是資源需求剛性增長。近十年間，我國礦產資源供應量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石、銅、鋁、鉀鹽等大宗礦產資源的國內保障程度不足50%。建設用地需求居高不下，2015年實際供地達到53萬公頃。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，資源需求仍將保持強勁勢頭。三是資源利用方式較為粗放。我國目前單位國內生產總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城鎮工礦建設用地面積為149平方米，人均農村居民點用地面積為300平方米，遠超國家標準上限；礦產資源利用水平總體不高。四是利用國外資源的風險和難度不斷加大。當前，世界經濟正處於深度調整之中，復甦動力不足，地緣政治影響加重，新的產業分工和經濟秩序正在加快調整，各國圍繞市場、資源、人才、技術、標準等領域的競爭更趨激烈，能源安全、糧食安全、氣候變化等全球性問題更加突出，發展仍面臨諸多不穩定性和不確定性，我國從國際上獲取能源資源的難度不斷加大。
生態環境壓力加大。一是部分地區環境質量持續下降。2015年十大流域的700個水質監測斷面中，劣Ⅴ類水質斷面比例占8.9%。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區，複合型大氣污染嚴重；遼寧中部、成渝、海峽西岸等地區，複合型大氣污染問題開始顯現。全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%。二是生態系統功能不斷退化。部分地區森林破壞、濕地萎縮、河湖乾涸、水土流失、土地沙化、草原退化問題突出，生物多樣性降低，生態災害頻發。全國水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬平方千米、173萬平方千米和12萬平方千米，全國中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的三分之一以上，約44%的野生動物種群數量呈下降趨勢，野生動植物種類受威脅比例達15%—20%。三是地質災害點多面廣頻發。陸域國土地質環境極不安全區、不安全區面積分別占4.6%、10.1%，局部地區地質環境安全風險較高。川滇山地、雲貴高原、秦巴山地、隴中南山地等，滑坡、崩塌、土石流等突發性地質災害高發頻發；長江三角洲、華北平原、汾渭盆地、濱海沉積海岸等地區，地面沉降和地裂縫等緩變性地質災害不斷加重。四是海洋生態環境問題日益凸顯。陸源和海上污染物排海總量快速增長，近岸海域污染加重，特別是遼東灣、渤海灣、長江口、杭州灣、珠江口等海域污染問題十分突出；海岸自然岸線保有率為37.6%，沙質海岸侵蝕嚴重，濱海濕地不斷減少，海洋生態服務功能退化；赤潮、綠潮等海洋生態災害頻發，年均災害面積分別超過1.4萬和3萬平方千米；重大海洋污染事故時有發生。
國土空間開發格局亟需最佳化。一是經濟布局與人口、資源分布不協調。改革開放以來，產業和就業人口不斷向東部沿海地區集中，市場消費地與資源富集區空間錯位，造成能源資源的長距離調運和產品、勞動力大規模跨地區流動，經濟運行成本、社會穩定和生態環境風險加大。二是城鎮、農業、生態空間結構性矛盾凸顯。隨著城鄉建設用地不斷擴張，農業和生態用地空間受到擠壓，城鎮、農業、生態空間矛盾加劇；優質耕地分布與城鎮化地區高度重疊，耕地保護壓力持續增大，空間開發政策面臨艱難抉擇。三是部分地區國土開發強度與資源環境承載能力不匹配。國土開發過度和開發不足現象並存，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區國土開發強度接近或超出資源環境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區尚有較大潛力。四是陸海國土開發缺乏統籌。沿海局部地區開發布局與海洋資源環境條件不相適應，圍填海規模增長較快、利用粗放，可供開發的海岸線和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業用海矛盾突出，漁業資源和生態環境損害嚴重。
國土開發質量有待提升。一是城鎮化重速度輕質量問題嚴重。改革開放以來，我國城鎮化進程加快，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城鎮化粗放擴張，產業支撐不足。2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長了約113%，遠高於同期城鎮人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環境污染等問題凸顯。二是產業低質同構現象比較普遍。產業發展總體上仍處在過度依賴規模擴張和能源資源要素驅動的階段，產業協同性不高，核心競爭力缺乏，產品附加值低，在技術水平、盈利能力和市場影響力等方面與已開發國家存在明顯差距。同時，區域之間產業同質化嚴重，部分行業產能嚴重過剩。三是基礎設施建設重複與不足問題並存。部分地區基礎設施建設過於超前，閒置和浪費嚴重。中西部偏遠地區基礎設施建設相對滯後，衛生、醫療、環保等公共服務和應急保障基礎設施缺失。四是城鄉區域發展差距仍然較大。城鄉居民收入比由上世紀80年代中期的1.86∶1擴大到2015年的2.73∶1，城鄉基礎設施和公共服務水平存在顯著差異。2014年，東部地區人均國內生產總值分別為中部、西部和東北地區的1.75倍、1.79倍和1.28倍，東部地區國土經濟密度分別為中部、西部和東北地區的2.81倍、18.80倍和5.34倍。革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區發展滯後問題較為突出，截至2015年底全國仍有5630萬農村建檔立卡貧困人口1。
第二章 總體要求
積極應對國土開發面臨的新機遇與新挑戰，圍繞實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興中國夢，針對國土開發中存在的突出問題，加強頂層設計和統籌謀劃，科學確定國土開發、保護與整治的指導思想、基本原則和主要目標。
第一節 指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進生態文明建設，堅持人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，加快轉變國土開發利用方式，全面提高國土開發質量和效率，落實區域發展總體戰略、主體功能區戰略和三大戰略，統籌推進形成國土集聚開發、分類保護與綜合整治“三位一體”總體格局，加強國土空間用途管制，建立國土空間開發保護制度，提升國土空間治理能力，為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。
第二節 基本原則
堅持國土開發與資源環境承載能力相匹配。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持人口資源環境相均衡，以資源環境承載能力為基礎，根據資源稟賦、生態條件和環境容量，明晰國土開發的限制性和適宜性，科學確定國土開發利用的規模、結構、布局和時序，劃定城鎮、農業、生態空間開發管制界限，引導人口和產業向資源環境承載能力較強的區域集聚。
堅持集聚開發與均衡發展相協調。以集聚開發為重點，鼓勵有條件地區率先發展，最大限度發揮要素集聚效益，提高對周邊地區的輻射帶動能力。兼顧效率與公平，統籌配置公共資源，推動城鄉區域協調發展。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區和資源型地區的扶持力度，提升自我發展能力。優先保障民生設施建設空間，促進基本公共服務均等化。
堅持點上開發與面上保護相促進。堅持在保護中開發、在開發中保護，對資源環境承載能力相對較強的地區實施集中布局、據點開發，充分提升有限開發空間的利用效率，騰出更多空間，實現更大範圍、更高水平的國土保護。針對不同地區國土空間特點，明確保護主題，實行分類分級保護，促進國土全域保護，切實維護國家生態安全。
堅持陸域開發與海域利用相統籌。在促進陸域國土縱深開發的同時，充分發揮海洋國土作為經濟空間、戰略通道、資源基地、安全螢幕障的重要作用，擴大內陸地區分享海洋經濟發展效益的範圍，加強陸地與海洋在發展定位、產業布局、資源開發、環境保護和防災減災等方面的協同共治，構建良性互動的陸海統籌開發格局，提高海洋資源開發能力，加快建設海洋強國。
堅持節約優先與高效利用相統一。落實節約優先戰略，加強全過程節約管理，完善市場調節、標準管控、考核監管，健全土地、水、能源節約集約使用制度，大幅降低資源消耗強度，提高利用效率和效益，形成節約資源的空間格局、產業結構、生產方式和消費模式，推動資源利用方式根本轉變，實現綠色發展、循環發展和低碳發展。
堅持市場調節與政府調控相結合。積極完善中國特色社會主義市場經濟體制，在更大程度、更廣範圍發揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置和國土空間開發效率。大力推進供給側結構性改革，更好發揮政府在國土空間開發利用與保護中的作用，完善自然資源資產用途管制制度，強化國土空間用途管制，綜合運用經濟、行政和法律等手段，科學引導人口流動、城鄉建設和產業布局，合理最佳化空間結構。
第三節 主要目標
全面推進國土開發、保護和整治，加快構建安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土。
國土空間開發格局不斷最佳化，整體競爭力和綜合國力顯著增強。到2020年，全國主體功能區布局基本形成，國土空間布局得到最佳化；到2030年，主體功能區布局進一步完善，以重點經濟區、城市群、農產品主產區為支撐，重要軸帶為主幹的新型工業化、城鎮化格局基本形成，人口集疏更加有序，城市文化更加繁榮，全方位對外開放格局逐步完善，國際競爭力顯著增強，國土開發強度不超過4.62%，城鎮空間控制在11.67萬平方千米以內。
城鄉區域協調發展取得實質進展，國土開發的協調性大幅提升。到2020年，區域協調發展新格局基本形成，區域之間、城鄉之間居民收入差距縮小，基本公共服務均等化水平穩步提高，城鎮化質量顯著提升；到2030年，城鄉一體化發展體制機制更加完善，城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置基本實現，新型工農、城鄉關係進一步完善，基本公共服務均等化總體實現。
資源節約型、環境友好型社會基本建成，可持續發展能力顯著增強。到2020年，人居環境逐步改善，生態系統穩定性不斷增強，生物多樣性得到切實保護；到2030年，集約、綠色、低碳、循環的資源利用體系基本建成，生態環境得到有效保護，資源節約集約利用水平顯著提高，單位國內生產總值能耗和用水量大幅下降，國土綜合整治全面推進，生產、生活和生態功能明顯提升，耕地保有量保持在18.25億畝以上，建成高標準農田12億畝，新增治理水土流失面積94萬平方千米以上。
基礎設施體系趨於完善，資源保障能力和國土安全水平不斷提升。到2020年，建設內通外聯的運輸通道網路，城鎮生活污水、垃圾處理設施實現全覆蓋，水利基礎設施更加完善，防災減災體系更加健全；到2030年，綜合交通和信息通信基礎設施體系更加完善，城鄉供水和防洪能力顯著增強，水、土地、能源和礦產資源供給得到有效保障，防災減災體系基本完善，抵禦自然災害能力明顯提升，公路與鐵路網密度達到0.6千米/平方千米，用水總量控制在7000億立方米以內。
海洋開發保護水平顯著提高，建設海洋強國目標基本實現。到2020年，海洋經濟發展空間不斷拓展，海洋產業布局更為合理，對沿海地區經濟的輻射帶動能力進一步增強，海洋生產總值占國內生產總值比例達到9.5%；到2030年，海洋開發、控制、綜合管理能力全面提升，海洋經濟不斷壯大，海洋生態環境質量持續改善，海上突發事件應急處置能力顯著增強，國家海洋權益得到切實維護，海洋生產總值占國內生產總值比例力爭達到14%。
國土空間開發保護制度全面建立，生態文明建設基礎更加堅實。到2020年，空間規劃體系不斷完善，最嚴格的土地管理制度、水資源管理制度和環保制度得到落實，生態保護紅線全面劃定，國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制更加健全，資源環境承載能力監測預警水平得到提升；到2030年，國土空間開發保護制度更加完善，由空間規劃、用途管制、差異化績效考核構成的空間治理體系更加健全，基本實現國土空間治理能力現代化。
表1 主要指標
指標名稱 | 2015年 | 2020年 | 2030年 | 屬 性 |
1.耕地保有量（億畝） | 18.65 | 18.65 | 18.25 | 約束性 |
2.用水總量（億立方米） | 6180 | 6700 | 7000 | 約束性 |
3.森林覆蓋率（%） | 21.66 | >23 | >24 | 預期性 |
4.草原綜合植被蓋度（%） | 54 | 56 | 60 | 預期性 |
5.濕地面積（億畝） | 8 | 8 | 8.3 | 預期性 |
6.國土開發強度（%） | 4.02 | 4.24 | 4.62 | 約束性 |
7.城鎮空間（萬平方千米） | 8.90 | 10.21 | 11.67 | 預期性 |
8.公路與鐵路網密度（千米/平方千米） | 0.49 | ≥0.5 | ≥0.6 | 預期性 |
9.全國七大重點流域水質優良比例（%） | 67.5 | >70 | >75 | 約束性 |
10.重要江河湖泊水功能區水質達標率（%） | 70.8 | >80 | >95 | 約束性 |
11.新增治理水土流失面積（萬平方千米） | - | 32 | 94 | 預期性 |
第三章 戰略格局
深入實施區域發展總體戰略、主體功能區戰略和三大戰略，以資源環境承載能力為基礎，推動國土集聚開發和分類保護相適應，立足比較優勢，促進區域協調發展，切實最佳化國土空間開發格局。
第一節 高效規範的國土開發開放格局
以培育重要開發軸帶和開發集聚區為重點建設競爭力高地。堅持集約發展，高效利用國土空間。在資源環境承載能力較強、集聚開發水平較高或潛力較大的城市化地區，著力推進國土集聚開發，引導人口、產業相對集中布局。以四大板塊為基礎、三大戰略為引領，以國家最佳化開發和重點開發區域為重點，依託大江大河和重要交通幹線，打造若干國土開發重要軸帶，促進生產要素有序流動和高效集聚，著力打造國土集聚開發主體框架，積極構建多中心網路型開發格局，提升國土開發效率和整體競爭力。
以現實基礎和比較優勢為支撐建設現代產業基地。按照國家產業發展總體戰略部署，立足各地區產業發展基礎和比較優勢，分類分區引導重點產業結構調整和布局最佳化，促進形成區域間分工合理、優勢互補、聯動發展的產業格局。提高產業核心競爭力，改造提升傳統產業，培育壯大戰略性新興產業，加快發展現代服務業，培育一批具有國際競爭力的先進制造業基地，發展現代產業集群。加快推進農業現代化，重點在資源條件良好、配套設施完善、開發潛力較大的地區，建設重要農產品優勢區，加強耕地保護，推進高標準農田建設，鞏固提高重要農產品供給能力，形成現代農業空間開發格局。
以發展海洋經濟和推進沿海沿邊開發開放為依託促進國土全方位開放。推進沿海沿邊開放，形成優勢互補、分工協作、均衡協調的區域開放格局。鼓勵東部沿海地區全面參與國際分工，主動融入經濟全球化。深入推進沿邊地區開發開放，加快邊境中心城市、口岸城市建設，加強基礎設施與周邊國家互聯互通，發展面向周邊的特色產業群和產業基地，形成具有獨特地緣優勢的開發開放格局。統籌推進海岸帶和海島開發建設、近海與遠海開發利用，增強海洋開發能力，最佳化海洋產業結構，提高海洋經濟成長對國民經濟的支撐水平。
第二節 安全和諧的生態環境保護格局
分類分級推進國土全域保護。以資源環境承載狀況為基礎，綜合考慮不同地區的生態功能、開發程度和資源環境問題，突出重點資源環境保護主題，有針對性地實施國土保護、維護和修復，切實加強環境分區管治，改善城鄉人居環境，嚴格水土資源保護，提高自然生態系統功能，加強海洋環境保護，促進形成國土全域分類分級保護格局。
構建陸海國土生態安全格局。構建以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶（即“兩屏三帶”）以及大江大河重要水係為骨架，以其他國家重點生態功能區為支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成部分的陸域生態安全格局。統籌海洋生態保護與開發利用，構建以海岸帶、海島鏈和各類保護區為支撐的“一帶一鏈多點”海洋生態安全格局。
第三節 協調聯動的區域發展格局
全面實施三大戰略。深入推進“一帶一路”建設戰略實施，促進國際與國內區域經濟發展互聯互通，形成沿海、沿江、沿邊區域合作與開放新局面。推動京津冀協同發展，有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，探索人口密集地區最佳化開發模式，增強對環渤海地區和北方腹地的輻射帶動能力。推動長江經濟帶發展，以長江黃金水道為依託，發揮長江主軸線的輻射帶動作用，向腹地延伸拓展。以三大戰略為引領，積極謀劃區域發展新格局，沿大江大河和重要交通幹線，由東向西、由沿海向內地，形成以點帶線、由線到面的新經濟成長極和增長帶，拓展區域發展新空間，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域發展新格局。
促進區域協調發展。繼續深入實施區域發展總體戰略，立足區域資源環境稟賦，發揮比較優勢，確定不同區域發展定位、開發重點、保護內容和整治任務，完善創新區域政策，提高區域政策精準性。推動重點地區加快發展，扶持老少邊貧地區跨越發展，支持資源型地區轉型發展，鼓勵改革試驗區創新發展，促進區域錯位協同發展。
推進區域一體化發展。發揮國土開發軸帶的縱深連通作用，加快建設綜合運輸通道，加強國土開發軸帶沿線地區經濟聯繫和分工協作，實現要素區域間自由流動和最佳化組合。發揮國土開發集聚區的輻射帶動作用，推進開發集聚區及其周邊地區的城鎮發展、產業布局、資源開發利用、生態環境保護和基礎設施建設，推進區域一體化發展進程。
第四章 集聚開發
按照區域協調發展和主體功能定位的要求，綜合運用國土空間用途管制、資源配置、環境準入、重大基礎設施建設等手段，引導人口、產業有序集聚，構建集疏適度、優勢互補、集約高效、陸海統籌的國土集聚開發空間格局，增強國土綜合競爭力。
第一節 構建多中心網路型開發格局
推進建設國土開發集聚區。推動京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等最佳化開發區域的協同發展，以最佳化人口分布、產業結構、城鎮布局等為重點，轉變國土空間開發利用方式，促進城鎮集約緊湊發展，提高國土開發效率，廣泛深入參與國際合作與競爭。加速提升長江中游地區和成渝等重點開發區域集聚發展水平和輻射帶動能力，加大承接產業轉移力度，適度擴大城市容量，密切城市群之間的聯繫，充分發揮對中部地區崛起和西部大開發戰略實施的引領帶動作用。加大哈長地區、遼中南地區、冀中南地區、山東半島地區、東隴海地區、海峽西岸地區、北部灣地區、山西中部城市群、中原地區、江淮地區、黔中地區、滇中地區、呼包鄂榆地區、寧夏沿黃地區、關中—天水地區、蘭州—西寧地區、天山北坡地區、藏中南地區等區域的建設力度，加強基礎設施建設和環境保護，積極推進新型工業化，提高人口和產業集聚能力，建成具有重要影響力的區域性經濟中心，帶動周邊地區加快發展。
積極培育國土開發軸帶。依託主要交通幹線和綜合交通運輸網路，重點推進絲綢之路經濟帶建設和長江經濟帶發展，以“兩橫三縱”開發軸帶為主，促進國土集聚開發，引導生產要素向交通幹線和連線通道有序自由流動和高效集聚，推動資源高效配置和市場深度融合。提升沿海軸帶連線21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍功能，成為我國實施陸海統籌戰略、全面深化改革和對外開放的重要經濟軸帶。進一步發揮京哈—京廣軸帶促進全國區域發展南北互動、東西交融的重要核心地帶作用；建設京九軸帶，打造成為促進中部崛起、產業梯度發展的重要經濟帶。促進包昆軸帶發展，發揮我國西部地區最重要的南北向開發軸帶作用，建設成為我國向西南開放、密切西部地區聯繫的重要戰略通道。建設隴海—蘭新軸帶，形成我國向西開放、密切西北與東部地區聯繫的重要戰略通道。將長江經濟軸帶打造成為具有全球影響力的內河經濟帶，全面發揮促進我國東中西互動合作和沿海沿江地區全面開放的重要作用；建設滬昆軸帶，打造暢通東南與西南地區溝通聯繫的重要通道。發揮京蘭軸帶作為我國北方地區東西向重要開發軸帶作用，進一步暢通華北和西北地區經濟聯繫。根據不同開發軸帶的基礎條件和連線區域的經濟社會發展水平，明確戰略定位與發展重點，加強軸帶上集聚區之間的經濟聯繫和分工協作，促進人口和產業集聚，提升軸帶集聚效益。重點培育東西向開發軸帶，促進國土開發重點由沿海向內陸地區縱深推進，加快縮小地區差距。加快自貿試驗區和口岸地區建設，形成“一帶一路”建設的重要節點。到2030年，城市化戰略格局進一步完善，重要軸帶開發集聚能力大幅提升，多中心網路型國土空間開發新格局基本形成。
第二節 推進新型城鎮化發展
促進各類城鎮協調發展。以開發軸帶和開發集聚區為依託，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。鼓勵城鎮因地制宜合理布局，避免無序蔓延和占用高標準農田等優質耕地。發揮北京、上海、廣州等超大城市和特大城市服務全國、面向世界的綜合功能，提高國際影響力和競爭力，引領全國經濟發展；提高大城市的經濟社會活動組織能力，強化區域服務功能，帶動周邊地區發展；加快發展中小城市，強化產業功能、服務功能和居住功能，提升市政基礎設施和公共服務設施建設水平，提高集聚人口和服務周邊的能力；重點發展區位優越、潛力較大、充滿魅力的小城鎮，促進縣域經濟發展，發揮連線城鄉的紐帶作用，培育具有農產品加工、商貿物流等專業特色的小城鎮。建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量相掛鈎機制，科學設定開發強度、劃定城市開發邊界。
分類引導城鎮化發展。提升最佳化開發區域城鎮化質量，將京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區建設成為具有世界影響力的城市群，以盤活存量用地為主，嚴格控制新增建設用地，統籌地上地下空間，引導中心城市人口向周邊區域有序轉移。培育發展中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，完善基礎設施和公共服務，加快人口、產業集聚，打造推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極。穩妥有序推進農產品主產區城鎮化發展，統籌協調城鎮擴展與重要農產品優勢區布局，加強農用地特別是耕地保護，實行點狀開發、面上保護，促進人口向城市和重點小城鎮集中；完善縣和鄉鎮公共服務設施配套，提升小城鎮公共服務和居住功能，促進農業轉移人口全面融入城鎮。引導重點生態功能區城鎮化發展，以現有城鎮布局為基礎，實施集約開發、集中建設，有步驟地引導生態移民向中小城市和重點小城鎮集中。
最佳化城鎮空間結構。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，調整最佳化城鎮空間結構，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。控制生產空間，減少工業用地比例，提高工業用地投入產出效益；適當增加生活空間，合理保障常住城鎮人口居住用地，提高城鎮居民生活質量；嚴格保護並拓展城市開敞綠色空間，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態廊道，切實發揮耕地特別是基本農田在最佳化城鎮、產業用地結構中的生態支撐作用，保護人文和自然文化遺產等用地，推進海綿城市建設，促進城鎮生態環境改善，大力推進綠色城鎮化。
促進城鄉一體化發展。全面統籌城鄉規劃、基礎設施建設、公共服務、產業發展、生態環境保護和社會管理，加快完善體制機制，促進城鄉生產要素自由流動、城鄉居民自由遷徙、城鄉公共資源均衡配置。培育發展充滿活力、特色化、專業化的縣域經濟，提升承接城市功能轉移和輻射帶動鄉村發展能力。將農村產業融合發展與新型城鎮化建設有機結合，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中。深入推進新農村建設，著力推動農村一二三產業融合發展，鼓勵規模經營，大力推進基礎設施建設，全面加強農田水利和農村飲水安全工程建設，促進城鄉基本公共服務均等化，在尊重農民意願基礎上適度遷村並點，最佳化農村居民點布局，加快推進農村危房改造和國有林區（場）、墾區、棚戶區危房改造，實施遊牧民定居工程。
第三節 最佳化現代產業發展布局
最佳化現代農業生產布局。進一步夯實農業基礎地位，在確保穀物基本自給、口糧絕對安全的前提下，大力發展區域優勢農業，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局，保障農產品生產空間，穩步提升地區優勢農產品生產能力，全面提高農業現代化水平。
大力建設糧食主產區。全面提高糧食主產區綜合生產能力。最佳化提升東北地區糧食主產區，建設水稻、玉米、大豆優勢產業帶。加強黃淮海平原糧食主產區生產能力建設，形成優質小麥、專用玉米和高蛋白大豆規模生產優勢區。鞏固長江經濟帶地區糧食主產區生產規模，立足中游地區農業生產條件較好、耕地資源豐富的基礎，推進雙季稻、秈改粳和優質專用小麥生產區建設，強化糧食供給保障能力，打造特色化糧食生產核心區。發展西北地區糧食主產區，全面提高優質小麥、玉米和馬鈴薯生產規模和質量。建設西南地區糧食主產區，重點發展水稻、小麥、玉米和馬鈴薯種植。強化東南沿海和華南地區糧食產業帶建設和保護，穩步提高優質雙季稻和馬鈴薯產量規模。以糧食主產區為核心，實施耕地質量保護與提升行動，嚴守耕地紅線，提高耕地質量，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。優先支持糧食主產區農產品加工產業發展，促進糧食就地轉化，增強農業綜合生產能力。
著力建設非糧作物優勢區。合理確定非糧作物種植用地規模和布局，統籌協調與主要糧食作物種植用地關係，穩步發展標準化、良種化、產業化、機械化生產示範基地。著力穩定棉花種植面積，大力發展油菜等油料作物生產，推進甘蔗等糖料生產基地建設，發展高產速生天然橡膠種植，提高蘋果、柑橘等優勢果品產業基地競爭力。以內蒙古中東部、京津冀和黃淮海平原、長三角地區、黃土高原、西南地區、西北地區及華南和東南沿海為主體，建設非糧作物優勢區。
鞏固提升畜牧產品優勢區。以東北及內蒙古、華南地區、西北地區、西南地區、黃淮海平原及長江流域為主體，建設畜牧產品優勢區。提升綜合供給能力和生產效益，最佳化主導產品結構，提高優勢產區商品率。引導生豬和家禽生產向糧食主產區集中，鼓勵西部地區生豬和家禽生產。以牧區與半農半牧區、東北地區、中原地區、南方草山草坡地區為主體，建設肉牛和肉羊生產繁育優勢區。積極發展現代草原畜牧業，根據環境容量調整區域養殖布局，統籌協調北方乾旱半乾旱草原區、青藏高寒草原區、東北華北濕潤半濕潤草原區和南方草地區牧業發展與草原保護的關係。最佳化畜禽養殖結構，發展草食畜牧業，形成規模化生產、集約化經營為主導的產業發展格局。充分發揮長江經濟帶上游地區優勢，大力發展以草食畜牧業為代表的特色生態農業。嚴格保護草地資源，全國8個主要牧區省（區）草原總面積保持在3億公頃以上。
加快培育水產品優勢區。以東南沿海、黃渤海、長江中下游等養殖優勢區為中心，充分發揮區域水資源和水環境優勢，建設形成產品優勢明顯、產業規模較大、國際競爭力顯著的水產品優勢區。加大重要漁業水域和養殖水面保護力度，強化國家級水產種質資源保護區建設。加強海水養殖區建設和維護。統籌養殖用海與旅遊、生態等用海空間，嚴格保護海水養殖用海、用地，保障漁民生產生活和現代化漁業發展用海需求，到2030年海水養殖用海功能區面積不少於260萬公頃。加強傳統優勢漁場保護和建設，控制近海捕撈強度。促進傳統漁場漁業資源恢復，加強海洋牧場建設。
調整重點工業布局。堅持走中國特色新型工業化道路，充分發揮工業對國民經濟發展的重要支撐作用，積極最佳化產業布局，改造提升傳統工業，培育壯大戰略性新興產業，強化工業基礎能力，打造一批具有國際競爭力的智慧型、綠色、低碳先進制造業基地。
重點建設煤炭和電力基地。按照“控制東部、穩定中部、發展西部”的總體安排，立足資源稟賦、市場區位、環境容量、水資源承載能力等因素，確定煤炭產業發展格局。加大中西部地區資源開發與生態環境保護統籌協調力度，有序推進陝北、黃隴、神東、蒙東、寧東、晉北、晉中、晉東、雲貴和新疆等煤炭基地建設，並建設形成若干大型煤電基地。發展綠色水電產業帶，在做好生態環境保護和移民安置的前提下，以西南地區金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江等河流為重點，積極有序推進大型水電基地建設。以保證安全為前提，穩步推進核電站建設。有序建設華北、東北、西北地區大型風電和太陽能發電項目，加快推進海上風電規模化發展。
提升發展石油化工和煤炭轉化產業基地。發揮區域比較優勢，引導產業集中布局和調整升級。東部沿海地區，充分利用國內外資源，建設世界級石化產業基地；中西部地區，充分依託資源優勢，穩步發展石油化工產業。在水資源條件和生態環境較好的煤炭淨調出省區，開展煤炭清潔高效轉化示範，在資源環境可承載前提下，規劃建設煤炭轉化產業基地。推進長江上游地區頁岩氣勘查開發。
最佳化布局鋼鐵產業基地。調整東部沿海鋼鐵基地布局，通過兼併重組、加快淘汰落後產能、減量調整，提高產業附加值，促進精品鋼鐵基地建設。推進中部地區鋼鐵產業結構調整升級，引導產業向沿江或資源地集中布局。充分發揮西部地區沿邊優勢，結合“一帶一路”基礎設施互聯互通建設和國際產能合作，積極開展對外合作。
有序建設有色金屬產業基地。發揮資源優勢，在中西部地區適度建設有色金屬深加工基地。利用進口銅、鎳等原料，在沿海地區合理布局建設有色金屬基地。加強稀土等資源保護力度，合理控制開發利用規模，促進新材料及套用產業有序發展。
集聚發展裝備製造業基地。以提高製造業創新能力和基礎能力為重點，推進信息技術與製造技術深度融合，培育製造業新優勢。鼓勵東部和東北地區重點發展高端裝備、高水平基礎零部件產業，加大研發力度，提升自主創新能力，重點在京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、遼中南、哈長等地區建設具有國際競爭力的綜合性重大裝備產業基地。促進中部地區重點發展工程機械、重型礦山裝備、軌道交通、農業機械和輸變電設備，推動長江中游、晉中、皖江等地區產業最佳化升級，形成具有區域競爭優勢的裝備製造業生產基地。支持成渝、呼包鄂榆、黔中、北部灣等西部重點地區，充分利用現有產業基礎，有序承接產業轉移，形成裝備製造業綜合配套基地。
積極培育戰略性新興產業集聚區。加強前瞻布局，促進科技與產業深度融合，加快培育壯大節能環保、新一代信息通信技術、生物、高端裝備製造、新能源、新材料、新能源汽車、數字創意等戰略性新興產業，逐步打造一批新興主導產業。引導產業合理布局，實現區域錯位互補發展，避免同質化。依託現有優勢產業集聚區，培育形成一批創新能力強、集聚程度高的戰略性新興產業集聚區。
培育現代服務業集聚發展區域。充分發揮現代服務業對產業結構最佳化升級的拉動作用，推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸、生活性服務業向精細化和高品質轉變。積極培育現代服務業中心、國內貿易中心，著力發展生態旅遊產業等新型業態，不斷提高服務業的發展水平和綜合競爭力。推動信息技術與產業發展深度融合，帶動生產模式和組織方式變革，形成網路化、智慧型化、服務化、協同化的產業發展新形態。
加快現代服務業中心建設。以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區為核心，建設服務全國、面向世界的現代服務業中心，大力發展金融、設計、文化創意、科技服務、諮詢、軟體信息服務、服務外包、商務會展、國際航運等高技術服務業和現代服務業。充分發揮長江中游、成渝、關中、遼中南、山東半島、中原等地區的產業優勢，形成區域性現代服務業中心。支撐生產性服務業和生活性服務業集聚區建設，加快健康養老、教育培訓、文化娛樂、體育健身等產業發展，促進大中城市儘快形成以服務經濟為主的產業結構。繼續開展國家服務業綜合改革試點，推動國家服務業發展示範區建設。
推動物流貿易中心有序發展。加快推進重點物流區域和聯通國際國內的物流通道建設，重點打造面向中亞、南亞、西亞的戰略物流樞紐及面向東協的陸海聯運、江海聯運節點和重要航空港。建設京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝、關中—天水、中原、哈長等重要商業功能區，最佳化流通節點城市布局。支持沿邊地區建設國際商貿和物流中心，合理布局區域物流中心。規劃建設服務貿易功能區，在有條件的地區開展服務貿易創新發展試點。依託現有各類開發區和自由貿易試驗區規劃建設一批特色服務出口基地。
促進生態旅遊產業健康發展。充分利用國土空間的多種形態和功能，因地制宜、突出特色，發展生態旅遊產業。內蒙古草原、東北林區、三江源、香格里拉、長江三峽、武夷山區、武陵山區、青藏鐵路沿線、海南島等區域，積極發揮特色資源優勢，在保護自然生態的前提下，發展觀光、度假、特種旅遊等產業。鼓勵利用廢棄礦山、邊遠海島等開發旅遊項目。
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內容解讀
國務院新聞辦公室就《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》（以下簡稱《綱要》）舉行新聞發布會。國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明介紹了《綱要》有關情況，並與國土資源部黨組成員、副部長趙龍，國家發展改革委地區經濟司司長劉蘇社一起，回答了記者提問。
姜大明介紹，國土是生態文明建設的空間載體和空間規劃的物質基礎。1月3日，國務院印發的《綱要》是我國首個全國性國土開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃。《綱要》明確了國土開發、保護、整治的指導思想、基本原則和主要目標；確立了國土集聚開發、分類保護與綜合整治“三位一體”總體格局；完善了以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度；圍繞美麗國土建設的主要目標，部署了集聚開發、分類保護、綜合整治、聯動發展和支撐保障體系建設等重點任務。《綱要》的編制實施，有利於最佳化國土空間開發格局，提高綜合國力和競爭力；有利於推進城鄉區域協調發展，提升國土開發的協調性；有利於提高能源資源保障能力，實現經濟社會可持續發展；有利於保護和改善生態環境，保障國土生態安全；有利於加快形成合理的空間規劃體系，健全國土空間開發保護制度，為建設美麗中國和實現中華民族偉大復興的中國夢，提供重要支撐和基礎保障。
姜大明在回答本報記者提問時指出，科學編制國土規劃對實現國土空間治理體系和治理能力現代化具有重要作用。《綱要》以中央治國理政新理念新思想新戰略為指導，以創新國土空間開發保護體系為引領，以“多中心網路型”開發構建區域協調發展格局，以承載力評價促進國土開發利用方式轉變，以陸海統籌推動國土開發向縱深發展，以強化用途管制提升國土空間治理能力。他強調，要充分發揮《綱要》對涉及國土空間開發、保護、整治等各類活動的指導和管控作用，切實起到對相關國土空間專項規劃的引領和協調作用。
“國土保護是一個永恆的主題，只有加強保護才能實現資源的永續利用，實現國家的可持續發展。”趙龍在回答記者提問時指出，《綱要》堅持保護作為規劃的核心，按照環境質量、人居生態、自然生態、水資源、耕地資源5大類資源環境主題，區分保護、維護、修復3個級別，將陸域國土劃分為16類保護地區。在保護措施和手段方面，《綱要》設定了“生存線”“生態線”“保障線”，通過實行總量控制、配額管理，強化自上而下的管控。
就“四區一帶”國土綜合整治格局，趙龍介紹，《綱要》明確提出綜合整治側重於五個方面，即城市化地區的綜合整治、農村地區的綜合整治、重點生態功能區的綜合整治、礦產資源開發集中區的綜合整治以及海岸帶和海島的綜合整治。城市化地區整治的重點是城市低效用地的再開發和環境的整治，要通過低效用地再開發，最佳化用地結構，地盡其利，地盡其用。農村土地整治方面，到2030年全國要建成12億畝高標準農田，落實“藏糧於地、藏糧於技”戰略，從而保障國家的糧食安全。礦產資源開發集中區的綜合整治，一是礦山地質環境綜合治理，到2030年歷史遺留礦山地質環境的綜合治理率達到60%以上；二是加強綠色礦山建設，到2030年規模以上的礦山要達到綠色礦山的標準。
就構建“多中心網路型”開發格局，劉蘇社表示主要從兩個方面來謀劃。一是推動建設國土開發集聚區，對京津冀、長三角、珠三角等一些最佳化開發區域，轉變國土空間開發利用方式，促進城鎮集約緊湊發展，提高國土開發效率；二是積極培育國土開發的軸帶，依託主要交通幹線和綜合交通運輸網路，以“兩縱三橫”開發軸帶為主體，重點推進絲綢之路經濟帶建設和長江經濟帶發展。
