《四川省遏制尾礦庫“頭頂庫” 重特大事故實施方案》是四川省為全面提升四川省“頭頂庫”的安全保障能力，有效防範“頭頂庫”重特大事故發生，保障人民民眾生命財產安全制定的方案。
四川省遏制尾礦庫“頭頂庫”
重特大事故實施方案
2007年以來，按照國務院和省委、省政府的安排部署，我省各地政府及有關部門積極開展尾礦庫專項整治和綜合治理行動，取得明顯成效，全省尾礦庫安全生產形勢持續穩定。但尾礦庫“頭頂庫”（系指下游1公里〈含〉距離內有居民或重要設施的尾礦庫）安全風險大，易引發重特大事故，亟待進一步綜合治理。按照《國家安全監管總局關於印發<遏制尾礦庫“頭頂庫”重特大事故工作方案>的通知》（安監總管一〔2016〕54號，以下簡稱《通知》）要求，為全面提升我省“頭頂庫”的安全保障能力，有效防範“頭頂庫”重特大事故發生，保障人民民眾生命財產安全，結合我省實際，制定本實施方案。
一、全省“頭頂庫”安全生產基本情況
（一）“頭頂庫”的數量及分布狀況
據統計，截至2016年5月底，全省共有尾礦庫203座，其中“頭頂庫”31座（見附屬檔案1）。按等別分類，有一等庫1座，二等庫6座，三等庫7座，四等庫14座，五等庫3座；按安全度分類，有病庫3座，正常庫28座；按運行情況分類，在用且在運行的4座，在用但暫時停運的17座，在建的3座，停用的7座。我省“頭頂庫”主要分布在攀枝花市、涼山州、雅安市等3個市（州）。其中：攀枝花市23座（占全省“頭頂庫”總量的74.2%）、涼山州5座、雅安市3座。“頭頂庫”相對較集中的縣（市、區）有攀枝花市鹽邊縣16座（占全省“頭頂庫”總量的51.6%）、米易縣6座，涼山州會理縣4座，雅安市漢源縣3座。“頭頂庫”中的3座病庫分別分布在攀枝花市米易縣（2座）和鹽邊縣（1座）。
（二）“頭頂庫”存在的主要問題
近年來，我省通過持續開展尾礦庫專項整治和綜合治理行動，基本消除了危、險尾礦庫，31座“頭頂庫”完成了治理，尾礦庫安全生產形勢持續穩定，自2008年以來沒有發生造成人員死亡的尾礦庫生產安全事故。但隨著我省經濟發展進入新常態以及氣象、水文、地質環境等發生變化，“頭頂庫”安全風險逐漸增大，主要表現在：
1．“頭頂庫”安全基礎薄弱，易引發重特大生產安全事故。我省31座“頭頂庫”中，有病庫3座，四等、五等庫較多；部分庫建設時期較早，安全設施設計不夠規範，建設標準低，事故隱患較重，安全保障能力與抵禦風險能力低。如果遇到極端暴雨等惡劣天氣，可能引發潰壩等事故。“頭頂庫”一旦潰壩，由於泥砂流速大、應急時間短，下游居民撤離和設施轉移難度大，極易造成群死群傷。
2．部分“頭頂庫”安全生產主體責任落實不到位。一是安全隱患排查不及時、記錄不全面、治理不徹底，隱患治理資金落實不到位，特別是停產停建“頭頂庫”，技術和管理人員流失嚴重，隱患治理進度緩慢；二是尾礦庫線上監測系統維護不力，導致監測系統發揮效果不佳；三是汛期值班值守和專人巡查制度未完全落實，防汛責任落實不到位，應急預案針對性不強或未開展應急演練等。
3．“頭頂庫”下游居民維權意識增強，上訪舉報案件增多。近年來，信訪舉報和上訪反映“頭頂庫”事故隱患事件不斷增加。有的是列入搬遷範圍的村民反映搬遷費用太低，不肯簽定搬遷協定；有的是尾礦庫下游村民，認為“頭頂庫”對其存在較大威脅，強烈要求搬遷，經常發生阻工現象，廠、社矛盾突出，不利於尾礦庫的正常運行和當地的和諧穩定。
4．地方政府及部門對“頭頂庫”安全風險認識不足，治理辦法不多。一是有的地方政府及相關部門，對尾礦庫建設項目立項、安全準入等把關不嚴，導致新建尾礦庫即成為“頭頂庫”綜合治理對象；二是在已建尾礦庫下游受影響範圍內規劃建設居民點、工業設施或批准村民修建房屋，滋生新的風險；三是政府應急救援預案與尾礦庫企業應急預案銜接不暢，沒有建立“頭頂庫”聯防聯動機制；四是對區域內“頭頂庫”特別是停產停建“頭頂庫”如何監管和治理，思考不足、辦法不多。
二、指導思想和工作目標
（一）指導思想
深入貫徹落實習近平總書記、李克強總理等黨中央、國務院領導同志關於加強安全生產的重要指示批示精神，牢固樹立安全發展理念和紅線意識，按照“政府引導、社會支持、企業負責”和專項治理與構建長效機制相結合原則，深入開展綜合治理，建立完善“頭頂庫”風險管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制，切實防止“頭頂庫”重特大事故發生。
（二）工作目標
1．全面消除“頭頂庫”中的病庫。通過實施“頭頂庫”安全隱患治理，全面消除“頭頂庫”中的3座病庫，確保“頭頂庫”達到正常庫運行標準。與此同時，對其他病庫進行治理，定期對治理工作進行“回頭看”，及時消除事故隱患。
2．全面提高“頭頂庫”的安全保障能力。鼓勵企業採取提等改造、降低設計壩高、閉庫等綜合治理方式，不斷提升“頭頂庫”本質安全水平，增強“頭頂庫”抵禦風險的能力，嚴防發生“頭頂庫”重特大事故。
3．建立“頭頂庫”數位化檔案，利用定期監測的壩體位移、變形等關鍵數據對“頭頂庫”進行風險管控。
4．對下游存在居民或重要設施的尾礦庫建設項目，依法嚴格實施安全生產準入制度，嚴防新建尾礦庫即成為“頭頂庫”。
5．推進生產運行的“頭頂庫”全面開展安全生產標準化達標創建工作；對已達標“頭頂庫”不定期進行專項檢查，促進企業鞏固達標成果，持續改進升級。
6．完善應急管理機制。促進地方政府應急救援預案與“頭頂庫”企業應急預案有效銜接，推動建立“頭頂庫”應急救援聯防聯動機制，有效防範汛期和極端氣候引發的事故災難。
三、“頭頂庫”綜合治理方式
“頭頂庫”綜合治理的方式，主要包括：隱患治理、升級改造、閉庫及銷庫、尾礦綜合利用和下游居民搬遷等五種治理方式。一座“頭頂庫”可以採用一種或幾種並用的方式進行治理。
（一）隱患治理。對於“頭頂庫”中的病庫，應進行隱患治理，消除“頭頂庫”的事故隱患，達到正常庫要求。
（二）升級改造。分為提等改造、工藝改造和強化保障。
1．提等改造：採用提高設計等級或按設計等級上限的方式，採取完善或增設排洪設施、加固壩體、降低浸潤線埋深、降低壩坡比、建設安全監測設施等措施，進一步提高尾礦庫防排洪能力和壩體穩定性，提高抵禦事故風險能力。
2．工藝改造：對於無法提等改造的“頭頂庫”，在條件允許的情況下，採用改造尾礦堆存、尾礦庫築壩和尾礦放礦等工藝的方式，提高“頭頂庫”的安全性。其中，尾礦堆存工藝改造指尾礦濕排工藝改為乾堆或膏堆工藝等；尾礦庫築壩工藝改造指尾礦堆壩改為一次建壩、上游法尾礦堆壩改中線法尾礦堆壩等；尾礦放礦工藝改造指改變放礦濃度、改變放礦位置等（如壩前放礦、庫尾放礦和周邊放礦）。
3．強化保障：是指在正常庫基礎上根據危害程度對“頭頂庫”按設計等級上限採取額外增設汛期非常溢洪道、增設線上監測設施、降低設計壩高和設計庫容等措施，進一步提高“頭頂庫”安全保障水平和事故預警能力。
（三）閉庫及銷庫。閉庫：對於達到閉庫條件的“頭頂庫”及時進行閉庫；銷庫：將“頭頂庫”內的尾礦全部移走或綜合利用，拆除尾礦設施和初期壩後，或者閉庫後及時將尾礦庫用地復墾為耕地、林地或園地等其他用地，註銷該“頭頂庫”，徹底消除事故危險源。
（四）尾礦綜合利用。對有條件的“頭頂庫”，可適時推廣井下充填、尾礦綜合利用（如製作建築材料等）等措施消耗尾礦，降低尾礦庫等別，降低安全風險。
（五）下游居民搬遷。對勢能較大、安全風險高、對下游居民威脅程度大的“頭頂庫”，經地方政府組織充分論證以後對下游居民進行搬遷。
四、“頭頂庫”綜合治理進度安排
本項工作從2016年6月開始至2018年12月結束。
（一）全面覆核排查“頭頂庫”安全生產現狀及下游情況（2016年8月底前完成）
在現有“頭頂庫”統計信息的基礎上，以縣（市、區）為單位，組織具備資質的尾礦庫設計單位、安全科技研發機構或工程測量單位，對本地區“頭頂庫”的安全狀況及其下游居民和重要設施等情況進行覆核排查，重新認定“頭頂庫”的安全度，確定下游居民或重要設施的數量，並登記造冊。
（二）制定本地區“頭頂庫”綜合治理行動實施方案（2016年10月底前完成）
1．確定治理重點及治理措施。各市（州）結合“頭頂庫”覆核排查的結果和排查中發現的問題以及之前已掌握的相關情況，本著優先治理病庫、壩下居民及重要設施多的“頭頂庫”的原則，確定本地區重點治理區域和重點治理項目；組織具有資質的尾礦庫設計單位與“頭頂庫”企業一道，對“頭頂庫”進行風險評估論證，研究制定“頭頂庫”綜合治理技術措施，確定實施計畫和治理期限。
2．制定綜合治理實施方案。各市（州）按照國家安全監管總局《通知》精神和本實施方案的要求，本著“一庫一案”的原則，制定符合實際的本地區“頭頂庫”綜合治理實施方案。方案中應提出“頭頂庫”綜合治理的工作目標、重點治理區域、重點治理項目名稱以及治理措施、治理限期、治理資金和治理責任人，明確治理工作要求和保障措施等內容。2016年10月底前將實施方案及《四川省尾礦庫“頭頂庫”基本情況覆核調查表》（見附表2）書面（含電子版）報省安全監管局。
（三）對“頭頂庫”進行綜合治理（2018年10月底前完成）
各市（州）按照已制定的“頭頂庫”綜合治理實施方案，在2016年內啟動“頭頂庫”重點項目治理工作；2017年，在重點治理的基礎上，對所有“頭頂庫”進行綜合治理，提升“頭頂庫”的安全保障能力；2018年10月底前，基本完成“頭頂庫”綜合治理工作，嚴格市場準入，強化監管規範企業生產運行，推動“頭頂庫”全面實現安全生產。
（四）對“頭頂庫”綜合治理的驗收和效果評價（2018年11月底前完成）
1．綜合治理驗收。“頭頂庫”綜合治理結束後，由“頭頂庫”企業法定代表人或主管負責人、技術總負責人組織驗收；驗收合格後，“頭頂庫”企業將“頭頂庫”綜合治理及驗收情況書面報所在地縣級安全監管部門。
2．綜合治理效果評價。縣級安全監管收到“頭頂庫”企業的書面報告後，及時組織有關單位或機構到現場進行綜合治理效果評價，評價合格的報市級安全監管部門備案，不合格的責令企業限期完成治理。
3．市級部門定期檢查。市級安全監管部門定期對轄區內“頭頂庫”綜合治理情況進行督查檢查，並在2017-2018年的每年11月將本地區“頭頂庫”綜合治理的進展情況或總結報告書面報省安全監管局。
4．省級部門督查抽查。省安全監管局結合日常工作對“頭頂庫”重點治理地區和重點治理項目進行重點督查，並對各地“頭頂庫”綜合治理完成情況進行抽查。
五、“頭頂庫”綜合治理的工作要求
（一）加強領導，明確責任，強化措施。各地政府及有關部門和企業要進一步提高防範“頭頂庫”重特大事故重要性的認識，把提升“頭頂庫”本質安全水平，有效防範“頭頂庫”生產安全事故，保障人民民眾生命財產安全作為一項重要任務來抓。要切實加強對“頭頂庫”綜合治理工作的組織領導，按照“政府引導、社會支持、企業負責”的原則，強化企業治理主體責任和地方政府監管責任的落實。要研究制定相關政策，鼓勵、督促企業特別是停產停建企業採取有效治理方式對“頭頂庫”進行治理；要充分發揮、整合社會各方面力量，為“頭頂庫”治理提供設計、諮詢、服務等技術管理支撐服務；要創新安全監管方式，建立本地區“頭頂庫”數位化檔案和“頭頂庫”應急救援聯防聯動機制，嚴防潰壩等事故發生。
（二）突出重點，制定方案，分類推進。各地要在進一步摸清“頭頂庫”底數的基礎上，以病庫和壩下居民、學校、廠礦及重要設施多的“頭頂庫”為重點，組織尾礦庫設計單位根據尾礦庫壩高、庫容量、服務年限和下游居民數量或重要設施等情況進行風險評估論證，研究制定具體的治理措施和計畫，編制針對性、科學性和可操作性的“頭頂庫”綜合治理方案，分步實施，有序推進。“頭頂庫”中的病庫，要在儘快完成隱患治理、達到正常庫標準的同時，積極採取升級改造、尾礦綜合利用、閉庫及銷庫等其他方式完成“頭頂庫”綜合治理工作。
（三）強化監管，加強督導，嚴格驗收。各地要強化對“頭頂庫”的安全監管，督促企業切實落實安全生產主體責任和防汛安全責任，加強“頭頂庫”的日常檢查、隱患排查以及汛期值守巡查，有效防範和及時化解各類風險；對安全責任不落實、現場運行不滿足設計要求等企業，依法嚴格懲處。要加大對“頭頂庫”綜合治理工作的監督檢查力度，選樹典型，推廣經驗，及時研究和解決工作中遇到的問題。要加大宣傳教育工作力度，取得公眾特別是“頭頂庫”下游居民對“頭頂庫”綜合治理工作的理解和支持。要指導尾礦庫企業認真做好“頭頂庫”綜合治理驗收工作，督促縣級安全監管部門做好“頭頂庫”綜合治理效果評價工作，確保2018年底前全面完成綜合治理任務。
（四）嚴格準入，強基固本，源頭管控。各地要強化源頭管理，嚴把尾礦庫建設項目立項、用地、環保等準入關，特別是各級安全監管部門要按照國家法律、法規、標準規定的要求，嚴格開展尾礦庫建設項目安全設施設計審查和安全生產許可管理等工作。對於擬建初期壩址下游存在居民或重要設施的尾礦庫，須由尾礦庫設計單位通過潰壩模擬分析等手段，確定潰壩對下游的影響範圍和影響程度，提出居民搬遷方案或重要設施的保護措施，否則不得批覆同意開工建設；對沒有按照設計要求完成下游居民搬遷或重要設施保護的尾礦庫，不得發放安全生產許可證，嚴防新的“頭頂庫”和新的病庫產生。
