2015年7月3日，四川省人民政府以川府發〔2015〕35號印發《關於改革完善省對下轉移支付制度的意見》。該《意見》分改革完善省對下轉移支付制度的必要性、基本思路、最佳化轉移支付結構、完善一般性轉移支付制度、從嚴控制專項轉移支付、規範專項轉移支付分配和使用、完善定向財力管理模式、加強轉移支付預算及統計管理、調整最佳化基建投資專項預算管理、實施轉移支付績效評價、加強組織保障11部分。
基本介紹
- 中文名：四川省人民政府關於改革完善省對下轉移支付制度的意見
- 印發機關：四川省人民政府
- 文號：川府發〔2015〕35號
- 印發時間：2015年7月3日
簡述,意見,
簡述
2015年7月3日，四川省人民政府印發《關於改革完善省對下轉移支付制度的意見》。
意見
四川省人民政府關於改革完善省對下轉移支付制度的意見
川府發〔2015〕35號
各市（州）、縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，有關單位：
財政轉移支付制度是現代財政制度的重要內容，是政府管理的重要手段。按照新修訂的預算法和《國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）要求，現結合我省實際就改革完善省對下轉移支付制度提出如下意見。
一、改革完善省對下轉移支付制度的必要性
自2000年我省調整省與市（州）財政管理體制以來，已逐步建立起符合社會主義市場經濟體制基本要求的財政轉移支付制度。轉移支付規模不斷擴大，較好地促進了地區間基本公共服務均等化，推動了省委、省政府重大決策部署貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經濟社會持續健康發展。但與建立現代財政制度的要求相比，現行省對下轉移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，主要表現在：受政府間事權和支出責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理；一般性轉移支付規模和占比需要進一步增加，均等化功能有待強化；專項轉移支付涉及領域過寬，部分項目設定不夠規範、資金投向不夠集中、分配使用不夠科學；轉移支付信息不夠公開透明，績效評價制度有待完善。對上述問題，有必要通過深化改革和完善制度，儘快加以解決。
二、基本思路
（一）指導思想。全面落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和省委十屆四次、五次全會精神，按照黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署以及新修訂的預算法有關規定，圍繞建立現代財政制度，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規範專項轉移支付，嚴肅財經紀律，加強轉移支付管理，有效增強政府調控能力，切實提高財政支出績效，充分發揮省級和市縣兩個積極性，促進經濟社會持續健康發展。
（二）總體要求。
1.加強頂層設計，分步組織實施。堅持問題導向，按照中央安排部署，做好頂層設計，使轉移支付制度與事權和支出責任劃分相銜接，增強改革的整體性和系統性。充分考慮實際情況，逐步推進轉移支付制度改革，先行解決突出緊迫問題和各級、各有關部門認識比較一致的問題。
2.合理劃分事權，明確支出責任。在中央合理劃分中央與地方事權的基礎上，結合轉變政府職能要求和我省實際，合理劃分省與市縣事權，強化省級在巨觀調控、推進基本公共服務均等化、推動建立全省統一市場等方面的職責，強化市縣在正常運轉保障、民生改善和區域內基礎設施建設、產業發展等方面的職責，建立事權與支出責任相適應的制度。
3.清理整合規範，增強調控能力。在完善一般性轉移支付制度的同時，著力清理、整合、規範專項轉移支付，嚴格控制專項轉移支付項目和資金規模，穩步推進定向財力管理改革，增強市縣調控能力。對省委、省政府確定的重點事項，屬於市縣主體責任的，省級通過專項轉移支付予以支持。
4.市場調節為主，促進公平競爭。妥善處理政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領域專項轉移支付，市場競爭機制能夠有效調節的事項原則上不得新設專項轉移支付，維護公平競爭的市場環境。
5.規範資金管理，提高資金效率。及時修訂完善資金管理辦法，嚴格轉移支付項目的設立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等，加快轉移支付資金撥付，減少資金結轉結餘，提高資金使用效率。
三、最佳化轉移支付結構
合理劃分省和市縣事權與支出責任，逐步推進轉移支付制度改革，形成以均衡地區間基本財力、由市縣政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。屬於省級事權的，由省級全額承擔支出責任，原則上通過省本級支出安排，由省級直接實施。屬於省和市縣共同事權的，由省和市縣共同分擔支出責任，包括省與市縣共同承擔支出責任的民生政策，省政府承擔相應支出責任的全省性重大基礎設施項目和事關全省大局的產業發展項目，省級分擔部分通過專項轉移支付委託市縣實施。屬於市縣事權的，由市縣承擔支出責任，省級主要通過一般性轉移支付給予支持，少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支持，以實現特定政策目標。
四、完善一般性轉移支付制度
（一）清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬於省級委託事權或省和市縣共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬於市縣事權的項目歸併到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充並輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。
（二）完善一般性轉移支付增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上，確保均衡性轉移支付增幅高於轉移支付的總體增幅，重點增加對革命老區、民族地區、邊遠地區和貧困地區的轉移支付。中央、省出台增支政策形成的市縣財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。
（三）加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付採取因素法進行分配，選取客觀因素，確定合理權重，按照科學規範的公式計算後下達市縣。完善均衡性轉移支付“分類測算、分層保障”辦法，根據市縣在基本支出、民生保障、促進發展3個層次的需求缺口分別予以測算，幫助市縣補足基本支出缺口，提高民生保障水平，提升促進發展能力。在均衡性轉移支付測算中，充分考慮老少邊窮地區實際情況，真實反映支出成本差異。研究建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制，促進地區間基本公共服務均等化。健全激勵約束機制，引導市縣將一般性轉移支付資金投入到民生等中央和省委、省政府確定的重點領域。
五、從嚴控制專項轉移支付
（一）清理整合專項轉移支付。清理整合要充分考慮公共服務提供的有效性、受益範圍的外部性、信息獲取的及時性和便利性，以及市縣自主性、積極性等因素。取消執行到期、功能模糊、績效不高的專項轉移支付；歸併用途趨同、投向重複、規模較小的專項轉移支付。屬於省級委託事權的項目，可由省級直接實施的，原則上調整列入省本級支出。屬於市縣事權的項目，劃入一般性轉移支付。確需保留的省與市縣共同事權項目，以及少量的省級委託事權項目及引導類、救濟類、應急類項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領域的專項轉移支付數量。對完全屬於市縣支出責任的機構運行經費及一般性工作經費、市縣自行出台的民生政策、自行規劃的基礎設施建設和產業發展項目等，省級不得安排專項轉移支付。加快形成“投向集中、重點突出、控制有力、結構最佳化、分配科學、管理有序”的專項轉移支付管理格局。
（二）取消部分競爭性領域專項轉移支付。凡屬“小、散、亂”，效用不明顯以及市場競爭機制能夠有效調節的專項轉移支付應堅決取消；對因價格改革、巨觀調控等而配套出台的競爭性領域專項轉移支付，應明確執行期限，並在後期逐步退出，到期取消。
（三）逐步改變以收定支專項管理辦法。按照中央統一部署，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。
（四）嚴格控制新設專項轉移支付。專項轉移支付項目應當依據法律、行政法規和國務院的規定設立。新設立的專項轉移支付應有明確的政策依據、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門、職責分工和執行期限。
（五）規範專項轉移支付資金管理辦法。做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法。不得變相增設專項轉移支付，對一個專項轉移支付有多個資金管理辦法的，要進行整合歸併；對一個專項轉移支付有多個支出方向的，要進行支出方向最佳化，不能簡單捏合。資金管理辦法要明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用範圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程式唯一等要求。需要發布項目申報指南的，應在資金管理辦法中予以明確。
六、規範專項轉移支付分配和使用
（一）規範資金分配。專項轉移支付應當分地區、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責，社會團體、行業協會、企事業單位等非行政機關不得負責資金分配。專項轉移支付可以採取項目法或因素法進行分配。對用於國家、省級重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目，主要採取項目法分配，實施項目庫管理，明確項目申報主體、申報範圍和申報條件，規範項目申報流程，發揮專業組織和專家的作用，完善監督制衡機制。對具有地域管理信息優勢、屬於引導類的項目，應嚴格控制、規範管理，並主要採取因素法分配，選取客觀因素，確定合理權重，按照科學規範的分配公式切塊下達市縣，同時，指導其制定資金管理辦法實施細則，做到既要調動市縣積極性，又要保證項目順利實施。對關係民眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、民眾參與的分配機制。
（二）取消市縣資金配套要求。除按規定應當由省級和市縣共同承擔的事項外，省級在安排專項轉移支付時，不得要求市縣政府承擔配套資金。由省級和市縣共同承擔支出責任的事項，依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上，根據各地財政狀況，同一專項對不同地區可採取有區別的分擔比例，但不同專項對同一地區的分擔比例應逐步統一規範。對屬於市縣支出責任但省級需統籌引導發展的跨區域基礎設施建設項目和產業發展項目，省級可安排必要的專項轉移支付，選取部分有示範和帶動作用的重大項目予以幫助支持，但原則上不直接分配到具體項目和單位。
（三）探索實行基金管理等市場化運作模式。對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項，應控制資金規模，突出保障重點，逐步改變行政性分配方式，主要採取基金管理等市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，發揮撬動社會資本的槓桿作用。基金可以採取省級直接設立的方式，也可以採取省級安排專項轉移支付支持市縣設立的方式；可以新設基金，也可以扶持已有的對市場有重大影響的基金。基金主要採取創業投資引導基金、產業投資基金等模式。基金設立應報經同級人民政府批准，應有章程、目標、期限及指定投資領域，委託市場化運作的專業團隊管理，重在引導、培育和發展市場，鼓勵創新創業。基金應設定規模上限，達到上限時，根據政策評估決定是否進一步增資。少數不適合實行基金管理模式的，也應在事前明確補助機制的前提下，事中或事後採取貼息、先建後補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式，防止出現補助機制模糊、難以落實或套取補助資金等問題。
（四）嚴格資金使用。除中央委託事項外，專項轉移支付一律不得用於財政補助單位人員經費和運轉經費，以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關項目建設。加強對專項資金分配使用的全過程監控和檢查力度，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制，重點解決資金管理“最後一公里”問題。
七、完善定向財力管理模式
按照國務院轉變政府職能的要求，為進一步推進簡政放權，提升轉移支付資金使用績效，對具有特定政策目標和地域管理信息優勢、適合市縣統籌決策、適用因素測算分配的轉移支付實行定向財力管理模式，採取“明確方向、額度下達、項目備案、績效掛鈎”的模式組織實施，賦予市縣項目決策權和資金管理權，充分調動市縣積極性，增強市縣財政統籌能力。
（一）明確方向。圍繞省委、省政府決策部署，省級財政部門和主管部門根據相關政策規定和經濟社會發展目標等研究確定轉移支付使用方向。
（二）額度下達。轉移支付一般採用因素法分配，省級財政部門會同主管部門按照公平公正、規範透明的要求，選取客觀因素測算下達轉移支付資金額度。
（三）項目備案。市縣在轉移支付資金額度下達後，在規定方向內結合自身實際自主確定項目，並向省級財政部門和主管部門備案。省級財政部門會同主管部門根據備案項目下達資金預算。
（四）績效掛鈎。省級財政部門會同主管部門研究建立以項目決策、資金管理、項目完成、項目效果為主要內容的定向財力轉移支付績效評價指標體系，定期組織開展績效評價，評價結果作為次年轉移支付資金分配依據。
八、加強轉移支付預算及統計管理
（一）及時下達預算。加強與市縣預算管理的銜接，省級應當將對市縣的轉移支付預計數提前下達市縣，市縣應當將其編入本級預算。進一步提高提前下達轉移支付預計數的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下達進度，除據實結算等特殊項目可以分期下達預算或者先預付後結算外，省對市縣一般性轉移支付和專項轉移支付，應當分別在省人大批准預算後的30日和60日內正式下達。省直部門應做好項目前期準備，及時分配專項預算資金。市縣應及時細化落實項目，按規定撥付資金。上級下達的財政轉移支付納入市縣政府預算管理，按規定向同級人大或其常委會報告。
（二）推進信息公開。省對市縣轉移支付預算安排及執行情況在省人大批准後20日內由財政廳向社會公開，並對重要事項作出說明。主動向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目、規模、管理辦法和分配結果等。
（三）加強預算統籌力度。加強政府性基金預算和一般公共預算的統籌力度，政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。政府性基金預算和一般公共預算同時安排的專項轉移支付，在具體管理中應作為一個專項，制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。
（四）將一般性轉移支付納入重點支出統計範圍。大幅度增加一般性轉移支付後，省級財政對相關重點領域的直接投入相應減少。由於省對市縣稅收返還和轉移支付最終形成地方財政支出，為滿足統計需要，可將其按市縣財政支出情況分解為對相關重點領域的投入。
九、調整最佳化基建投資專項預算管理
在保持省預算內基建投資合理規模的基礎上，劃清省預算內基建投資專項和其他財政專項轉移支付的邊界，明確省預算內基建投資的支持範圍和方向，合理劃定主管部門職責許可權，最佳化省預算內基建投資支出結構。逐步退出競爭性領域投入，對確需保留的投資專項，調整最佳化安排方向，探索採取基金管理等市場化運作模式，規範投資安排管理。省預算內基建投資主要安排用於公益性和對全省經濟社會發展有重大影響的全局性、基礎性、戰略性項目建設；逐步取消對市縣的小、散投資補助，確需保留的投資補助事項應採取定向財力管理模式實施。
十、實施轉移支付績效評價
（一）完善評價制度。建立健全轉移支付績效評價制度辦法，科學設定一般性轉移支付和專項轉移支付績效評價指標體系，加強轉移支付績效目標管理，規範績效評價程式、方法和標準，提高績效評價質量和深度。
（二）實施聯動評價。省級財政負責對市縣使用的轉移支付資金實施績效評價，市（州）負責對所轄縣〔市、區,擴權試點縣（市）除外〕使用的轉移支付資金實施績效評價，市縣負責對本級使用的轉移支付資金進行自評，發揮省、市、縣三級整體聯動評價效應。
（三）強化第三方評價。通過政府購買服務方式，加強和規範第三方社會專業力量參與轉移支付績效評價，著力提高績效評價結果的客觀性和準確性，確保如實反映轉移支付資金使用績效。
（四）充分套用評價結果。將績效評價結果同預算安排有機結合，作為轉移支付分配的重要依據。各地要認真對照評價結果進行核查整改，切實提高轉移支付管理水平和使用績效，積極試點公開轉移支付績效評價結果，並適時擴大公開範圍。
十一、加強組織保障
改革和完善省對市縣轉移支付制度是財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強，利益調整大。各地、各部門要高度重視，加強組織領導，確保相關改革工作順利推進。要提高認識，把思想和行動統一到黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署上來。要加強溝通，凝聚各方共識，形成改革合力。要周密部署，加強督查，抓好落實，對違反預算法等法律法規規定的，嚴肅追究責任。各地、各部門要根據本意見要求，結合本地、本部門實際最佳化調整制度機制，制定完善配套措施，主動作為、勇於擔當，積極研究解決工作中遇到的新情況、新問題。財政廳要按照財政部有關規定，會同有關部門及時總結經驗，加強宣傳引導，推動本意見確定的各項政策措施貫徹落實。
四川省人民政府
2015年7月3日
