中國銀監會關於開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知

《中國銀監會關於開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知》由中國銀行業監督管理委員會於2018年1月9日下發。

基本介紹

• 中文名：中國銀監會關於開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知
• 發文日期：2018年1月9日 
• 發文字號：銀監發[2018]3號 
• 發文機構：中國銀行業監督管理委員會 

檔案全文

中國銀監會關於開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知

銀監發〔2018〕3號

各銀監局：

為貫徹落實鄉村振興戰略和精準扶貧、精準脫貧基本方略，推動發展普惠金融，有效解決中西部金融服務薄弱地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融服務供給不足問題，著力加強對“三農”、偏遠地區和小微企業的金融服務，促進村鎮銀行持續健康發展，現就開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點，進一步做好村鎮銀行培育、監管工作有關事項通知如下：

一、積極穩妥組建村鎮銀行，擴大普惠金融服務覆蓋面

（一）各級銀行業監管機構要站在服務鄉村振興戰略的高度，落實建設普惠金融體系和推進金融精準扶貧各項決策部署，在有效防控風險的前提下，積極穩妥推進村鎮銀行培育發展工作，健全多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系。要立足縣域金融承載能力和實際需求，因地制宜、積極穩妥、規範有序地推進村鎮銀行組建工作。

（二）支持全國性銀行主要在中西部和老少邊窮地區發起設立村鎮銀行。支持資產規模較大、資本實力較強、管理水平較高、支農或支小特色顯著的城市商業銀行和農村商業銀行等中小銀行在省外，特別是在東西部扶貧協作和對口支援地區發起設立村鎮銀行，擴大村鎮銀行縣市覆蓋面。外商獨資銀行、中外合資銀行發起設立村鎮銀行或受讓村鎮銀行股權，參照境外銀行發起設立或入股村鎮銀行相關規定執行。

老少邊窮地區是指革命老區、少數民族地區、邊疆地區和貧困地區。原中央蘇區參照革命老區執行相關政策。

（三）繼續落實村鎮銀行組建“東西掛鈎、城鄉掛鈎、發達與欠發達掛鈎”政策，重點引導在中西部和老少邊窮地區設立村鎮銀行。在執行掛鈎以及相關村鎮銀行組建政策中，老少邊窮地區視同西部地區，河北、遼寧、海南三省視同中西部省份，新疆、青海所有縣市和連片特困地區縣視同國定貧困縣。鼓勵和優先支持在深度貧困地區設立村鎮銀行。對在欠發達地區集約化發起設立村鎮銀行的商業銀行，在機構準入和業務創新等方面給予支持。

連片特困地區是指六盤山區等11個集中連片特殊困難地區，以及西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，共14個片區、680個縣，詳見國務院扶貧辦公布的全國連片特困地區分縣名單。國定貧困縣是指國家重點扶持的貧困縣，共592個，詳見國務院扶貧辦公布的國家扶貧開發工作重點縣名單。

二、完善投資管理模式，提高村鎮銀行集約化專業化發展水平

（四）支持村鎮銀行主發起人根據發展戰略、組織架構和管理需求，探索構建與村鎮銀行設立數量和地域分布相匹配的管理模式，對村鎮銀行實施有效的股權管理和風險管控，提供中後台運營服務，提升整體抵禦風險能力。鼓勵投資設立村鎮銀行數量較多的主發起人採取投資管理行模式，對所投資的村鎮銀行實施集約化管理。主發起人也可以在現行政策範圍內，選擇採取其他可行有效的管理模式。

（五）已投資一定數量村鎮銀行且所設村鎮銀行經營管理服務良好的商業銀行，可以新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為村鎮銀行的投資管理行（簡稱投資管理型村鎮銀行）。投資管理型村鎮銀行受讓其主發起人已持有的全部村鎮銀行股權，可以繼續投資設立或者收購村鎮銀行，並對所投資的村鎮銀行履行主發起人職責。

（六）投資管理型村鎮銀行要以促進村鎮銀行持續健康發展、提高集約化管理和專業化服務水平為宗旨。要著力提高對村鎮銀行的管理能力，建立有效的治理體系，健全風險、資本、審計、內部交易和風險隔離等制度，全面強化村鎮銀行風險管理和並表管理，提高村鎮銀行經營管理水平。要著力強化村鎮銀行中後台服務功能，建立標準化的服務體系，為村鎮銀行提供有力的系統支持和資金支持，降低村鎮銀行運營成本，提升服務能力和水平。

（七）投資管理型村鎮銀行要堅守支農支小戰略定位，結合縣域“三農”和小微企業的金融服務需求，制定整體發展戰略規劃。要優先引進優質涉農企業投資入股，建立面向“三農”和小微企業的股權結構和服務機制，發揮商業銀行專業技術優勢和村鎮銀行社區型銀行特點，激活農村金融服務市場。投資管理型村鎮銀行所籌集的資金，應主要用於解決村鎮銀行支農支小資金需求和流動性資金缺口。

（八）投資管理型村鎮銀行應按照《中華人民共和國公司法》和《商業銀行公司治理指引》（銀監發〔2013〕34號）等規定，建立健全與業務規模和市場定位相適應的公司治理架構和運行機制。要提高公司治理主體履職能力和專業化水平，獨立董事中應至少有1名具備農村經濟金融管理方面專業知識、經驗和能力的人員。要督促指導村鎮銀行建立規範的股權管理制度，加強股東資質和股東行為管理。要規範履行村鎮銀行主發起人職責，尊重和維護村鎮銀行經營自主權。

（九）投資管理型村鎮銀行應根據村鎮銀行組建政策和相關要求，發揮集約化和專業化優勢，積極參與發起設立村鎮銀行，重點布局中西部地區和老少邊窮地區，切實加大對欠發達地區的金融支持力度。鼓勵投資管理型村鎮銀行按照市場化原則，收購其他村鎮銀行股權。

（十）按照“先試點、後推開”的原則，優先選擇設立村鎮銀行數量較多、經營管理和服務良好、具有繼續設立村鎮銀行意願的主發起人開展試點。同時，根據主發起人類型，分類選擇具有代表性的銀行參與試點，取得經驗後再逐步推開。

（十一）各級銀行業監管機構要加強對商業銀行、投資管理型村鎮銀行及其所投資村鎮銀行的法人監管和並表監管，對試點運行情況和風險狀況進行持續監測。各級派出機構在監管中發現的重大情況應及時報告銀監會，投資管理型村鎮銀行所在地銀監局應每半年報告一次試點工作情況。

三、最佳化設立方式，提高村鎮銀行可持續發展能力

（十二）對中西部和老少邊窮地區經濟總量小、人口少、村鎮銀行可持續發展基礎薄弱的相關區域，特別是國定貧困縣相對集中的地區和深度貧困地區，可以在省內相鄰的多個縣（市、旗）中的1個縣（市、旗）新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為“多縣一行”制村鎮銀行，並在其鄰近的縣（市、旗）設立支行，在實現村鎮銀行商業可持續的前提下，擴大欠發達地區金融服務的覆蓋面，提升基礎金融服務的可得性和均等化水平。

（十三）“多縣一行”制村鎮銀行應堅持立足當地、支農支小市場定位，建立縣域信貸投放承諾制度。法人機構應承諾在縣（市、旗）設立支行吸收的存款主要用於當地，並建立分支機構資金運用監測考核機制。

（十四）對積極在中西部和老少邊窮地區組建“多縣一行”制村鎮銀行的主發起人，在其機構設立、對外投資和開辦新業務方面給予支持。在推進“多縣一行”制村鎮銀行成效顯著、條件成熟的情況下，探索對相關主發起人實施“一縣多行”激勵政策。

（十五）對符合“多縣一行”制村鎮銀行實施條件的省份，相關銀監局要按照“先試點、後推開”的原則，統籌協調轄內“多縣一行”制村鎮銀行試點工作，先在省內符合條件的區域選擇（或新設）1家村鎮銀行開展試點。試點地區銀監局要及時評估總結首批試點情況，並報告銀監會。銀監會對首批試點機構進行統籌評估後，再考慮擴大試點及常態化推進組建工作。

（十六）在“多縣一行”制村鎮銀行試點組建過程中，銀監會各級派出機構要結合縣域實際，對擬設地點進行統籌研究、審慎評估，指導主發起人和村鎮銀行合理確定機構的覆蓋範圍和設立步驟，加強監管聯動和監管協作，平穩有序推進試點工作。銀監會各級派出機構要加強與地方政府溝通，積極為“多縣一行”制村鎮銀行爭取財稅政策等支持措施，及時協調解決機構組建、發展中的困難和問題。

四、加強定位監管，引領村鎮銀行提升支農支小能力

（十七）銀監會各級派出機構要切實加強對村鎮銀行發展戰略和市場定位的持續監管，通過有效的激勵約束機制，確保村鎮銀行堅持服務“三農”和小微企業的市場定位和社區銀行的基本特性，防止業務發展“離農脫小”。

（十八）銀監會各級派出機構要督促村鎮銀行強化支農支小戰略定力，堅持小微銀行特色發展方向。要加快完善多層次服務網路體系，積極向金融服務薄弱的鄉鎮和行政村延伸網點，擴大金融服務的覆蓋面，提高服務的可得性。要立足“三農”和小微企業客戶需求，積極探索支農支小商業模式，創新個性化、本地化的金融產品和服務，大力支持普惠金融發展，精準對接扶貧開發有效需求，加大貧困地區信貸投放。

（十九）在堅持村鎮銀行有限持牌經營的總體原則下，支持村鎮銀行結合當地經濟特點、農業產業鏈和客戶服務需求，遵循依法合規、內控有效和風險可控的原則，申請開辦新業務或者增加業務品種。支持符合條件的村鎮銀行發行“三農”、小微企業專項金融債券以及其他債務、資本補充工具，支持市場定位清晰、公司治理完善、風險管控能力較強的村鎮銀行在全國中小企業股份轉讓系統掛牌交易股份或在資本市場公開募集股份並上市交易，不斷拓寬支農支小資金來源渠道，引導金融資源更多向農村地區傾斜。

五、加強風險監管，全面落實屬地監管責任

（二十）銀監會各級派出機構要把防控村鎮銀行風險放到更加重要的位置，督促村鎮銀行強化風險管理，結合經營環境和業務特點等情況，構建科學合理、運行高效的風險控制體系，有效防範和控制各類風險。

（二十一）銀監會各級派出機構要切實落實村鎮銀行屬地監管責任，健全多維度、前瞻性的風險監測預警體系，提升監管有效性。要持續防控信用風險、操作風險、流動性風險等傳統風險，加強對同業、票據和投資理財等重點領域風險的跟蹤監測。要強化村鎮銀行合規監管，對違法違規行為，加大監管力度，依法從嚴處罰。

投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點有關市場準入事項，按照投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點市場準入操作規程（試行）執行。投資管理型村鎮銀行有關審慎經營規則，由銀監會另行制定。

2018年1月9日

檔案介紹

為認真落實黨中央鄉村振興戰略，以及建設普惠金融體系、加強對偏遠地區的金融服務和推進金融精準扶貧的決策部署，進一步解決中西部金融服務薄弱地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足問題，銀監會於近日印發了《中國銀監會關於開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）。

村鎮銀行自設立以來，在健全農村金融體系、激活農村金融市場和服務支農支小等方面發揮了積極作用。《通知》強調要繼續做好村鎮銀行培育發展工作，把工作著力點放在支持普惠金融發展和服務脫貧攻堅上，從完善準入政策、加強定位監管、加強風險監管三個維度，提出了21項具體政策措施。

《通知》強調，各級銀行業監管機構要站在服務鄉村振興戰略的高度，認真落實建設普惠金融體系和推進金融精準扶貧決策部署，在有效防控風險的前提下，積極穩妥推進村鎮銀行培育發展工作，健全多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系。為強化正向激勵，調動社會投資積極性，《通知》提出支持各類合格銀行機構發起設立村鎮銀行和最佳化完善掛鈎政策等措施，引導把更多金融資源配置到農村地區。

針對現行主發起人管理模式協調難度大、成本高、資源不集中等問題，為強化中後台系統支持，提高村鎮銀行集約化管理和專業化服務水平，《通知》提出，具備一定條件的商業銀行，可以新設或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為村鎮銀行的投資管理行，即投資管理型村鎮銀行，由其受讓主發起人已持有的全部村鎮銀行股權，對所投資的村鎮銀行履行主發起人職責。《通知》強調，投資管理型村鎮銀行要以促進村鎮銀行持續健康發展、提高集約化管理和專業化服務水平為宗旨，著力增強村鎮銀行管理水平和中後台服務功能，建立面向“三農”和小微企業的股權結構、治理架構和服務機制，並積極參與發起設立村鎮銀行，重點布局中西部地區和老少邊窮地區。

針對中西部和老少邊窮地區部分縣域經濟總量小、人口少、金融承載能力弱的實際情況，為提高村鎮銀行可持續經營能力，在實現商業可持續的前提下，加大金融扶貧力度，提高欠發達地區金融服務的覆蓋面和可得性，《通知》提出，在中西部和老少邊窮地區特別是國定貧困縣相對集中的區域，可以在同一省份內相鄰的多個縣（市、旗）中選擇1個縣（市、旗）設立1家村鎮銀行，並在其鄰近的縣（市、旗）設立支行，即實施“多縣一行”制村鎮銀行模式。

《通知》進一步強調村鎮銀行要強化支農支小戰略定力，加快完善服務網路體系，創新商業模式、金融產品和服務，大力支持普惠金融發展；支持村鎮銀行結合當地經濟特點和服務需求，遵循風險可控等要求，申請開辦新業務，提升支農支小服務能力。

《通知》要求各級銀行業監管機構把防控風險放到更加重要的位置，督促村鎮銀行強化風險管理，採取科學有效的監管方式和措施，有效防範和控制各類風險。

《通知》完善了村鎮銀行市場準入政策，最佳化了村鎮銀行投資管理模式和設立方式，有利於進一步提升村鎮銀行縣（市、旗）覆蓋面，進一步提高普惠金融服務覆蓋率、可得性和滿意度，是銀監會落實黨中央鄉村振興戰略、大力支持普惠金融發展和服務脫貧攻堅的重要舉措。下一步，銀監會將繼續支持各類符合條件的社會資本參與組建村鎮銀行，加快完善農村金融組織體系，提高普惠金融服務水平，有效對接精準扶貧信貸需求，加大支持和服務實體經濟力度。

檔案詳解

發布背景

黨的十九大報告高度重視“三農”工作，提出實施鄉村振興戰略。2017年全國金融工作會議提出“建設普惠金融體系，加強對小微企業、‘三農’和偏遠地區的金融服務，推進金融精準扶貧”的工作要求。作為立足縣域、支農支小的專業化社區型銀行，村鎮銀行是農村金融服務體系不可或缺的組成部分，也是發展普惠金融和實施金融扶貧的重要載體。

根據黨中央、國務院決策部署，近年來，銀監會始終堅持“低門檻、嚴監管”的原則，不斷最佳化完善監管政策，積極穩妥推進村鎮銀行培育發展。經過十年發展，村鎮銀行培育工作取得積極成效，在健全農村金融體系、激活農村金融市場等方面發揮了積極作用，已經成為服務“三農”和小微企業的金融生力軍。截至2017年9月末，全國共組建村鎮銀行1567家，中西部地區組建1018家，占比65%；村鎮銀行縣（市、旗）覆蓋率達到67%，其中覆蓋了411個國定貧困縣和連片特困地區縣。已開業的村鎮銀行資產總額1.3萬億元，已累計向474萬農戶和小微企業發放貸款3.6萬億元，農戶和小微企業貸款合計占比92.1%，戶均貸款38萬元，支農支小特色顯著。

為進一步提升普惠金融服務覆蓋面，提高村鎮銀行培育發展健康度和支農支小服務能力，加快建立完善多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，銀監會印發《通知》，從完善準入政策、加強定位監管、加強風險監管三個層面，提出了進一步完善村鎮銀行監管政策的具體要求。

政策調整

為落實國家區域協調發展戰略，引導村鎮銀行重點布局中西部和欠發達地區，自村鎮銀行培育發展初期，銀監會就提出了“東西掛鈎、城鄉掛鈎、發達與欠發達掛鈎”的“三掛鈎”政策，並不斷予以完善。結合前期掛鈎政策的執行情況，《通知》重申了老少邊窮地區視同西部地區，河北、遼寧、海南三省視同中西部省份，新疆所有縣市視同國定貧困縣等現有政策。為進一步貫徹落實黨中央、國務院關於加強普惠金融服務、推進脫貧攻堅戰略及部署，同時考慮到不同省份的實際情況，《通知》增加了連片特困地區執行與國定貧困縣相同的掛鈎政策以及青海所有縣市視同國定貧困縣等特殊傾斜政策。

機構分類

投資管理型村鎮銀行（簡稱投資管理行）僅調整增加了村鎮銀行的業務範圍，其機構類別仍然是村鎮銀行。《通知》明確，投資管理行在村鎮銀行現有業務範圍的基礎上，增加了投資和收購村鎮銀行，為村鎮銀行提供代理支付清算、政策諮詢、信息科技、產品研發、運營支持、培訓等中後台服務，以及受村鎮銀行委託申請統一信用卡品牌等業務。

設立目的

投資管理行模式是對現行村鎮銀行投資管理模式的進一步完善。自村鎮銀行試點以來，銀監會積極支持主發起人探索可行有效的管理模式，例如指定部門管理、成立事業部管理等方式，加強對村鎮銀行的管理和服務。但是隨著主發起人組建村鎮銀行數量增加，現行管理模式已經難以適應集約化管理和專業化服務的需要。由於村鎮銀行系統建設、產品創新、人才培訓往往涉及主發起人內部多個部門職責，現行管理模式跨部門協調難度大、管理成本高問題比較突出。此外，主發起人與村鎮銀行的服務對象、風險特點有明顯差異，因此，有必要搭建專門的中後台服務平台，為村鎮銀行“量身定製”產品體系和風控體系。

與現行管理模式相比，投資管理行模式有顯著優勢：一是與管理部門、事業部相比，投資管理行作為獨立法人，能夠更好統籌集中優勢資源，提高管理服務效率，解決中後台服務短板。二是有利於帶動社會資本投資入股。在商業銀行持股比例不低於15%的前提下，《通知》要求投資管理行優先引進優質涉農企業投資入股，從而擴大民間資本投資入股村鎮銀行的渠道，促進建立面向“三農”和小微企業的股權結構、治理架構和服務機制。三是投資管理行能夠針對村鎮銀行特點，建立專門的風險識別、監測、處置以及流動性支持等制度安排，構建“小法人、大平台”機制，促進形成規模效應，提升村鎮銀行管理能力和整體抗風險能力。

投資管理行模式實施後，村鎮銀行主發起人可以按照市場化和契合性原則，選擇採取投資管理行模式或者現行其他可行有效的管理模式。鼓勵投資設立村鎮銀行數量較多的主發起人採取投資管理行模式，對所投資的村鎮銀行實施集約化管理。

承擔職能

從運營目標上，投資管理行要以促進村鎮銀行持續健康發展、提高支農支小服務水平為宗旨。從具體職責上，就是要實現對村鎮銀行的集約化管理和專業化服務，並從集團層面全面貫徹支農支小的戰略定位，強化風險防控和並表管理。一是集約化投資和收購村鎮銀行。《通知》明確，投資管理行除受讓其主發起人已持有的全部村鎮銀行股權外，繼續發起設立村鎮銀行，重點布局中西部地區和老少邊窮地區；按照市場化原則收購其他主發起人投資的村鎮銀行，提高村鎮銀行集約化管理水平。二是強化集約化管理和專業化服務。通過建立有效的管理體系和中後台服務體系，全面提高村鎮銀行管理水平，同時降低村鎮銀行運營成本，實現規模經濟效益。三是制定支農支小整體發展戰略規劃，支持村鎮銀行建立特色化的商業模式和激勵約束機制，通過發揮商業銀行專業技術優勢和村鎮銀行社區型銀行特點，激活農村金融服務鏈條，更好滿足縣域“三農”和小微企業的金融服務需求。四是強化風險管理，建立適應村鎮銀行業務特點的風險管理體系和內控制度，實現對村鎮銀行各類風險的有效識別、計量、監測和控制。

設立安排

《通知》明確，已投資一定數量村鎮銀行且所設村鎮銀行經營管理服務良好的商業銀行，可以新設或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為投資管理行。採取新設方式的，應履行村鎮銀行設立的行政許可程式。採取選擇1家村鎮銀行方式的，應履行村鎮銀行相關變更事項的行政許可程式。

投資管理行模式遵循“先試點、後推開”的實施原則。優先選擇設立村鎮銀行數量較多、經營管理和服務良好、具有繼續設立村鎮銀行意願的主發起人開展試點，同時根據主發起人類型，分類選擇具有代表性的銀行參與試點，取得經驗後再逐步推開。

政策考慮

《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》（中發〔2015〕34號）指出，要“優先支持在貧困地區設立村鎮銀行……等機構”。當前，國家扶貧開發工作重點縣、連片特困地區和深度貧困地區是脫貧攻堅的重點，也是村鎮銀行培育工作的重點支持地區。但是由於受經濟發展水平、人口總量和自然環境等多種因素限制，不少縣市尚不具備村鎮銀行設立和經營的條件，如果單獨設立村鎮銀行法人機構，很難實現商業可持續發展，也不利於防控金融風險。

為平衡金融服務覆蓋和機構商業可持續問題，銀監會實施了“多縣一行”政策，總體思路是在同一省內相鄰的的多個縣（市、旗）中，選擇1個縣（市、旗）設立1家村鎮銀行，並在其鄰近的縣（市、旗）設立支行。這一模式既能較好保障村鎮銀行健康持續發展，又有利於提高欠發達地區金融服務的覆蓋面和可得性，進一步加大金融扶貧力度，緩解欠發達地區尤其是貧困地區金融服務薄弱問題。

試點安排

《通知》明確，中西部和老少邊窮地區經濟總量小、人口少、村鎮銀行可持續發展基礎薄弱的相關區域，特別是國定貧困縣相對集中的地區和深度貧困地區，可以實施“多縣一行”。

《通知》明確了“先試點、後推開”的實施原則。對符合“多縣一行”實施條件的省份，可先在省內符合條件的區域選擇（或新設）1家村鎮銀行開展試點。待試點運行一段時間，銀監會進行統籌評估後，再考慮擴大試點和推進常態化組建工作。

措施要求

《通知》提出了三個方面具體要求和措施：一是要求各級銀行業監管機構切實加強定位監管，通過有效的激勵約束機制，確保村鎮銀行堅持支農支小市場定位和社區銀行的基本特性，防止業務發展“離農脫小”。二是要求村鎮銀行強化支農支小戰略定力，加快完善服務網路體系，創新個性化、本地化的金融產品和服務，大力支持普惠金融發展，增加貧困地區信貸投放。三是圍繞提升支農支小服務能力，支持村鎮銀行開辦新業務，促進拓寬支農支小資金來源渠道，引導金融資源更多向農村地區傾斜。

監管要求

《通知》從兩個層面提出要求：一是要求各級銀行業監管機構把防控村鎮銀行風險放到更加重要的位置，督促村鎮銀行強化風險管理，構建科學合理、運行高效的風險控制體系，有效防範和控制各類風險。二是要求各級銀行業監管機構切實落實屬地監管責任，健全多維度、前瞻性的風險監測預警體系，提升監管有效性。特別是要抓好村鎮銀行合規監管，對違法違規行為，要加大監管力度，依法從嚴進行處罰。