中國民防組織架構

我國民防組織結構經歷複雜多變的發展過程，20世紀50年代，我國民防重點在人防建設上，隨著我國經濟發展的需求，和國際的安全、友好局面，由傳統認識上人防就是保護平民對付敵對行動或者災害的影響向現代觀念的民防轉變，就是政府動員和組織民眾採取防空襲、抗災救災措施，實施救援行動，防範與減輕災害危害的活動。

基本介紹

• 中文名：中國民防組織架構
• 針對：民防組織結構
• 採取活動：防空襲、抗災救災措施
• 目的：防範與減輕災害危害
• 應急指揮機制：“兩防一體化”
• 範圍：11個省

發展歷史

我國民防組織結構經歷複雜多變的發展過程，20世紀50年代，我國民防重點在人防建設上，隨著我國經濟發展的需求，和國際的安全、友好局面，由傳統認識上人防就是保護平民對付敵對行動或者災害的影響向現代觀念的民防轉變，就是政府動員和組織民眾採取防空襲、抗災救災措施，實施救援行動，防範與減輕災害危害的活動。人們漸漸意識到，民防既是國防的重要組成部分，是遏制戰爭，保護國家和人民生命安全的屏障，也是國家經濟建設和城市建設的有機組成部分，能夠為經濟和社會發展作出貢獻。長期以來，我國民防體制機制是建立在應對傳統安全威脅為主的基點上，隨著國際國內安全形勢的發展，傳統安全威脅依然存在的同時，非傳統安全威脅日益凸顯。尤其是最近幾年的自然災害頻繁發生，2008年剛發生的汶川大地震，2009年的甲型流感等等，現今中國面臨更多的是如何有效的防災、減災、救災等工作，如何在平時為保護人民生命財產安全，造福社會多做貢獻，把損失降到最低，運作效率達到最高。

目前規模

伴隨著國際形勢的變化，中國的民防組織結構也發生了改變，有數據統計，全國已有11個省、市、自治區及100多個地級以上城市人防部門轉制為民防局，增加了傳統意義上人防新職能。在與國際接軌進程中，北京、上海、天津、遼寧等省、市已經邁開了可喜的步伐，正在項和墓擔積極努力建立防空防災一體化機制。把戰時防空和平時防災（包括各種自然災害和突發事件或突發事故）合二為一，把防戰爭災害和人為災害統一歸一個機構負責指揮和管理；把分散在各個部門的防災救災資源集聚在一起，形成強有力的資源優勢；建立起了高效統一、指揮順暢的“兩防一體化”的應急指揮機制，他們做出了巨大的努力。但是民防組織結構及職能配置還存在諸多不膠放循足。

結構現狀

我國國家應急管理系統組織機構傳承於原有的計畫經濟體制，根據危機的類別由相應部門進行垂直管理，沒有獨立和常設的危機管理協調機構。在國家層面上，國務院是國家緊急事務管理的最高行政機構，遇到突發事件成立臨時性指揮機構，對各部門進行協調和指揮；而在地方層面上，則大部分仍採用分部門、分災種的單一應急模式。

協調指揮機構

國務院負責總的協調指揮。國務院設有的突發事件應對機構包括安全生產委員會、中國國際減災委員會等組織領導機構，負責統一領導和協調相關領域的突發事件應急管理。遇到重大突發事件，通常啟動非常設指揮機構，或者成立臨時性指揮機構。

危機處置機構

根據突發事件發生的規模和影檔堡鍵響範圍，分別由國務院及有關部門或各級政府進行突發事件應急管理，形成乃匪只霸條塊結合的管理機構和應急回響機制。國務院各部門分類別進行突發事件預防與處置。一種或幾種重大突發事件分別由國務院對口部門為主負責預防和處置工作，其他拜戰舉部門參與配合。如水旱災害由水利部（國家防汛抗旱總指揮部)負責組織應對，氣象災害由國家氣達灑驗象局負責組織應對等。國務院各應急部門為了應對職責範圍內的重大突發事件，分別建立了各自應急指揮體系、應急救援體系和專業應急隊伍。如水利部為了滿足抗洪搶險需要建立了19支專業抗洪搶險救援隊伍，國家安全生產監督管理總局建立了8個區域化學事故區域搶救中心等。地方政府依據國務院應急管理模式建立相應的機構與部門。但除地震、核事故應急、洪災等專業性較強的領域外，其他突發事件應對多以公安、消防和醫療救助部門為主。

國防軍隊支持

國防資源在中國國家應急管理中的套用也很常見。在20世紀80年代中國軍方曾將野戰手術車用於地質、礦山野外作業的現場搶救，取得了很好的效果；1987年大興安嶺撲火救災中，中國空軍出動了軍用飛機參與搶險，並出動軍列、汽車參與搶險物資運輸；在1976年唐山抗震救災過程中，軍用汽車運輸承擔著運輸的主力軍作用，運送救災物資達453萬噸之多。在2008年的汶川大地震救災過程中，國防力量在這次救災減災中發揮了重要作用。這些行動中，既有國防設施等資源的使用，也有國防力量等國防人力資源的使用，國防資源參與災害應急的行動有效地緩解了災情，取得了很好的社會效益。

從我國國家應急管理系統組織機構看，各應急部門的垂直應急管理體系較為完備，但各部門橫向之間的職責關係並不十分明確，出現交叉和管理脫節現象並存，缺乏統一協調。這種管理體制不僅造成職能分散，五花八門，給指揮協調帶來困難，而且一旦發生重大災害事故，無論哪一個部門都難以承擔救災任務，就會因應鞏組織協調不當，貽誤救援時機，造成重大的災害後果。以2007年5月無錫太湖水藻繁殖，造成的太湖水質污染事件為例，國家環保總局和地方政府都制定了相應的應對措施，但部門之間由於缺乏相互配合，導致了應對措施的混亂，以至於出現兩者發布的水質信息不合的衝突。如何克服這種協調管理的矛盾，實現資源與信息共享，協調各部門行動，是中國國家應急管理系統亟待解決的問題。

民防融入應急管理體制的障礙分析

（1）體制不順暢。中國國家應急管理系統組織機構傳承於原有的計畫經濟體制，根據危機的類別由相應部門進行垂直管理，沒有獨立和常設的危機管理協調機構。在國家層面上，國務院是國家緊急事務管理的最高行政機構，遇到突發事件成立臨時性指揮機構，對各部門進行協調和指揮；而在地方層面上，則大部分仍採用分部門、分災種的單一應急模式。救災應急機構的設定和危機管理機制有待完善。我國是一個大國，來自於國際上的安全威脅無時不有，自然災害、事故災害、公共衛生事件隨時可能發生，這就要求我們必須推進民防體制的改革和建設。自非典、汶川大地震及甲型流感之後，我國的防災救災工作引起了中央和地方政府的高度重視，普遍設立了應急機構，制定了應急預案。但就體制而言，還有待於進一步健全和完善。當前，我國還沒有一個獨立的機構來行使民防工作的職能，在救災體制中，民政、氣象、地震、水利、環保、衛生、消防、交通、人防等部門雖然都具備一定的防災職能，但由於其側重點不同，且自成體系，所以實際上是一種單一災種、條條管理的模式。而現在事故災害大部分都是複合型的，即便是各部門都恪盡職守，但由於指揮體制和人力、財力、物力的限制，也很難做到統籌規劃、步調一致。因此，建立一種指揮有力、行動迅捷的防災救援體制勢在必行。其次，伴隨體制產生的機構設定嚴重不足，形象的說“高層缺位、中層缺合、基層缺腿”，在國家一級，也就是最上層，由設在解放軍總部的國家人民防空辦公室負責管理；而在省、市和區縣三級，也就是中間層，人民防空辦公室設在地方政府；而鄉鎮人民政府和街道辦事處這一層級，也就是基層，則沒有人防組織。這種管理體制在履行職能上呈現中間強兩頭弱的“橄欖”型。這樣的體制，不利於人防向民防的轉變，不利於相關部門之間的工作協調，不利於防空防災一體化職能的發揮。我們必須立足國情，借鑑國際民防的經驗，本著“平戰結合、資源共享”的原則，加強和改進民防體制建設。要走防空防災一體化的路子，加快建立“政府統一領導，人防部門綜合協調，各有關部門分工負責，對重大、突發、社會性災害事故實行綜合預防和聯合救援，戰時防空抗毀與平時防災救援一體化”的民防體制。這樣，政府才能更好地履行社會管理和公共服務職能，才能提高政府應對突發事件和各 種風險的能力。

（2）法制不完善。從國家層面上還沒有出台有關民防方面的法律法規，還沒有以法律的形式確定民防體系的職能任務。雖然我國近年來為了加強戰時防空、平時防災工作，先後頒布實施了《人民防空法》、《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》等一系列法律，各省、市、自治區、直轄市都相應的出台了實施辦法和配套法規，為民防工作的深入開展提供了重要依據。但是，在這方面，我們的法律法規還不夠健全完善，至今仍沒有制定一部全國性的、綜合性的災害管理法律，也沒有制定相關的實施細則，使民防工作缺少相應的法制保障。尤其是在我國應急管理事件處理方面，主要依據為《國務院關於實施國家突發公共事件總體應急預案》，其中對於國家突發事件應急法律保障僅做出了比較籠統的說明：依據憲法及有關法律、行政法規，制定本預案；《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》也是進行突發事件應對的依據，但該檔案也僅提出應努力使突發公共事件的應急處置逐步走向規範化、制度化和法制化軌道”，而沒有給出具體的法律依據。沒有具體規定政府機構處理突發事件的權力來源、內容、行使權力的程式、對公民權利的限制和救濟、議會的監督權等等。按憲法規章，我國的國家安全受到嚴重威脅時，政府可以根據憲法賦予的防衛權力採取行政或立法手段，確保我國人民的安全。但是在具體的應對突發公共危機事件時，無法確保地方政府在國家法律的框架下，根據各自的實際情況，來保證民防工作有章可循，從而保護民眾生命財產的安全。從以上這幾部法律中均沒有給予民防建設在領導體制、管理原則、政府職責、防災救災職能任務、協調保障、技術支持、各類組織和公民的權利義務，以及民防活動等方面應有的法律規範，更沒有明確民防部門在防空防災一體化建設中的職能任務。這使得民防工作的開展難以依法進行。

（3）職能不明確。從國家到地方政府在民防行政體系建設上，還沒有形成一套完整的體制機構，民防部門在防災救災中缺乏準確的職能定位，特別是從法律法規上沒有明確定位。多數情況下，防災救災體制建設上仍然沿用計畫經濟時期形成的傳統模式，按照不同災種單獨設定救災機構，管理體制是以縱向單災種為主，抗災救災分別隸屬多職能部門，各自負有相關重要責任。這種體制，雖然在各相應職能部門的垂直管理比較完備，上下指揮通暢，本職專業化強，獨立執行任務能力好，但是平時條塊分割，各自為政，沒有一個綜合職能部門和健全的系統來組織、協調實施社會搶險救災工作。這種體制不僅協調能力不足、協同性較差，而且降低了防災救災決策的科學性和全面性，也導致了資源分散，影響了財力投入的有效性，如何將這些職能部門統一協調起來，在防災救災中發揮出最大的效能，實現社會的良性運行。

在體制建設過程中，民防職能定位不明確之外，另外，在法律層面上，職能職責也沒有法律性的保障。我國的民防工作大部分是在籠統的法律依據的情況下進行的，國務院、地方政府及相應的各種災害管理部門之間在減災救災工作中的職責分工、許可權範圍以及救災物資、資金調撥等關鍵環節職責歸屬均沒有法律予以明確和保障。在我國，在應急事件中經常面臨的問題：國務院的職責，地方政府反應計畫和各級之間的合作，海外協助和國際計畫中涉及的相關部分，地方危機管理制度等等。從我國應急法制的現狀來看，危機管理行為都沒有相應的法律規範作為依據和準則，在處理突發危機事件時，政府機構所制定的政策、採取的措施須有議會的立法作為根據，這才有利於保證突發事件應對處理措施的正當性和高效性。

民防組織結構組建原則

根據我國各級人民防空組織機構的編成和任務特點，借鑑國外的成功經驗和國內部分省市民防機構的設定情況，本人認為，組建民防組織機構應在充分考慮我國各級政府內設機構和職能的基礎上，以滿足防空防災的需要為目的，注重組織機構的兼容性、權威性、可行性。

（1）平戰兼容。近幾年我國區域性自然災害和人為的重大事故時有發生，所造成的後果越來越嚴重，實踐證明，僅憑某一部門組織指揮和協調諸多部門、單位參與搶險救災、消除次生後果已顯得力不從心，迫切需要政府建立相應的綜合機構，整合多方力量，對多種災害的搶救工作進行有力的組織指揮和協調保障。鑒於空襲與自然災害、突發事件所造成後果的近似性，抗禦空襲和災害的組織指揮和協調手段的一致性、行動方案的通用性、專業隊伍任務要求的相關性和保障措施的可參照性等，人民防空主管部門具備組織協調和保障各種搶險救災工作的基礎和條件上，以人民防空主管部門為主體，建立民防的組織機構承擔平時防災救災的重任是十分必要的。在組建過程中，應把戰時防空擺在首位，在人民防空現有組織領導協調機構的基礎上，加以調整和完善，使之形成既能滿足未來高技術防空襲鬥爭需要，又能履行平時防災救災職能兩位一體的民防組織領導協調機構體系。

（2）權威高效。無論是防空還是防災，都是人命關天的大事.防空防災工作必須高度協調統一、政令暢通，令行禁止。要做到這點，必須確保民防組織機構的權威性。為此，要制定或修訂有關的法律法規，將防空防災一體化建設納入其中，明確民防在平時防災救災中所處的地位和應有的作用，履行的責任和行使的許可權，機構的設定和職責，各相關部門和單位的法律責任和義務等，確保民防組織機構建設落到實處。要強化民防組織機構職能，理順工作關係，完善內部機構設定，健全工作制度，確保各項防空防災工作高效運行。

（3）實用可行。人防向民防轉變還是一項正在探索的新的改革工作，建立民防組織機構必須堅持實事求是的方針，把實用、高效作為前提和基礎。為此，要講求組織機構建設的可行性，既要有日常辦事機構，擔負平時組織準備和普通災害事件的處理工作，又要有應急決策機構，遇有重大情況，履行防空防災指揮協調職能；要講求組織機構的貫通性，建立健全自上而下的組織機構，履行統一職能，保持信息的暢通，有效地實施自上而下的組織指揮和由下而上的情況信息反饋及地區間的協調保障；要講求組織機構的軍政互補性，在組織機構中體現軍政雙重領導，實現軍隊與地方的優勢互補，軍民同舟共濟，相濟共長；要講求我國與國外防空防災組織機構名稱的通用性，實現與國際民防組織的接軌，實行無障礙交流；要講求防空與防災任務的一致性，根據承受能力，合理設定防空防災工作任務，避免面面俱到，無所不包，這樣才能在處置情況時得心應手，圓滿完成任務。

民防在應急管理體制下的組織結構

要徹底突破民防發展的瓶頸，改變民防尷尬的現狀，必須搞好民防組織結構設計，從上到下理順體制關係，為形成“大民防”體制奠定基礎。在我國現有條件下, 如何建立和完善具有中國特色的民防組織結構，使其民防的民防體制、機制運行高效率? 筆者認為, 應當以中央提出的“統一指揮 、功能齊全、反應靈敏 、運轉高效”為目標 ,以 “分級負責 、分級回響 , 條塊結合 、以塊為主 , 整合資源、快速反應”為原則，依託各級民防現有的組織體系和資源 ,通過建立和完善應急組織領導體系、應急預案體系、應急預警機制、應急指揮信息平台體系、應急宣傳教育與評估機制、應急管理保障機制,逐漸形成統一指揮、綜合管理、順暢高效、靈敏快捷的應急機制, 在處置公共突發事件時發揮重要作用。借鑑國外危機處理機制的成功典範的同時，根據我國的現有的國情，我國的民防組織結構可以從以下幾個總的方針下進行設定：

（1）構建雙重領導的組織機構。本人建議成立國家民防總局或是國家應急救援部，從而形成軍委和國務院雙重領導，軍地聯合辦公的運行機制，這樣有利於民防頂層部門加強與國務院相關部門的協調與配合；在省、市、縣各級地方政府組建地方民防局；在鄉鎮人民政府、街道辦事處等基層成立民防機構。

（2）建立設立“雙應”一體的應急指揮機構，為了做到平時應急，戰時應戰，平戰一體化的民防體系，各級應建立常設應急指揮機構，明確職責，任務和指揮程式，實現由單一的防空行動指揮向遂行防空、防災、救援等多樣化行動指揮轉變。

（3）建設適應“兩防”需要的人防工程體系。為了更好履行防空防災職能，人防工程的建設、管理與使用，應由單一的工程防護向為社會民眾提供“應急避亂、宣傳教育、物資儲備”等綜合服務轉變。充分利用當地的民防工程，實現人防向民防的轉變。在總的方針下，筆者構建出我國應急管理體系組織機構模式。

國防軍隊支持

國防資源在中國國家應急管理中的套用也很常見。在20世紀80年代中國軍方曾將野戰手術車用於地質、礦山野外作業的現場搶救，取得了很好的效果；1987年大興安嶺撲火救災中，中國空軍出動了軍用飛機參與搶險，並出動軍列、汽車參與搶險物資運輸；在1976年唐山抗震救災過程中，軍用汽車運輸承擔著運輸的主力軍作用，運送救災物資達453萬噸之多。在2008年的汶川大地震救災過程中，國防力量在這次救災減災中發揮了重要作用。這些行動中，既有國防設施等資源的使用，也有國防力量等國防人力資源的使用，國防資源參與災害應急的行動有效地緩解了災情，取得了很好的社會效益。

從我國國家應急管理系統組織機構看，各應急部門的垂直應急管理體系較為完備，但各部門橫向之間的職責關係並不十分明確，出現交叉和管理脫節現象並存，缺乏統一協調。這種管理體制不僅造成職能分散，五花八門，給指揮協調帶來困難，而且一旦發生重大災害事故，無論哪一個部門都難以承擔救災任務，就會因組織協調不當，貽誤救援時機，造成重大的災害後果。以2007年5月無錫太湖水藻繁殖，造成的太湖水質污染事件為例，國家環保總局和地方政府都制定了相應的應對措施，但部門之間由於缺乏相互配合，導致了應對措施的混亂，以至於出現兩者發布的水質信息不合的衝突。如何克服這種協調管理的矛盾，實現資源與信息共享，協調各部門行動，是中國國家應急管理系統亟待解決的問題。

民防融入應急管理體制的障礙分析

（1）體制不順暢。中國國家應急管理系統組織機構傳承於原有的計畫經濟體制，根據危機的類別由相應部門進行垂直管理，沒有獨立和常設的危機管理協調機構。在國家層面上，國務院是國家緊急事務管理的最高行政機構，遇到突發事件成立臨時性指揮機構，對各部門進行協調和指揮；而在地方層面上，則大部分仍採用分部門、分災種的單一應急模式。救災應急機構的設定和危機管理機制有待完善。我國是一個大國，來自於國際上的安全威脅無時不有，自然災害、事故災害、公共衛生事件隨時可能發生，這就要求我們必須推進民防體制的改革和建設。自非典、汶川大地震及甲型流感之後，我國的防災救災工作引起了中央和地方政府的高度重視，普遍設立了應急機構，制定了應急預案。但就體制而言，還有待於進一步健全和完善。當前，我國還沒有一個獨立的機構來行使民防工作的職能，在救災體制中，民政、氣象、地震、水利、環保、衛生、消防、交通、人防等部門雖然都具備一定的防災職能，但由於其側重點不同，且自成體系，所以實際上是一種單一災種、條條管理的模式。而現在事故災害大部分都是複合型的，即便是各部門都恪盡職守，但由於指揮體制和人力、財力、物力的限制，也很難做到統籌規劃、步調一致。因此，建立一種指揮有力、行動迅捷的防災救援體制勢在必行。其次，伴隨體制產生的機構設定嚴重不足，形象的說“高層缺位、中層缺合、基層缺腿”，在國家一級，也就是最上層，由設在解放軍總部的國家人民防空辦公室負責管理；而在省、市和區縣三級，也就是中間層，人民防空辦公室設在地方政府；而鄉鎮人民政府和街道辦事處這一層級，也就是基層，則沒有人防組織。這種管理體制在履行職能上呈現中間強兩頭弱的“橄欖”型。這樣的體制，不利於人防向民防的轉變，不利於相關部門之間的工作協調，不利於防空防災一體化職能的發揮。我們必須立足國情，借鑑國際民防的經驗，本著“平戰結合、資源共享”的原則，加強和改進民防體制建設。要走防空防災一體化的路子，加快建立“政府統一領導，人防部門綜合協調，各有關部門分工負責，對重大、突發、社會性災害事故實行綜合預防和聯合救援，戰時防空抗毀與平時防災救援一體化”的民防體制。這樣，政府才能更好地履行社會管理和公共服務職能，才能提高政府應對突發事件和各 種風險的能力。

（2）法制不完善。從國家層面上還沒有出台有關民防方面的法律法規，還沒有以法律的形式確定民防體系的職能任務。雖然我國近年來為了加強戰時防空、平時防災工作，先後頒布實施了《人民防空法》、《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》等一系列法律，各省、市、自治區、直轄市都相應的出台了實施辦法和配套法規，為民防工作的深入開展提供了重要依據。但是，在這方面，我們的法律法規還不夠健全完善，至今仍沒有制定一部全國性的、綜合性的災害管理法律，也沒有制定相關的實施細則，使民防工作缺少相應的法制保障。尤其是在我國應急管理事件處理方面，主要依據為《國務院關於實施國家突發公共事件總體應急預案》，其中對於國家突發事件應急法律保障僅做出了比較籠統的說明：依據憲法及有關法律、行政法規，制定本預案；《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》也是進行突發事件應對的依據，但該檔案也僅提出應努力使突發公共事件的應急處置逐步走向規範化、制度化和法制化軌道”，而沒有給出具體的法律依據。沒有具體規定政府機構處理突發事件的權力來源、內容、行使權力的程式、對公民權利的限制和救濟、議會的監督權等等。按憲法規章，我國的國家安全受到嚴重威脅時，政府可以根據憲法賦予的防衛權力採取行政或立法手段，確保我國人民的安全。但是在具體的應對突發公共危機事件時，無法確保地方政府在國家法律的框架下，根據各自的實際情況，來保證民防工作有章可循，從而保護民眾生命財產的安全。從以上這幾部法律中均沒有給予民防建設在領導體制、管理原則、政府職責、防災救災職能任務、協調保障、技術支持、各類組織和公民的權利義務，以及民防活動等方面應有的法律規範，更沒有明確民防部門在防空防災一體化建設中的職能任務。這使得民防工作的開展難以依法進行。

（3）職能不明確。從國家到地方政府在民防行政體系建設上，還沒有形成一套完整的體制機構，民防部門在防災救災中缺乏準確的職能定位，特別是從法律法規上沒有明確定位。多數情況下，防災救災體制建設上仍然沿用計畫經濟時期形成的傳統模式，按照不同災種單獨設定救災機構，管理體制是以縱向單災種為主，抗災救災分別隸屬多職能部門，各自負有相關重要責任。這種體制，雖然在各相應職能部門的垂直管理比較完備，上下指揮通暢，本職專業化強，獨立執行任務能力好，但是平時條塊分割，各自為政，沒有一個綜合職能部門和健全的系統來組織、協調實施社會搶險救災工作。這種體制不僅協調能力不足、協同性較差，而且降低了防災救災決策的科學性和全面性，也導致了資源分散，影響了財力投入的有效性，如何將這些職能部門統一協調起來，在防災救災中發揮出最大的效能，實現社會的良性運行。

在體制建設過程中，民防職能定位不明確之外，另外，在法律層面上，職能職責也沒有法律性的保障。我國的民防工作大部分是在籠統的法律依據的情況下進行的，國務院、地方政府及相應的各種災害管理部門之間在減災救災工作中的職責分工、許可權範圍以及救災物資、資金調撥等關鍵環節職責歸屬均沒有法律予以明確和保障。在我國，在應急事件中經常面臨的問題：國務院的職責，地方政府反應計畫和各級之間的合作，海外協助和國際計畫中涉及的相關部分，地方危機管理制度等等。從我國應急法制的現狀來看，危機管理行為都沒有相應的法律規範作為依據和準則，在處理突發危機事件時，政府機構所制定的政策、採取的措施須有議會的立法作為根據，這才有利於保證突發事件應對處理措施的正當性和高效性。

民防組織結構組建原則

根據我國各級人民防空組織機構的編成和任務特點，借鑑國外的成功經驗和國內部分省市民防機構的設定情況，本人認為，組建民防組織機構應在充分考慮我國各級政府內設機構和職能的基礎上，以滿足防空防災的需要為目的，注重組織機構的兼容性、權威性、可行性。

（1）平戰兼容。近幾年我國區域性自然災害和人為的重大事故時有發生，所造成的後果越來越嚴重，實踐證明，僅憑某一部門組織指揮和協調諸多部門、單位參與搶險救災、消除次生後果已顯得力不從心，迫切需要政府建立相應的綜合機構，整合多方力量，對多種災害的搶救工作進行有力的組織指揮和協調保障。鑒於空襲與自然災害、突發事件所造成後果的近似性，抗禦空襲和災害的組織指揮和協調手段的一致性、行動方案的通用性、專業隊伍任務要求的相關性和保障措施的可參照性等，人民防空主管部門具備組織協調和保障各種搶險救災工作的基礎和條件上，以人民防空主管部門為主體，建立民防的組織機構承擔平時防災救災的重任是十分必要的。在組建過程中，應把戰時防空擺在首位，在人民防空現有組織領導協調機構的基礎上，加以調整和完善，使之形成既能滿足未來高技術防空襲鬥爭需要，又能履行平時防災救災職能兩位一體的民防組織領導協調機構體系。

（2）權威高效。無論是防空還是防災，都是人命關天的大事.防空防災工作必須高度協調統一、政令暢通，令行禁止。要做到這點，必須確保民防組織機構的權威性。為此，要制定或修訂有關的法律法規，將防空防災一體化建設納入其中，明確民防在平時防災救災中所處的地位和應有的作用，履行的責任和行使的許可權，機構的設定和職責，各相關部門和單位的法律責任和義務等，確保民防組織機構建設落到實處。要強化民防組織機構職能，理順工作關係，完善內部機構設定，健全工作制度，確保各項防空防災工作高效運行。

（3）實用可行。人防向民防轉變還是一項正在探索的新的改革工作，建立民防組織機構必須堅持實事求是的方針，把實用、高效作為前提和基礎。為此，要講求組織機構建設的可行性，既要有日常辦事機構，擔負平時組織準備和普通災害事件的處理工作，又要有應急決策機構，遇有重大情況，履行防空防災指揮協調職能；要講求組織機構的貫通性，建立健全自上而下的組織機構，履行統一職能，保持信息的暢通，有效地實施自上而下的組織指揮和由下而上的情況信息反饋及地區間的協調保障；要講求組織機構的軍政互補性，在組織機構中體現軍政雙重領導，實現軍隊與地方的優勢互補，軍民同舟共濟，相濟共長；要講求我國與國外防空防災組織機構名稱的通用性，實現與國際民防組織的接軌，實行無障礙交流；要講求防空與防災任務的一致性，根據承受能力，合理設定防空防災工作任務，避免面面俱到，無所不包，這樣才能在處置情況時得心應手，圓滿完成任務。

民防在應急管理體制下的組織結構

要徹底突破民防發展的瓶頸，改變民防尷尬的現狀，必須搞好民防組織結構設計，從上到下理順體制關係，為形成“大民防”體制奠定基礎。在我國現有條件下, 如何建立和完善具有中國特色的民防組織結構，使其民防的民防體制、機制運行高效率? 筆者認為, 應當以中央提出的“統一指揮 、功能齊全、反應靈敏 、運轉高效”為目標 ,以 “分級負責 、分級回響 , 條塊結合 、以塊為主 , 整合資源、快速反應”為原則，依託各級民防現有的組織體系和資源 ,通過建立和完善應急組織領導體系、應急預案體系、應急預警機制、應急指揮信息平台體系、應急宣傳教育與評估機制、應急管理保障機制,逐漸形成統一指揮、綜合管理、順暢高效、靈敏快捷的應急機制, 在處置公共突發事件時發揮重要作用。借鑑國外危機處理機制的成功典範的同時，根據我國的現有的國情，我國的民防組織結構可以從以下幾個總的方針下進行設定：

（1）構建雙重領導的組織機構。本人建議成立國家民防總局或是國家應急救援部，從而形成軍委和國務院雙重領導，軍地聯合辦公的運行機制，這樣有利於民防頂層部門加強與國務院相關部門的協調與配合；在省、市、縣各級地方政府組建地方民防局；在鄉鎮人民政府、街道辦事處等基層成立民防機構。

（2）建立設立“雙應”一體的應急指揮機構，為了做到平時應急，戰時應戰，平戰一體化的民防體系，各級應建立常設應急指揮機構，明確職責，任務和指揮程式，實現由單一的防空行動指揮向遂行防空、防災、救援等多樣化行動指揮轉變。

（3）建設適應“兩防”需要的人防工程體系。為了更好履行防空防災職能，人防工程的建設、管理與使用，應由單一的工程防護向為社會民眾提供“應急避亂、宣傳教育、物資儲備”等綜合服務轉變。充分利用當地的民防工程，實現人防向民防的轉變。在總的方針下，筆者構建出我國應急管理體系組織機構模式。