《上海市農村集體資產監督管理條例》已由上海市第十四屆人大常委會第四十一次會議於2017年11月23日通過並公布，自2018年4月1日起施行
基本介紹
- 中文名：上海市農村集體資產監督管理條例
- 發布機關：上海人大
- 發布時間：2017年11月23日
- 實施時間：2018年4月1日
條例發布,條例全文,條例（草案）的說明,
條例發布
上海市人民代表大會常務委員會公告第59號
《上海市農村集體資產監督管理條例》已由上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第四十一次會議於2017年11月23日通過，現予公布，自2018年4月1日起施行。
上海市人民代表大會常務委員會
2017年11月23日
條例全文
上海市農村集體資產監督管理條例
（2017年11月23日上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第四十一次會議通過）
第一章 總則
第一條為了加強和規範農村集體資產監督管理，維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，支持和促進農村集體經濟可持續發展，根據《中華人民共和國民法總則》、《中華人民共和國物權法》等法律、行政法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條本市行政區域內農村集體資產管理及其監督等活動，適用本條例。
本條例所稱農村集體資產，是指鄉鎮、村、組農村集體經濟組織全體成員集體所有的資產。
本條例所稱農村集體經濟組織，是指鄉鎮、村、組成員以生產資料集體所有制為基礎建立的合作經營、民主管理、服務成員的組織。
第三條農村集體經濟組織應當接受所在地中國共產黨基層組織領導，完善組織章程，建立健全民主管理的治理機制，依法管理農村集體資產，發展農村集體經濟。
第四條本市各級人民政府應當根據本行政區域發展實際，建立完善財政引導、多元投入的集體經濟發展扶持機制，加大對農村公共服務的財政投入，支持農村集體經濟發展。
市、區農業主管部門和鄉鎮人民政府按照職責分工負責指導、協調和監督本行政區域內農村集體資產的管理工作。市、區和鄉鎮農村經營管理機構履行本條例規定的日常指導和監督管理職責。
市、區發展改革、財政、民政、公安、工商、質量技監、稅務、規劃國土資源、住房城鄉建設管理、人力資源社會保障、水務等部門按照職責分工，共同做好有關農村集體資產管理的指導工作。
行政區域記憶體在農村集體資產的街道辦事處，履行本條例關於鄉鎮人民政府的各項職責。
第五條農村集體經濟組織應當與鄉鎮人民政府、村民委員會實行事務分離、分賬管理。
農村集體經濟組織根據法律、法規和章程的規定，可以將其收益按一定比例用於本地區公共事務和公益事業。
第六條農村集體資產受法律保護，任何單位和個人不得侵占、損害。
任何單位和個人不得強制農村集體經濟組織捐助或者向農村集體經濟組織攤派。財政投入實施的農村公共設施建設和公共服務項目，不得強制農村集體經濟組織安排配套資金。
第七條市、區人民代表大會及其常務委員會和鄉鎮人民代表大會應當加強對農村集體資產相關法律、法規實施情況的監督檢查。
第二章 權屬確認
第八條下列資產依據法律規定納入農村集體資產管理範圍：
（一）成員集體所有的土地等資源性資產；
（二）成員集體所有的用於經營的建築物、設施設備、無形資產、集體投資形成的投資權益等經營性資產；
（三）成員集體所有的用於教育、科技、文化、衛生、體育等公共服務的建築物、設施設備等非經營性資產；
（四）政府撥款、減免稅費以及接受捐贈、資助形成的資產；
（五）依法屬於成員集體所有的其他資產。
前款規定的經營性資產應當以份額形式量化到本集體經濟組織成員。除國家和本市另有規定外，其他資產不得以份額形式量化或者以貨幣等形式分配。
第九條自農村高級農業生產合作社成立以來，在鄉鎮、村、組集體生產生活的人員，經農村集體經濟組織民主程式確認，成為該集體經濟組織成員。成員確認應當綜合戶籍關係、農村土地承包關係、對農村集體資產積累的貢獻等因素。
農村集體經濟組織成員對農村集體資產及其經營管理依法享有知情權、表決權、收益權、監督權等權利。因工作、生活等原因與農村集體經濟組織不再具有生產生活關係的，不享有表決權，但農村集體經濟組織章程另有規定的除外。
第十條農村集體經濟組織應當建立成員名冊，記載成員的姓名、份額等基本信息，並及時向鄉鎮農村經營管理機構備案。
農村集體經濟組織成員享有的份額，應當以戶為單位記載。戶內總份額一般不隨戶內人口增減而調整，但農村集體經濟組織章程另有規定的除外。
第十一條農村集體資產份額可以在本集體經濟組織成員之間轉讓、贈與，也可以由本集體經濟組織贖回，不得向本集體經濟組織成員以外的人員轉讓、贈與。
農村集體資產份額可以依法繼承。農村集體經濟組織成員以外的人員通過繼承取得份額的，不享有表決權，但農村集體經濟組織章程另有規定的除外。
通過份額量化或者轉讓、贈與、繼承等方式持有農村集體資產份額的，持有的總份額不得超過農村集體經濟組織章程規定的上限。
第三章 組織機構
第十二條鄉鎮農村集體經濟組織可以登記為農村經濟聯合社，村、組農村集體經濟組織可以登記為農村經濟合作社。農村經濟聯合社和農村經濟合作社（以下統稱經濟合作社）由區農業主管部門登記並發放證書，登記證書應當記載農村集體經濟組織名稱、統一社會信用代碼、負責人、住所等事項。
農村集體經濟組織已經登記為有限責任公司或者社區股份合作社的，符合條件可以轉制為經濟合作社。
農村集體經濟組織依據《中華人民共和國民法總則》等法律、行政法規的規定取得法人資格。
第十三條經濟合作社的組織機構由成員大會、理事會、監事會組成，表決實行一人一票制。
經濟合作社理事會成員、監事會成員任職前應當進行公示，理事會成員、監事會成員不得互相兼任。
第十四條經濟合作社應當制定章程，並向區農業主管部門備案。章程可以載明下列事項：
（一）名稱、住所和負責人；
（二）經營範圍；
（三）成員大會、成員代表會議、理事會、監事會的職責範圍和議事規則；
（四）成員代表的組成和選舉、罷免的方式；
（五）理事會、監事會的組成以及理事、理事長、監事、監事長的選舉、罷免的方式；
（六）重大事項、一般事項、主要管理人員的範圍；
（七）成員份額、限額、份額流轉的條件與程式；
（八）收益分配辦法；
（九）合併、分立以及因其他事由解散的條件；
（十）清算辦法；
（十一）成員大會或者成員代表會議認為需要規定的其他事項。
區農業主管部門應當在市農業主管部門的指導下，結合本區實際情況制定示範章程。
第十五條成員大會是經濟合作社的權力機構，可以就下列事項作出決定：
（一）制定和修改章程；
（二）選舉和罷免理事會、監事會成員；
（三）審議理事會、監事會工作報告；
（四）合併、分立以及因其他事由解散的實施方案；
（五）農村集體資產發展規劃、經營方式、重要規章制度、重大投資項目；
（六）年度財務收支預算、決算和收益分配方案；
（七）成員的增減；
（八）法律、法規和章程規定的其他事項。
成員較多的經濟合作社，可以設立由成員戶代表或者成員代表參加的成員代表會議，按照章程規定履行成員大會授予的職責。
第十六條成員大會或者成員代表會議每年至少召開一次，由理事會召集，理事長主持。經十分之一以上的成員或者理事會、監事會提議，應當召開成員大會或者成員代表會議。
成員大會由全體成員二分之一以上出席方可舉行，成員代表會議由全體代表三分之二以上出席方可舉行。
成員大會和成員代表會議對章程規定的重大事項的決議，應當由出席人數五分之四以上通過；對一般事項的決議，應當由出席人數三分之二以上通過。
第十七條理事會是經濟合作社的管理機構，依照章程規定履行下列職責：
（一）召集成員大會或者成員代表會議；
（二）執行成員大會或者成員代表會議的決議；
（三）制定並執行農村集體資產管理的規章制度；
（四）制訂年度財務收支預算、決算和收益分配方案草案；
（五）負責農村集體資產的經營和日常管理工作；
（六）向成員大會或者成員代表會議作工作報告；
（七）法律、法規和章程規定的其他職責。
理事任期由章程規定，但每屆任期不得超過五年。
第十八條監事會是經濟合作社的監督機構，依照章程規定履行下列職責：
（一）檢查經濟合作社財務；
（二）監督理事、主要管理人員執行職務的行為，對違反法律、法規、章程以及成員大會或者成員代表會議決議的理事、主要管理人員提出罷免建議；
（三）糾正理事、主要管理人員損害經濟合作社利益的行為；
（四）提議召開成員大會或者成員代表會議，在理事會不召集會議時自行召集會議；
（五）向成員大會或者成員代表會議提出提案；
（六）法律、法規和章程規定的其他職責。
監事任期由章程規定，但每屆任期不得超過五年。
第四章 經營管理
第十九條農村集體經濟組織應當建立和完善農村集體資產經營管理、責任考核和風險控制等制度。
農村集體經濟組織對經營性資產可以直接經營，也可以採取發包、租賃、委託、合資、合作等方式經營。
農村集體經濟組織理事、主要管理人員不得違反法律、法規和章程的規定，或者未經成員大會同意，以農村集體資產為他人提供擔保。
農村土地等資源性資產的經營和使用，應當遵守有關法律、法規的規定，不得擅自改變其用途。
第二十條農村集體經濟組織應當定期開展資產清查核實工作，重點清查經營性資產、未承包到戶的資源性資產以及現金、債權債務等。清查核實結果應當向成員公示，並經成員大會或者成員代表會議確認。
第二十一條轉讓農村集體資產的，應當符合國家和本市關於產權公開交易的規定。出租農村集體資產的，鼓勵在農村集體資產租賃平台上以公開、公正的方式擇優選擇承租人。
第二十二條農村集體經濟組織只能開立一個基本存款賬戶，可以按照有關規定開立專用存款賬戶。相關賬戶信息應當向鄉鎮農村經營管理機構備案。
農村集體經濟組織應當建立健全財務收支預決算、開支審批、資金管理、票據管理、財務公開、壞賬核銷和內部控制等財務和會計制度。
農村集體經濟組織與其他單位或者個人在經濟往來中取得的原始憑證，應當真實、合法。農村集體經濟組織以及由其設立的企業的財務檔案、經濟契約等資料，應當按照有關規定予以保存。
第二十三條農村集體經濟組織應當配備必要的會計人員或者委託具備資質的專業機構承擔財務核算、財務會計檔案保管和統計等工作。
鄉鎮人民政府確定的機構提供會計代理服務的，不得向農村集體經濟組織收取費用。
第二十四條農村集體經濟組織應當定期向其成員公示下列信息：
（一）農村集體資產的運行情況；
（二）農村集體經濟組織設立企業的資產運行情況；
（三）農村集體經濟組織及其設立企業的管理人員工作報酬、經濟責任審計情況；
（四）農村集體資產的清查核實結果；
（五）國家和本市規定應當公示的其他信息。
第二十五條農村集體資產經營收益由本集體經濟組織全體成員集體所有。
農村集體經濟組織當年的淨收益應當在彌補虧損、提取公積金和公益金後，按照本條例和章程的規定進行分配。公積金和公益金的提取比例均為當年淨收益的百分之十五，鼓勵農村集體經濟組織在章程中規定更高的提取比例。公積金和公益金累計額達到章程規定的，可以不再提取。
公積金主要用於發展生產、轉增資本、彌補虧損，公益金主要用於資助本地區公共事務和公益事業。
農村集體經濟組織應當在農村經營管理機構的指導和監督下，根據本集體經濟組織經濟狀況和發展實際，制訂年度收益分配方案。年度收益分配方案應當符合國家和本市有關規定，並向農村經營管理機構報告，提交成員大會或者成員代表會議審議決定。
第二十六條農村集體經濟組織合併、分立或者因其他事由解散，需要調整農村集體資產權屬或者處置農村集體資產的，應當在區農業主管部門的指導和監督下，制定具體的實施方案；村民小組、村、鄉鎮撤制的，農村集體經濟組織應當先行對集體資產清產核資、明晰產權，制定處置方案。
前款規定的實施方案和處置方案應當提交成員大會或者成員代表會議審議決定。調整農村集體資產權屬和處置農村集體資產時，對納入經營性集體資產管理範圍的土地補償費等應當按照國家和本市的規定進行份額量化，不得損害農村集體經濟組織及其成員的合法權益。
第二十七條在農村集體產權制度改革中，因農村集體資產權利人名稱變更、資產確權和變更等情形發生的相關稅費，按照國家有關規定予以減免。
第二十八條有下列情形之一的，農村集體經濟組織應當委託具備法定資質的資產評估機構對農村集體資產進行評估：
（一）將農村集體資產作價出資的；
（二）轉讓農村集體資產達到章程規定的限額的；
（三）因村民小組、村、鄉鎮撤制或者農村集體經濟組織解散，需要調整農村集體資產權屬或者處置農村集體資產的；
（四）法律、法規規定需要進行評估的其他情形。
農村集體資產評估結果應當向本集體經濟組織成員公示。
第二十九條農村集體經濟組織應當委託第三方專業機構或者建立內部審計機構，每年對本集體經濟組織的經濟活動開展審計。
審計結果和審計整改情況應當向本集體經濟組織成員公示。
第三十條農村集體經濟組織成員有權了解本集體經濟組織的經營管理情況，農村集體經濟組織應當及時答覆並予以解釋；十戶或者二十人以上聯名詢問或者涉及重要問題的，應當記錄在冊。
第五章 指導監督
第三十一條市、區和鄉鎮農村經營管理機構承擔農村集體資產管理的日常指導和監督工作，包括下列事項：
（一）農村集體資產、負債、損益和收益分配；
（二）農村集體資產評估的範圍、程式和結果；
（三）農村集體資產承包、租賃、轉讓等契約的簽訂和履行；
（四）公積金、公益金的提取和使用；
（五）農村集體經濟組織的治理結構和議事規則；
（六）農村集體經濟組織的合併、分立以及因其他事由解散；
（七）法律、法規規定的其他事項。
農村經營管理機構在監督檢查中，可以進行現場檢查，向農村集體經濟組織或者承包、承租、受託管理農村集體資產的單位和個人詢問、調查有關情況，查閱、複製有關檔案、契約、發票、賬簿以及其他相關資料。
第三十二條農村經營管理機構應當對農村集體經濟組織開展內部審計的情況進行檢查，並根據監督管理需要，派員或者委託第三方專業機構，對農村集體經濟組織的資產、財務收支等情況進行審計。
市和區人民政府審計機關在職責範圍內依法進行審計業務指導。
第三十三條農村經營管理機構在監督檢查中，發現農村集體經濟組織存在違法違規風險或者管理疏漏的，應當發出風險預警或者整改通知，並跟蹤檢查。
存在重大經營風險或者其他資產管理問題，未及時整改的，農村經營管理機構可以約談集體經濟組織等有關單位主要負責人，要求其落實農村集體資產管理責任，採取有效措施消除資產經營風險。
第三十四條農村經營管理機構應當向農村集體經濟組織成員公開對該集體經濟組織開展監督檢查的結果，並向相關部門通報。
農村經營管理機構應當建立農村集體資產監督管理檔案，記錄監督檢查、相關部門對農村集體經濟組織進行行政處罰等情況。
第三十五條農村集體經濟組織成員及利害關係人對成員資格、份額等有異議的，可以向農村集體經濟組織提出核實申請。農村集體經濟組織收到申請後，應當調查核實，並及時作出答覆；發現問題的，應當予以糾正。
農村經營管理機構可以根據農村集體經濟組織成員及利害關係人的請求，幫助調查核實，並督促農村集體經濟組織作出答覆。
第三十六條任何單位和個人發現農村集體資產流失等違法行為的，可以向相關行政管理部門、農村經營管理機構投訴舉報。
相關行政管理部門、農村經營管理機構對收到的投訴舉報應當在十五日內作出處理，屬於本單位職責的，予以核實、答覆；不屬於本單位職責的，應當在五日內書面通知、移交有權處理的單位，並告知投訴舉報人。
第六章 法律責任
第三十七條違反本條例規定的行為，法律、行政法規有處罰規定的，從其規定。
第三十八條農村集體經濟組織的理事、監事、主要管理人員有下列行為之一，造成農村集體資產損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益的；
（二）侵占、挪用農村集體資產的；
（三）違反法律、法規和章程規定，以農村集體資產為他人提供擔保，或者將農村集體資產低價折股、轉讓、出租的；
（四）不如實向資產評估機構、會計代理機構提供有關情況和資料，或者與資產評估機構、會計代理機構串通出具虛假資產評估報告、審計報告的；
（五）違反法律、法規和章程規定的決策程式決定本集體經濟組織重大事項的；
（六）其他違反法律、法規和章程的行為。
第三十九條農村集體經濟組織理事、監事、主要管理人員等違反本條例規定，情節嚴重的，市、區農業主管部門和鄉鎮人民政府可以向農村集體經濟組織提出暫停職務或者罷免的建議。
第四十條農村集體經濟組織成員及利害關係人認為農村集體經濟組織侵害其合法權益的，或者農村集體經濟組織認為其他單位或者個人侵害其合法權益的，可以依法向人民法院提起民事訴訟。
農村集體經濟組織及相關人員對市、區農業主管部門或者鄉鎮人民政府的行政行為不服的，可以依法申請行政複議或者向人民法院提起行政訴訟。
第四十一條各級人民政府及其有關部門的工作人員違反本條例規定，有下列情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）侵占、損害農村集體資產，強制農村集體經濟組織捐助，或者向農村集體經濟組織攤派的；
（二）財政投入實施的農村公共設施建設和公共服務項目，強制農村集體經濟組織安排配套資金的；
（三）收到投訴舉報或者農村集體經濟組織提交的報告，未及時處理，造成不良影響的；
（四）在農村集體資產監督管理工作中濫用職權、玩忽職守或者徇私舞弊的其他行為。
第七章 附則
第四十二條本條例自2018年4月1日起施行。
條例（草案）的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府的委託，就《上海市農村集體資產監督管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）作如下說明：
一、制定條例的必要性
農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要形式。隨著經濟社會不斷發展，農村集體資產不斷增值，本市鎮、村、組三級擁有集體總資產已經超過5300億元。經營、管理好農村集體資產，對於維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，具有重大的現實意義。
在推進農村集體產權制度改革方面，本市一直走在全國前列。早在上世紀90年代，就開始探索推進農村集體產權制度改革。截至2017年5月底，已累計完成改革1624個村，占總村數的968%；32個鎮完成改革，占總鎮數的26.2%。同時，市委、市政府高度重視農村集體資產監督管理工作，發布了一系列重要檔案，規範農村集體資金、資產、資源管理，探索農村集體經濟組織的新形式，引導農村集體經濟健康發展。
隨著農村集體產權制度改革的深入推進，國家層面的要求也越來越明確。2016年12月，中共中央、國務院印發了《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號，以下簡稱《意見》），對農村集體產權制度改革作出總體部署。2017年3月，全國人大通過《民法總則》，賦予農村集體經濟組織“特別法人”資格。這些法律、《意見》為本市開展地方立法創造了良好的制度環境。
為了進一步加強和規範農村集體資產監督管理，維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，促進農村集體經濟可持續發展，需要結合本市實際，總結近年來的實踐經驗，制定一部符合本市農村集體經濟發展需要的地方性法規。
（一）制定條例是落實國家決策部署、穩步推進農村集體產權制度改革的需要
《憲法》和《物權法》等法律明確規定了農村集體經濟、農村集體經濟組織的法律地位。《意見》進一步明確，“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式”。同時，要求“建立健全農村集體經濟組織，並在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資產所有權”，“加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為”。上述規定是國家保護農村集體經濟組織及其成員合法權益，鼓勵、幫助和指導農村集體經濟發展的總體要求。本市有必要通過地方立法，進一步規範農村集體資產管理及監督工作，將國家各項要求落地、落實，穩步推進本市農村集體產權制度改革各項工作持續開展。
（二）制定條例是加強本市農村集體資產監管、維護農民合法權益的需要
明晰農村集體經濟組織成員的範圍，完善農村集體經濟組織的運行機制，充實、細化政府對農村集體資產經營情況的監督，是切實保障廣大農民合法權益的基礎。目前，本市農村集體資產監督管理面臨一些問題和困難：一是組織法層面，在農村集體產權制度改革過程中，集體經濟組織長期“借用”有限責任公司這一形式。公司“一股一票”等治理結構與農村集體經濟組織“一人一票”等合作經營、民主管理的理念不協調。二是行為法層面，農村集體資產經營規範較為原則，部分地區存在經營收益不清、分配不公、成員的集體收益分配權缺乏保障等現象，個別地區出現少數人侵占農村集體資產的情況。三是監督法層面，農村集體資產監督管理體制有待進一步完善，各級農委和農經站實際履行監管職責，但監管依據不充分、監管手段不健全，在實踐中容易引發矛盾。上述問題，迫切需要通過地方立法建立健全相應的制度規範予以解決。
（三）制定條例是發展壯大農村集體經濟、促進農民持續增收的需要
發展壯大農村集體經濟是加快社會主義新農村建設的重要保證，也是建立農民增收長效機制的重要途徑。近年來，隨著城市化進程的不斷加快，本市農村集體經濟的規模不斷增長，每年增幅達6%—8%。去年，已有362個村級集體經濟組織、10個鎮級集體經濟組織進行了收益分紅，總金額達14.4億元，惠及成員127萬人，人均分紅1132元。通過立法，將進一步鞏固農村集體產權制度改革成果，有利於激發體制機制活力，促進農村集體資產保值增值，發展壯大農村集體經濟；有利於讓農民分享改革開放和現代化的成果，促進農民持續增收。
二、《條例（草案）》的起草經過和主要思路
（一）《條例（草案）》的起草經過
2012年，市人大常委會將《上海市農村集體資產監督管理條例》列為“十二五”立法規劃預備項目。2013年起，市農委組織開展了農村集體資產監管的立法調研和課題研究。2016年初，市農委與市政府法制辦共同組成立法起草小組，市人大農業農村委、市人大常委會法工委的同志提前介入，全程參與起草工作。起草小組注重深入基層調研，採用書面徵詢、專題研討、實地走訪等形式，多次聽取農村集體經濟組織、鄉鎮政府、區農委、基層農經站的意見和建議；同時，注重製度的合法性、合理性，徵求了相關部門、政協、法院、檢察院等單位的意見和建議，並請農業、法律等領域的專家對核心制度進行深入研究論證。
過程中，起草小組多次向市政府有關領導匯報了條例起草情況，並專程赴京就立法有關情況向全國人大農業與農村委、全國人大常委會法工委、中農辦和農業部作了匯報。今年4月，在“推進農村產權制度改革、加強農村集體資產監督管理立法研討會”上，全國人大農業與農村委、中農辦、農業部的領導對《條例（草案）》的主要內容予以了肯定。綜合各方意見，經反覆研究修改，並經市政府常務會議審議，形成了目前的《條例（草案）》。
（二）《條例（草案）》的主要思路
農村集體資產監督管理立法，內容重要，制度複雜，事關廣大農民的切身利益。不僅要管好眼前，還要規範未來；不僅要加強管理，還要注重監督；不僅要體現上海特點特色，還要形成可複製、可推廣的經驗。為此，在立法過程中，注重把握了三方面關係：
一是集體與個人的關係。按照國家要求，必須堅持農民集體所有不動搖，既不能把農村集體經濟改弱了、改小了、改垮了，也不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了。因此，在增加農民財產性收入的同時，要用好、管好、維護好給農民帶來收益的集體資產，防止將農村集體資產分光用光。
二是強制與自治的關係。依據《民法總則》的規定，農村集體經濟組織是特別法人，具有獨立的法律主體資格。然而，與市場上的其他主體相比，農村集體經濟組織經營能力相對較弱，其組織機構的搭建、章程的擬定、份額的流轉、收益的分配等，都需要政府的指導、協調和監督。
三是歷史與未來的關係。起草過程中，注重妥善處理涉及農民切身利益的諸多問題。例如，對於需要份額量化的資產範圍、農村集體經濟組織成員的確認等問題，注重既要尊重歷史，又要照顧現實，還要給未來留下發展空間。
三、《條例（草案）》的主要內容
《條例（草案）》共7章47條，分為總則、權屬確認、組織機構、經營管理、指導監督、法律責任和附則。主要內容包括：
（一）明確農村集體資產範圍與份額量化
明確農村集體資產的範圍，做到“家底清楚”，是進行產權制度改革的起點，也是本次立法需要明確的重要問題之一。主要包括以下三方面：
一是定義與範圍。目前，本市已經基本完成了農村集體資產的清產核資。《條例（草案）》主要是在《物權法》等上位法的框架內，對相關概念進行細化，將本市的做法予以固化：明確農村集體資產是“鄉鎮、村、組農村集體經濟組織全體成員集體所有的資產”（第二條第二款）。同時，通過列舉進一步闡釋該資產的範圍，包括成員集體所有的資源性資產、經營性資產、非經營性資產，政府撥款、減免稅費以及其他接受捐贈、資助所形成的資產等（第七條第一款）。
二是份額量化。《意見》提出，“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”，“對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份”。2014年以來，按照市政府的統一要求，本市逐步推進農村集體經營性資產量化到人、確權到戶。結合實踐，《條例（草案）》對“應當量化”、“可以量化”以及除另有規定外“不得量化或者分配”的資產作了明確（第七條第二款）。
三是份額管理。主要包括四方面內容：1. 成員及其份額等基本信息由農村集體經濟組織登記，並報鄉鎮農村經營管理機構備案（第九條第一款）。2. 為了保證份額的基本穩定，參照土地承包管理制度，規定戶內總份額“生不增、死不減”，同時明確“章程另有規定的除外”（第九條第二款）。3. 為了防止“農村集體經濟被外部資本侵吞、非法控制”，規定份額可以在本集體經濟組織成員內部轉讓、贈與，也可以由本集體經濟組織贖回，不得向本集體經濟組織成員以外的人轉讓、贈與（第十條第一款）。4. 為了防止“農村集體經濟由內部少數人侵占、非法處置”，規定成員持有的總份額“不得超過農村集體經濟組織章程規定的上限”（第十條第三款）。
（二） 明確農村集體經濟組織成員及其權利
《意見》規定，要“科學確認農村集體經濟組織成員身份”，並明確提出，要“按照尊重歷史、兼顧現實、程式規範、民眾認可的原則，統籌考慮戶籍關係、農村土地承包關係、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題”。
關於成員的確認，各地的做法不盡相同。本市目前已經完成村級農村集體經濟組織成員的確認工作，具體做法是：將1956年農村高級農業生產合作社的成立作為起點，統籌考慮戶籍關係、農村土地承包關係、對集體資產積累的貢獻等因素，綜合確定農村集體經濟組織成員的身份。考慮到農村集體經濟組織的情況千差萬別，難以在地方性法規中對成員確認條件等作出“一刀切”的規定，《條例（草案）》採取了“實體+程式”的方式，即“自農村高級農業生產合作社成立以來，在鄉鎮、村、組集體生產生活的人員，經農村集體經濟組織民主程式確認，成為該集體經濟組織成員”，同時強調“成員確認應當綜合戶籍關係、農村土地承包關係、對農村集體資產積累的貢獻等因素”（第八條第一款）。
關於成員享有的權利，《條例（草案）》規定，“農村集體經濟組織成員對農村集體資產的經營管理依法享有知情權、表決權、收益權、監督權等權利。因工作、生活等原因與集體經濟組織不再具有生產生活關係的，不享有表決權，但是農村集體經濟組織章程另有規定的除外。”上述規定主要考慮兩方面情況：一是農村集體經濟組織具有“地緣性”、“社區性”的特點，成員權利具有一定的身份屬性。當成員與集體經濟組織不再具有生產生活關係時，不宜再享有表決權；而基於份額所享有的知情權、收益權和監督權不受影響。二是考慮到農業化地區和城市化地區農村集體經濟組織情況各不相同，立法不宜簡單劃一，故允許章程可以作出不同的規定（第八條第二款）。
（三） 創新農村集體經濟組織機構形式
根據《民法總則》有關特別法人的規定，並結合《意見》的精神，《條例（草案）》確立了經濟合作社這一組織形式，並作了六方面規定：一是登記主體。經濟合作社經區農業主管部門登記發證後依法取得法人資格（第十一條第二款）。二是組織架構。經濟合作社的組織機構由成員大會、理事會、監事會組成，表決實行一人一票制；經濟合作社成員較多的，可以設立成員代表會議（第十二條第一款、第二款）。三是章程的主要內容。包括經濟合作社的名稱、住所和負責人，經營範圍，成員份額限額、份額流轉的條件與程式等事項（第十三條第一款）。四是成員大會決定事項。包括決定經濟合作社合併、分立以及因其他事由解散的實施方案，決定年度收益分配方案，決定成員的增減等（第十四條）。五是理事會職責。包括召集成員大會或者成員代表會議，執行成員大會或者成員代表會議的決議等（第十六條）。六是監事會職責。包括檢查經濟合作社財務，提議召開成員大會或者成員代表會議，在理事會不召集會議時自行召集會議等（第十七條）。同時，還對成員大會和成員代表會議的召開頻次、召集方式以及出席人數、表決人數等作了規定（第十五條）。
（四） 健全農村集體資產經營管理規則
進一步明確農村集體資產的經營管理規則，對於鞏固產權制度改革的階段性成果，保護農村集體經濟組織和成員的合法權益，具有重要意義。為此，《條例（草案）》作出四方面規定：
一是建立管理制度。規定“農村集體經濟組織應當建立和完善農村集體資產經營管理、責任考核和風險控制等制度”，並進一步明確其開展經營活動“應當依法簽訂書面契約”，鼓勵“進場交易”，按照規定開展財務管理，進行資產評估等（第十八條第一款、第二十條、第二十一條、第二十七條）。
二是防範經營風險。為了避免農村集體經濟組織捲入他人的經濟糾紛之中，損害集體經濟組織和成員的權益，規定“農村集體經濟組織不得為他人的債務提供擔保，但被擔保人為本集體經濟組織控股企業的除外”（第十八條第二款）。還明確了集體資產定期清查核實制度，規定清查核實結果應當“經成員大會或者成員代表會議確認”（第十九條）。
三是強化信息公示。成員的知情權、監督權的行使，必須以相關信息充分披露為前提。為此，規定農村集體資產的運行情況、農村集體經濟組織設立企業的資產運行情況、相關管理人員工作報酬和經濟責任審計情況等，應當定期向成員公示（第二十三條）。實踐中，大部分信息已經通過農村集體“三資”管理信息平台予以公示。
四是規範收益分配。為了平衡集體與成員之間的利益關係，保持集體資產一定的體量，規定“農村集體經濟組織當年的淨收益應當在彌補虧損、提取公積金和公益金後，按照本條例和章程的規定進行分配”，並對公積金和公益金的提取比例、用途等作了規定（第二十四條第二款、第三款）。
（五） 理順農村集體資產監督機制
為了促進農村集體經濟組織健康發展，有必要全方位強化對農村集體資產經營管理的監督機制。主要包括三方面：
一是內部監督。作為獨立法人，農村集體經濟組織應當用好、用足內部監督手段。1. 農村集體經濟組織應當每年對本集體經濟組織的經濟活動開展審計，相關情況依法向成員公示（第二十八條）。2. 成員有權了解本集體經濟組織的經營管理情況，農村集體經濟組織應當及時答覆並予以解釋；其中，十人以上聯名詢問或者涉及重要問題的，應當記錄在冊（第二十九條）。3. 監事會有權“對理事、主要管理人員執行職務的行為進行監督，對違反法律法規、章程、成員大會或者成員代表會議決議的理事、主要管理人員提出罷免建議”，以及“當理事、主要管理人員的行為損害經濟合作社的利益時，要求理事、主要管理人員予以糾正”（第十七條第二項、第三項）。4. 發現農村集體資產流失等違法行為的，可以投訴、舉報（第三十六條第一款）。
二是行政監督。《條例（草案）》從本市實踐出發，對農村集體資產監督體製作了進一步完善：1. 明確農村經營管理機構的職責。考慮到與廣大農民聯繫最緊密的是市、區和鄉鎮農村經營管理機構（即農經站），而且實踐中已經承擔了對農村集體資產經營的日常監督，因此明確了農村經營管理機構實施監督的具體事項。主要包括農村集體資產、負債、損益和收益分配，農村集體資產評估的範圍、程式和結果等（第三十條）。2. 明確農村經營管理機構的檢查職權。包括進行現場檢查，向有關單位和個人詢問、調查情況等（第三十一條）。3. 創新監督手段。一方面強化事中指導，農村集體經濟組織進行收益分配，或者因合併、分立及其他事由解散時，相關方案應當分別向農村經營管理機構或者區農業主管部門報告，並接受行政指導（第二十四條第四款、第二十五條第一款）。另一方面強調事後監督，發現問題的，可以發出風險預警、整改通知，或者採取約談的方式，要求其予以糾正；對於有不良記錄的，增加監督檢查頻次（第三十三條、第三十四條第三款）。
三是人大監督。《條例（草案）》規定了人大對於農村集體資產管理情況實施監督的制度，即“區和鄉鎮人民代表大會應當建立健全農村集體資產監督制度，加強對農村集體經濟組織相關法律法規實施情況的檢查”（第三十七條）。
（六） 強化對農村集體經濟組織及相關人員的權益保護
推進農村集體產權制度改革的重要目標之一，就是“真正讓農民成為改革的參與者和受益者”。為此，《條例（草案）》分四個層次對農村集體經濟組織及相關人員的權益保護作出規定：
一是加強內部溝通。農村集體經濟組織成員及利害關係人對成員資格、份額等有異議的，可以向農村集體經濟組織提出核實申請。農村集體經濟組織收到申請後，應當調查核實，並及時作出答覆；發現問題的，應當予以糾正（第三十五條第一款）。農村經營管理機構可以根據農村集體經濟組織成員及利害關係人的請求，幫助調查核實，並督促農村集體經濟組織作出答覆（第三十五條第二款）。
二是明確賠償責任。為了進一步規範農村集體經濟組織的理事、監事、主要管理人員的行為，加大監督力度，規定上述人員存在利用職權收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益、侵占或者挪用集體資產等情形，造成集體資產損失的，依法承擔賠償責任；屬於國家工作人員的，還應當依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任（第三十九條）。
三是加強行政監督。出現違規為他人債務提供擔保、未定期開展資產清查核實工作、不向有關單位報告年度收益分配方案等情形的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員作出行政處罰，並可以向集體經濟組織提出暫停職務或者罷免的建議（第四十條、第四十一條、第四十二條、第四十三條）。
四是尋求司法救濟。為了對農民維權作出指引，從民事和行政兩個角度作出規定：1. 農村集體經濟組織成員及利害關係人認為農村集體經濟組織侵害其合法權益的，或者農村集體經濟組織認為其他單位或者個人侵害其合法權益的，可以依法向人民法院提起民事訴訟（第四十四條第一款）。2. 農村集體經濟組織及相關人員對市、區農業主管部門或者鄉鎮人民政府的行政行為不服的，可以依法申請行政複議或者向人民法院提起行政訴訟（第四十四條第二款）。
《條例（草案）》還明確了對行政機關工作人員違法行為的責任追究，從而進一步強化對農村集體資產管理的監督。
《條例（草案）》及以上說明，請予審議。
