《上海市保護電力設施和維護用電秩序規定》在2008.08.21由上海市人大常委會頒布。
基本介紹
- 中文名：上海市保護電力設施和維護用電秩序規定
- 頒布單位：上海市人大常委會
- 頒布時間：2008.08.21
- 實施時間：2009.01.01
規定全文,規定（草案）的說明,
規定全文
《上海市保護電力設施和維護用電秩序規定》已由上海市第十三屆人民代表催墓大會常務委員會第五次會議於2008年8月21日通過，現予公布，自2009年1月1日起施行。
上海市人民代表大會常務委員會
2008年8月21日
第一條 為了加強電力設施保護，維護用電秩序，保障電力安全運行，根據《中華人民共和國電力法》、《電力設施保護條例》、《電力供應與使用條例》和《電力監管條例》等法律、行政法規，結合本市實際，制定本規定。
第二條 本市行政區域內的發電設施、變電設施、電力線路設施及其有關輔助設施的保護和用電秩序的維護，適用本規定。
第三條 各級人民政府應當加強本行政區域內保護電力設施和維護用電秩序工作的組織領導，協調解決保護電力設施和維護用電秩序工作中的重大問題，並做好應對相關突發事件的組織協調工作。
第四條 市電力行政管理部門負責本市電力設施保護和用電秩序維護的監督管理，組織實施本規定，經市人民政府批准可以委託管理公共事務的機構實施本規定設定的行政處罰。
區、縣電力行政管理部門按照各自職責，做好本行政區域內的電力設施保護和用電秩序維護工作。
各級公安機關應當加強與有關行政管理部門和電力企業的合作，依法打擊和防範盜竊、破壞電力設施等危害電力安全運行的違法犯罪活動。
本市其他有關行政管理部門按照各自職責，做好保護電力設施和維護用電秩序的相關管理工作。
第五條 市和區、縣電力行政管理部門閥屑歸朽可以根據《中華人民共和國電力法》的規定，配備電力監督檢查人員，依法進行監督檢查。
第六條 市電力行政管理部門應當會同其他有關行政管理部門制定電力突發事故應急預案，報市人民政府批准後實施。
電力企業應當制定本企業的電力突發事故應急預案，定期進行演練，完善預警機制。
發生電力突發事故時，各級人民政府和電力企業應當按照應急預案，組織排險搶修，儘快恢復電力正常運行。
第七條 電力企業應當建立健全安全管理制度和內部治安保衛制度，採取技術防範、設備防範、人員防範和加強電力檢查等措施，定期對電力設施進行維護、檢修和更新，發現危害電力設施安全和擾亂用電秩序的行為，應當採取措施予以制止，並向有關部門報告。
電力企業應當按照國家規定的供電質量標準和約定安全供電。因供電設施檢修、依法限電或者電力用戶違法鑽煮頌祖用電等原因，需要中止供電的，電力企業應當按照國家有關規定事先通知電力用戶。
電力企業用於結算電費的計量裝置，應當經質量技術監督部門授權的法定計量檢定機構檢定合格，並按照規定定期檢驗、更換，所需費用由電力企業承擔，用戶應當予以配合。
電力企業應當對安全、合理、奔籃踏節約用電進行宣傳，提供用棵堡棄電諮詢等服務，發現電力用戶受電設備存在故障隱患的，應當告知電力用戶，並指導其制定解決方案。
電力企業應當建立供電故障報修服務制度，公開報修電話，接到報修後應當在向社會承諾的期限內派員到達現場搶修。
第八條 電力企業應當按照國家和本市的有關要求，設定並維護電力設施保護標誌。
在電力線路設施保護區內從事建築、管線等施工作業，或者在電力設施周圍從事爆破等可能危及電力設施安全作業的，作業單位應當在施工作業的三個工作日前，書面通知電力企業，並可以要求電力企業派員到現場實施安全監護。
電力企業接到通知後，應當根據電力設施翻虹戰安全保護要求，在三個工作日內向作業單位書面提出安全施工建議。在發生自然災害、安全事故等緊急情況下，作業單位需要進行搶修、搶險作業，可能危及電力設施安全的，應當在搶修、搶險作業的同時通知電力企業；電力企業接到通知後，應當派員到現場實施安全監護。
作業單位應當根據電力設施安全保護的施工建議，採取相應的安全作業措施。
第九條 因樹木、竹子等植物生長危及電力設施安全的，其所有人或者管理人應當採取必要的安全措施。電力企業在日常巡檢中發現因樹木、竹子等植物生長危及電力設施安全的，應當告知其所有人或者管理人。
因自然災害等汽陵榆不可抗力致使樹木、竹子等植物傾斜，危及電力設施安全的，電力企業可以採取先行修剪、砍伐等必要的應急排險措施，並應當告知其所有人或者管理人，並報告有關行政管理部門。
第十條 禁止下列危害發電、變電設施的行為：
（一）擅自進入發電廠、變電站內擾亂生產和工作秩序；
（二）擅自移動或者損害發電、變電設施以及相關標誌物；
（三）危及輸水、輸油、供熱、排灰等專用輸送管道的安全運行；
（四）影響專用鐵路、橋樑、碼頭的使用；
（五）法律、法規規定的其他危害發電、變電設施的行為。
第十一條 禁止下列危害電力線路設施的行為：
（一）向電力線路設施射擊或者嚮導線拋擲物體；
（二）在架空電力線路導線兩側各三百米的區域內放風箏；
（三）擅自攀登桿塔或者在桿塔上架設電力線、通訊線纜、廣告牌等設施；
（四）利用桿塔、拉線拴系牲畜、懸掛物品、攀附農作物或者作起重牽引地錨；
（五）在桿塔、拉線基礎的規定範圍內取土、打樁、鑽探、開挖，或者傾倒有害化學物品；
（六）擅自拆卸桿塔、拉線上的器材，移動、損壞電力設施保護標誌；
（七）法律、法規規定的其他危害電力線路設施的行為。
第十二條 在依法劃定的電力線路設施保護區內，禁止下列行為：
（一）擅自修建建築物、構築物；
（二）堆放垃圾、礦渣、易燃物、易爆物、有害化學物品或者其他影響安全供電的物品；
（三）種植可能危及電力設施安全的植物；
（四）在架空電力線路保護區內燃放煙花爆竹，施放氣球等空中飄浮物體。
第十三條 造成電力設施損壞的單位或者個人，應當通知電力企業，做好現場保護工作，並配合電力企業進行修復。
第十四條 為確保公用電網的安全運行，市電力行政管理部門可以制定保障有序用電的方案，經市人民政府批准後實施。
電力企業和電力用戶應當執行有序用電的方案。電力用戶拒絕採取有序用電措施，可能對公用電網安全運行造成危害，經通知後仍未改正的，電力企業可以根據市電力行政管理部門的指令和國家規定的程式，對該電力用戶中止供電。
第十五條 禁止任何單位和個人實施下列擾亂用電秩序的行為：
（一）擅自改變用電類別；
（二）擅自超過供用電契約約定的容量用電；
（三）擅自使用已經在電力企業辦理暫停手續的電力設備；
（四）擅自操作電力企業的用電計量裝置、電力負荷控制裝置、供電設施或者約定由電力企業調度的電力用戶受電設備；
（五）擅自遷移、更動電力企業的計量裝置或者加裝其他影響計量的裝置；
（六）擅自引入、供出電源或者將自備電源擅自併網；
（七）故意使電力企業的計量裝置失準或者失效。
第十六條 任何單位和個人都有保護電力設施和維護用電秩序的義務，對危害電力設施和擾亂用電秩序的行為有權制止；並有權向市電力行政管理部門或者其他有關行政管理部門舉報，或者向電力公司反映。經查實的，應當給予獎勵。
第十七條 電力企業實施中止供電的，應當採取必要的防範措施，避免造成設備重大損失和人身傷害，並不得影響其他電力用戶正常用電。中止供電的原因消除後，電力企業應當儘快恢復供電。
電力用戶對電力企業的中止供電行為有異議的，可以向市電力行政管理部門申訴。
第十八條 電力企業違反本規定第八條第三款規定，未按時提供安全施工建議或者未按照要求派員到現場實施安全監護，造成後果的，由市電力行政管理部門處以一萬元以上十萬元以下的罰款。
電力企業違反本規定，影響電力用戶正常用電或者造成他人人身財產損害的，應當依法承擔相應的民事責任。
第十九條 違反本規定第八條規定，未採取相應的安全作業措施，造成電力設施損壞，法律、法規以及規章有規定的，依照法律、法規以及規章的規定處理；法律、法規以及規章沒有規定的，由市或者區縣電力行政管理部門處以一萬元以上十萬元以下的罰款。
違反本規定第十條 、第十一條 、第十二條 規定的，由市或者區縣電力行政管理部門責令改正；拒不改正的，處以二百元以上二千元以下的罰款；拒不改正，且造成電力設施損壞的，處以二千元以上一萬元以下的罰款。
違反本規定第十二條 第一項規定，擅自在電力線路設施保護區內修建建築物、構築物的，由區、縣人民政府或者相關行政管理部門依法組織拆除。
第二十條 單位違反本規定第十五條第一項、第二項、第三項規定，或者個人違反本規定第十五條第一項、第二項、第三項、第四項規定，擾亂用電秩序的，由市或者區縣電力行政管理部門責令改正，給予警告；拒不改正的，處以一千元以上一萬元以下的罰款。
單位違反本規定第十五條 第四項、第五項、第六項、第七項規定，或者個人違反本規定第十五條 第五項、第六項、第七項規定，擾亂用電秩序的，由市或者區縣電力行政管理部門責令改正，並處以五千元以上五萬元以下的罰款。
第二十一條 盜竊、損毀電力設施等危害電力安全運行的行為，違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的，由公安部門依法予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十二條 本規定自2009年1月1日起施行。
規定（草案）的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府的委託，就《上海市保護電力設施和維護用電秩序規定（草案）》（以下簡稱《規定（草案）》），作如下說明：
一、制定《規定（草案）》的必要性
電力是企業生產、人民生活和城市運行不可或缺的重要能源，維護電力安全、保證電網正常運行，對上海經濟建設、城市發展和社會穩定，都具有十分重要的意義。
近年來，本市電力建設取得快速發展。據統計，截至2007年底，本市全網發電裝機容量為1443萬千瓦，共有變、配電站32599座，電力線路總長137036千米。與此同時，在城市高速發展的背景下，電力需求不斷增長，2007年全社會用電量達到1072.38億千瓦時，日最高用電負荷2120.8萬千瓦，皆創歷史新高，電力系統長期滿負荷運行。因此，一旦電力系統的安全運行受到影響，可能對企業生產、居民生活和科研教學等各方面造成重大損害，進而威脅到城市的整體安全和經濟發展。
在市委、市政府的高度重視下，本市的電力安全工作總體上保持可控狀態，沒有發生大範圍的停電事故。但是，也仍存在一些較為突出的問題，主要集中在以下幾個方面：
（一）電力設施破壞情況依然嚴重。據統計，2004年至2007年，本市共發生因異物碰線、汽車撞桿和不規範施工等造成的電力設施損壞事故898起。僅2007年，對220千伏以上公用電網的安全造成影響、可能引發大面積停電的事故就發生了10起，在一定程度上威脅到城市的正常運行。
（二）違法用電現象有所蔓延。近年來，本市違法用電現象有蔓延之勢，擾亂了正常的供用電秩序。一是部分用電人擅自超過供用電契約約定的容量用電，造成局部地區的用電負荷激增，導致變電設施燒毀；二是一些用電人擅自引入、供出電源，形成重大的安全事故隱患，直接威脅所在區域公用電網的正常運行和其他用戶的人身、財產安全；三是一些小型高耗電企業和個別居民，隨意更動計量裝置以達到少支付用電費用目的的情況較為嚴重，在造成電能損失的同時，還產生了不良的社會影響；四是部分用電人拒不執行有序用電措施，在電力供需不平衡或者電力系統出現危急情況下，直接影響到電網運行和城市安全。
（三）監督管理存在薄弱環節，對相關違法行為的行政執法未能有效實施。2000年本市電力管理體制改革後，原電力行政管理部門上海市電力工業局撤銷，電力設施保護和電力行政執法工作移交市經委負責。但市經委的職責定位側重於電力運行、調度等方面的巨觀管理，而對危害電力設施、擾亂用電秩序等違法行為的查處和日常監督管理，沒有專門的機構和人員開展行政執法工作。由於行政執法比較薄弱，相關違法行為無法得到及時、有效的制止和處理。
目前，國家雖然制定了《電力法》、《電力設施保護條例》、《電力供應與使用條例》等法律、行政法規，但由於制定時間較早，在電力管理體制經歷重大改革、社會現實情況不斷變化的情況下，無法完全滿足實際管理需要。為了切實、有效地解決本市危害電力安全等違法現象較為突出、執法相對薄弱等現實問題，有必要制定一部具有針對性的地方性法規，為完善本市保護電力設施和維護用電秩序的相關執法機制，提供法律依據和保障。
二、《規定（草案）》的指導思想和起草經過
根據市委和市人大常委會的要求，2006年2月起，市人大財經委、市人大常委會法工委、市經委、市政府法制辦和市電力公司聯合成立起草小組，開展立法調研，明確了以下指導思想：一是突出針對性，著眼於當前保護電力設施和維護用電秩序工作中亟需解決的實際問題；二是增強操作性，著力構建、完善相關行政執法機制，使違法行為的查處工作能夠落到實處，起到實效；三是體現權利與義務的平衡，在賦予執法機構和相關企業管理職權的同時，明確其所承擔的管理責任和社會義務，並建立相應的監督制約機制。
按照以上指導思想，起草小組分析、研究了本市電力設施保護和用電秩序維護的實際狀況，考察了遼寧、江西、深圳等兄弟省市的立法情況，召開有關單位座談會，組織專家論證，並徵求各相關管理部門、區政府以及法院等方面的意見，在此基礎上，形成了目前的《規定（草案）》。
三、《規定（草案）》主要內容的說明
（一）關於明確各方職責和義務
電力屬於公用事業，電力設施保護和用電秩序維護工作需要幾方面的共同努力，合力共管。為此，《規定（草案）》對各級人民政府、電力行政主管部門、電力執法機構、電力企業和社會公眾相關職責和義務作了規定：一是明確各級人民政府的組織領導責任，並規定其應當做好重大事項協調和應急處置工作；二是明確市電力行政主管部門的監督管理責任，並授權其所屬執法機構實施相關行政處罰；三是明確電力企業的日常管理要求，規定其承擔巡檢防護、故障搶修、用電指導以及發現違法行為制止、報告等方面的義務；四是明確任何單位和個人都有保護電力設施和維護用電秩序的義務，發現違法行為有權制止和舉報。通過以上規定，使本市電力設施保護和用電秩序維護工作能夠在各司其職的基礎上形成合力，保障各項制度的有效實施。（第三條、第四條、第五條、第六條）
（二）關於授權有關機構實施行政處罰
本市電力線路設施全長13萬餘公里，遍及中心城區和郊區鄉鎮，用電秩序維護的管理對象涉及到數以萬計的用電人。電力設施保護和用電秩序維護的相關行政執法覆蓋面廣、業務量大、專業性強。作為本市電力行政主管部門的市經委，其機構、人員編制和技術力量等方面的配置，無法有效承擔起面廣量大和專業技術要求較高的行政執法任務。
通過地方立法授權相關機構承擔執法職責，是解決該領域行政執法相對薄弱這一現實問題的有效措施。根據《行政處罰法》第十七條的規定，地方性法規可以授權具有管理公共事務職能的組織實施行政處罰。為此，建議通過制定《規定》，授權市經委所屬的上海市節能監察中心對違反電力設施保護和用電秩序維護的行為實施相關行政處罰。上海市節能監察中心是依照《上海市節約能源條例》的授權成立的事業單位，已被授權承擔節能監察方面的行政執法任務。
考慮到目前正在進行的行政管理體制改革，為維護地方立法的相對穩定性，在《規定（草案）》中，對相關行政主管部門和授權行使行政處罰職權的機構，均採取虛寫的方式。即在第四條第一款中對相關行政主管部門和授權執法機構分別表述為：“市電力行政主管部門負責本市電力設施保護和用電秩序維護的監督管理，組織實施本規定。其所屬的行使電力監察職責的機構（以下稱市電力監察機構）負責電力設施保護和用電秩序維護的日常監督檢查，並依照本規定的授權實施行政處罰。”採取虛寫的具體表述方式，可以避免地方立法對下一步的行政管理體制和機構改革帶來不必要的障礙，同時也符合本市地方性法規的立法表述慣例，能夠保證相關管理、執法活動的正常開展。
（三）關於授權行政處罰的範圍
為了保證相關行政處罰授權具體、明確，《規定（草案）》將授權電力監察機構實施行政處罰的範圍確定在以下兩個方面：
一個方面，《規定（草案）》就危害電力設施和擾亂用電秩序的禁止行為，引用了《電力設施保護條例》和《電力供應與使用條例》的有關規定，列舉了具體情形，從而與上位法保持一致。同時，在處罰的具體適用上，《規定（草案）》也在上位法規定的種類、幅度範圍內，作了進一步的分類和細化，以適應本市實際情況，增強可操作性。（第八條、第九條、第十條、第十六條、第二十一條、第二十二條）
另一個方面，《規定（草案）》針對本市實踐中兩個較為突出的問題，增設了有關行為規範，並授權電力監察機構對違法行為實施處罰：一是針對建築、管線等相關施工作業容易造成電力設施損壞的情況，明確作業單位應當事先書面通知電力企業，根據電力企業提供的安全保護要求開展作業，並可以要求電力企業派員到現場實施安全監護；二是針對電力設施損壞未及時處理容易引發電力運行事故的情況，明確任何單位和個人造成電力設施損壞的，應當立即通知電力企業組織搶修。通過這些規範措施，加強事先預防和事後處置工作，進一步完善電力設施保護的相關制度。（第十一條、第十三條）
需要說明的是,在城市道路範圍內，市政府已明確由市政工程管理部門對涉及各類道路管線設施（包括電力線路設施）的施工作業進行統一的管線安全保護、綜合監察，並依據有關法規、規章對相關違法行為實施處罰。因此，為避免執法許可權的重疊，《規定（草案）》未將這部分處罰權授予電力監察機構。
（四）關於應急處置
由氣候變化引發的自然災害給電力安全帶來了新問題。今年年初的嚴重冰雪災害造成部分省市電力設施大規模受損，電網運行受到較大影響。本市電力系統在本次冰雪災害中雖基本未受影響，但從中也給了我們警示和經驗教訓。
為此，《規定（草案）》對自然災害等突發事件的應急處置作了以下規定：一是明確發生重大突發電力事故的，各級人民政府應當成立應急處置領導小組，領導組織排險搶修，安排調度交通、通信、物質供應、醫療救護等保障措施，儘快恢復電力供應；二是明確市電力行政主管部門應當會同有關行政管理部門，針對不同情況制定突發電力事故應急預案，報市人民政府批准後實施；三是明確電力企業應當制定本企業的突發電力事故應急預案，定期進行演練，並將演練情況報送市電力行政主管部門和有關行政管理部門備案。通過以上規定，形成突發電力事故應急處置網路，將事故影響降到最低。（第七條）
（五）關於保障安全有序用電的措施
本市電力需求逐年上升，供應缺口仍然較大。據預測，今年尖峰時段日最高用電負荷將達2350萬千瓦，缺口50至80萬千瓦。在電力供應短期內無法滿足全部需求的情況下，需要採取必要的控制措施，在確保市民用電不受影響、確保重點企業生產需要的前提下，通過合理的調配和控制，防止局部電網的負載過重引發整體電網的癱瘓，將時段性電力供需矛盾帶來的不利影響降至最低程度。
為此，《規定（草案）》規定了有序用電制度，明確市電力行政主管部門可以制定錯避峰、限電、拉電等保障有序用電的方案，經市政府批准後實施，並對有序用電的具體實施規則作了規範，以保障電力系統的整體安全運行。（第十八條）
（六）關於行政執法的實施和監督
為了使相關違法行為能夠得到及時、有效的制止和處置，《規定（草案）》在明確處罰許可權的同時，還授權電力監察機構可以向有關單位和個人調查、核實相關情況，可以查封、扣押用於危害電力設施、擾亂用電秩序的工具、設備，以加大執法力度，提高執法成效。（第二十五條）
為了進一步規範授權行政處罰的執行工作，《規定（草案）》明確，電力監察機構實施處罰的具體程式應當符合《行政處罰法》等法律、法規的要求，並定期將行政處罰的實施情況報送市電力行政主管部門備案。對於盜竊、損毀電力設施等違反《治安管理處罰法》或者構成犯罪的嚴重違法行為，明確電力監察機構應當依法移送公安部門處理，以使相關違法行為能夠受到應有的嚴厲制裁。同時，《規定（草案）》要求市電力行政主管部門加強對電力監察機構執法工作的指導和監督，並對執法人員違法行為的法律責任作了明確。（第二十三條、第二十六條、第二十七條）
《規定（草案）》及以上說明，請予審議。
我受市人民政府的委託，就《上海市保護電力設施和維護用電秩序規定（草案）》（以下簡稱《規定（草案）》），作如下說明：
一、制定《規定（草案）》的必要性
電力是企業生產、人民生活和城市運行不可或缺的重要能源，維護電力安全、保證電網正常運行，對上海經濟建設、城市發展和社會穩定，都具有十分重要的意義。
近年來，本市電力建設取得快速發展。據統計，截至2007年底，本市全網發電裝機容量為1443萬千瓦，共有變、配電站32599座，電力線路總長137036千米。與此同時，在城市高速發展的背景下，電力需求不斷增長，2007年全社會用電量達到1072.38億千瓦時，日最高用電負荷2120.8萬千瓦，皆創歷史新高，電力系統長期滿負荷運行。因此，一旦電力系統的安全運行受到影響，可能對企業生產、居民生活和科研教學等各方面造成重大損害，進而威脅到城市的整體安全和經濟發展。
在市委、市政府的高度重視下，本市的電力安全工作總體上保持可控狀態，沒有發生大範圍的停電事故。但是，也仍存在一些較為突出的問題，主要集中在以下幾個方面：
（一）電力設施破壞情況依然嚴重。據統計，2004年至2007年，本市共發生因異物碰線、汽車撞桿和不規範施工等造成的電力設施損壞事故898起。僅2007年，對220千伏以上公用電網的安全造成影響、可能引發大面積停電的事故就發生了10起，在一定程度上威脅到城市的正常運行。
（二）違法用電現象有所蔓延。近年來，本市違法用電現象有蔓延之勢，擾亂了正常的供用電秩序。一是部分用電人擅自超過供用電契約約定的容量用電，造成局部地區的用電負荷激增，導致變電設施燒毀；二是一些用電人擅自引入、供出電源，形成重大的安全事故隱患，直接威脅所在區域公用電網的正常運行和其他用戶的人身、財產安全；三是一些小型高耗電企業和個別居民，隨意更動計量裝置以達到少支付用電費用目的的情況較為嚴重，在造成電能損失的同時，還產生了不良的社會影響；四是部分用電人拒不執行有序用電措施，在電力供需不平衡或者電力系統出現危急情況下，直接影響到電網運行和城市安全。
（三）監督管理存在薄弱環節，對相關違法行為的行政執法未能有效實施。2000年本市電力管理體制改革後，原電力行政管理部門上海市電力工業局撤銷，電力設施保護和電力行政執法工作移交市經委負責。但市經委的職責定位側重於電力運行、調度等方面的巨觀管理，而對危害電力設施、擾亂用電秩序等違法行為的查處和日常監督管理，沒有專門的機構和人員開展行政執法工作。由於行政執法比較薄弱，相關違法行為無法得到及時、有效的制止和處理。
目前，國家雖然制定了《電力法》、《電力設施保護條例》、《電力供應與使用條例》等法律、行政法規，但由於制定時間較早，在電力管理體制經歷重大改革、社會現實情況不斷變化的情況下，無法完全滿足實際管理需要。為了切實、有效地解決本市危害電力安全等違法現象較為突出、執法相對薄弱等現實問題，有必要制定一部具有針對性的地方性法規，為完善本市保護電力設施和維護用電秩序的相關執法機制，提供法律依據和保障。
二、《規定（草案）》的指導思想和起草經過
根據市委和市人大常委會的要求，2006年2月起，市人大財經委、市人大常委會法工委、市經委、市政府法制辦和市電力公司聯合成立起草小組，開展立法調研，明確了以下指導思想：一是突出針對性，著眼於當前保護電力設施和維護用電秩序工作中亟需解決的實際問題；二是增強操作性，著力構建、完善相關行政執法機制，使違法行為的查處工作能夠落到實處，起到實效；三是體現權利與義務的平衡，在賦予執法機構和相關企業管理職權的同時，明確其所承擔的管理責任和社會義務，並建立相應的監督制約機制。
按照以上指導思想，起草小組分析、研究了本市電力設施保護和用電秩序維護的實際狀況，考察了遼寧、江西、深圳等兄弟省市的立法情況，召開有關單位座談會，組織專家論證，並徵求各相關管理部門、區政府以及法院等方面的意見，在此基礎上，形成了目前的《規定（草案）》。
三、《規定（草案）》主要內容的說明
（一）關於明確各方職責和義務
電力屬於公用事業，電力設施保護和用電秩序維護工作需要幾方面的共同努力，合力共管。為此，《規定（草案）》對各級人民政府、電力行政主管部門、電力執法機構、電力企業和社會公眾相關職責和義務作了規定：一是明確各級人民政府的組織領導責任，並規定其應當做好重大事項協調和應急處置工作；二是明確市電力行政主管部門的監督管理責任，並授權其所屬執法機構實施相關行政處罰；三是明確電力企業的日常管理要求，規定其承擔巡檢防護、故障搶修、用電指導以及發現違法行為制止、報告等方面的義務；四是明確任何單位和個人都有保護電力設施和維護用電秩序的義務，發現違法行為有權制止和舉報。通過以上規定，使本市電力設施保護和用電秩序維護工作能夠在各司其職的基礎上形成合力，保障各項制度的有效實施。（第三條、第四條、第五條、第六條）
（二）關於授權有關機構實施行政處罰
本市電力線路設施全長13萬餘公里，遍及中心城區和郊區鄉鎮，用電秩序維護的管理對象涉及到數以萬計的用電人。電力設施保護和用電秩序維護的相關行政執法覆蓋面廣、業務量大、專業性強。作為本市電力行政主管部門的市經委，其機構、人員編制和技術力量等方面的配置，無法有效承擔起面廣量大和專業技術要求較高的行政執法任務。
通過地方立法授權相關機構承擔執法職責，是解決該領域行政執法相對薄弱這一現實問題的有效措施。根據《行政處罰法》第十七條的規定，地方性法規可以授權具有管理公共事務職能的組織實施行政處罰。為此，建議通過制定《規定》，授權市經委所屬的上海市節能監察中心對違反電力設施保護和用電秩序維護的行為實施相關行政處罰。上海市節能監察中心是依照《上海市節約能源條例》的授權成立的事業單位，已被授權承擔節能監察方面的行政執法任務。
考慮到目前正在進行的行政管理體制改革，為維護地方立法的相對穩定性，在《規定（草案）》中，對相關行政主管部門和授權行使行政處罰職權的機構，均採取虛寫的方式。即在第四條第一款中對相關行政主管部門和授權執法機構分別表述為：“市電力行政主管部門負責本市電力設施保護和用電秩序維護的監督管理，組織實施本規定。其所屬的行使電力監察職責的機構（以下稱市電力監察機構）負責電力設施保護和用電秩序維護的日常監督檢查，並依照本規定的授權實施行政處罰。”採取虛寫的具體表述方式，可以避免地方立法對下一步的行政管理體制和機構改革帶來不必要的障礙，同時也符合本市地方性法規的立法表述慣例，能夠保證相關管理、執法活動的正常開展。
（三）關於授權行政處罰的範圍
為了保證相關行政處罰授權具體、明確，《規定（草案）》將授權電力監察機構實施行政處罰的範圍確定在以下兩個方面：
一個方面，《規定（草案）》就危害電力設施和擾亂用電秩序的禁止行為，引用了《電力設施保護條例》和《電力供應與使用條例》的有關規定，列舉了具體情形，從而與上位法保持一致。同時，在處罰的具體適用上，《規定（草案）》也在上位法規定的種類、幅度範圍內，作了進一步的分類和細化，以適應本市實際情況，增強可操作性。（第八條、第九條、第十條、第十六條、第二十一條、第二十二條）
另一個方面，《規定（草案）》針對本市實踐中兩個較為突出的問題，增設了有關行為規範，並授權電力監察機構對違法行為實施處罰：一是針對建築、管線等相關施工作業容易造成電力設施損壞的情況，明確作業單位應當事先書面通知電力企業，根據電力企業提供的安全保護要求開展作業，並可以要求電力企業派員到現場實施安全監護；二是針對電力設施損壞未及時處理容易引發電力運行事故的情況，明確任何單位和個人造成電力設施損壞的，應當立即通知電力企業組織搶修。通過這些規範措施，加強事先預防和事後處置工作，進一步完善電力設施保護的相關制度。（第十一條、第十三條）
需要說明的是,在城市道路範圍內，市政府已明確由市政工程管理部門對涉及各類道路管線設施（包括電力線路設施）的施工作業進行統一的管線安全保護、綜合監察，並依據有關法規、規章對相關違法行為實施處罰。因此，為避免執法許可權的重疊，《規定（草案）》未將這部分處罰權授予電力監察機構。
（四）關於應急處置
由氣候變化引發的自然災害給電力安全帶來了新問題。今年年初的嚴重冰雪災害造成部分省市電力設施大規模受損，電網運行受到較大影響。本市電力系統在本次冰雪災害中雖基本未受影響，但從中也給了我們警示和經驗教訓。
為此，《規定（草案）》對自然災害等突發事件的應急處置作了以下規定：一是明確發生重大突發電力事故的，各級人民政府應當成立應急處置領導小組，領導組織排險搶修，安排調度交通、通信、物質供應、醫療救護等保障措施，儘快恢復電力供應；二是明確市電力行政主管部門應當會同有關行政管理部門，針對不同情況制定突發電力事故應急預案，報市人民政府批准後實施；三是明確電力企業應當制定本企業的突發電力事故應急預案，定期進行演練，並將演練情況報送市電力行政主管部門和有關行政管理部門備案。通過以上規定，形成突發電力事故應急處置網路，將事故影響降到最低。（第七條）
（五）關於保障安全有序用電的措施
本市電力需求逐年上升，供應缺口仍然較大。據預測，今年尖峰時段日最高用電負荷將達2350萬千瓦，缺口50至80萬千瓦。在電力供應短期內無法滿足全部需求的情況下，需要採取必要的控制措施，在確保市民用電不受影響、確保重點企業生產需要的前提下，通過合理的調配和控制，防止局部電網的負載過重引發整體電網的癱瘓，將時段性電力供需矛盾帶來的不利影響降至最低程度。
為此，《規定（草案）》規定了有序用電制度，明確市電力行政主管部門可以制定錯避峰、限電、拉電等保障有序用電的方案，經市政府批准後實施，並對有序用電的具體實施規則作了規範，以保障電力系統的整體安全運行。（第十八條）
（六）關於行政執法的實施和監督
為了使相關違法行為能夠得到及時、有效的制止和處置，《規定（草案）》在明確處罰許可權的同時，還授權電力監察機構可以向有關單位和個人調查、核實相關情況，可以查封、扣押用於危害電力設施、擾亂用電秩序的工具、設備，以加大執法力度，提高執法成效。（第二十五條）
為了進一步規範授權行政處罰的執行工作，《規定（草案）》明確，電力監察機構實施處罰的具體程式應當符合《行政處罰法》等法律、法規的要求，並定期將行政處罰的實施情況報送市電力行政主管部門備案。對於盜竊、損毀電力設施等違反《治安管理處罰法》或者構成犯罪的嚴重違法行為，明確電力監察機構應當依法移送公安部門處理，以使相關違法行為能夠受到應有的嚴厲制裁。同時，《規定（草案）》要求市電力行政主管部門加強對電力監察機構執法工作的指導和監督，並對執法人員違法行為的法律責任作了明確。（第二十三條、第二十六條、第二十七條）
《規定（草案）》及以上說明，請予審議。
在電力線路設施保護區內從事建築、管線等施工作業，或者在電力設施周圍從事爆破等可能危及電力設施安全作業的，作業單位應當在施工作業的三個工作日前，書面通知電力企業，並可以要求電力企業派員到現場實施安全監護。
電力企業接到通知後，應當根據電力設施安全保護要求，在三個工作日內向作業單位書面提出安全施工建議。在發生自然災害、安全事故等緊急情況下，作業單位需要進行搶修、搶險作業，可能危及電力設施安全的，應當在搶修、搶險作業的同時通知電力企業；電力企業接到通知後，應當派員到現場實施安全監護。
作業單位應當根據電力設施安全保護的施工建議，採取相應的安全作業措施。
第九條 因樹木、竹子等植物生長危及電力設施安全的，其所有人或者管理人應當採取必要的安全措施。電力企業在日常巡檢中發現因樹木、竹子等植物生長危及電力設施安全的，應當告知其所有人或者管理人。
因自然災害等不可抗力致使樹木、竹子等植物傾斜，危及電力設施安全的，電力企業可以採取先行修剪、砍伐等必要的應急排險措施，並應當告知其所有人或者管理人，並報告有關行政管理部門。
第十條 禁止下列危害發電、變電設施的行為：
（一）擅自進入發電廠、變電站內擾亂生產和工作秩序；
（二）擅自移動或者損害發電、變電設施以及相關標誌物；
（三）危及輸水、輸油、供熱、排灰等專用輸送管道的安全運行；
（四）影響專用鐵路、橋樑、碼頭的使用；
（五）法律、法規規定的其他危害發電、變電設施的行為。
第十一條 禁止下列危害電力線路設施的行為：
（一）向電力線路設施射擊或者嚮導線拋擲物體；
（二）在架空電力線路導線兩側各三百米的區域內放風箏；
（三）擅自攀登桿塔或者在桿塔上架設電力線、通訊線纜、廣告牌等設施；
（四）利用桿塔、拉線拴系牲畜、懸掛物品、攀附農作物或者作起重牽引地錨；
（五）在桿塔、拉線基礎的規定範圍內取土、打樁、鑽探、開挖，或者傾倒有害化學物品；
（六）擅自拆卸桿塔、拉線上的器材，移動、損壞電力設施保護標誌；
（七）法律、法規規定的其他危害電力線路設施的行為。
第十二條 在依法劃定的電力線路設施保護區內，禁止下列行為：
（一）擅自修建建築物、構築物；
（二）堆放垃圾、礦渣、易燃物、易爆物、有害化學物品或者其他影響安全供電的物品；
（三）種植可能危及電力設施安全的植物；
（四）在架空電力線路保護區內燃放煙花爆竹，施放氣球等空中飄浮物體。
第十三條 造成電力設施損壞的單位或者個人，應當通知電力企業，做好現場保護工作，並配合電力企業進行修復。
第十四條 為確保公用電網的安全運行，市電力行政管理部門可以制定保障有序用電的方案，經市人民政府批准後實施。
電力企業和電力用戶應當執行有序用電的方案。電力用戶拒絕採取有序用電措施，可能對公用電網安全運行造成危害，經通知後仍未改正的，電力企業可以根據市電力行政管理部門的指令和國家規定的程式，對該電力用戶中止供電。
第十五條 禁止任何單位和個人實施下列擾亂用電秩序的行為：
（一）擅自改變用電類別；
（二）擅自超過供用電契約約定的容量用電；
（三）擅自使用已經在電力企業辦理暫停手續的電力設備；
（四）擅自操作電力企業的用電計量裝置、電力負荷控制裝置、供電設施或者約定由電力企業調度的電力用戶受電設備；
（五）擅自遷移、更動電力企業的計量裝置或者加裝其他影響計量的裝置；
（六）擅自引入、供出電源或者將自備電源擅自併網；
（七）故意使電力企業的計量裝置失準或者失效。
第十六條 任何單位和個人都有保護電力設施和維護用電秩序的義務，對危害電力設施和擾亂用電秩序的行為有權制止；並有權向市電力行政管理部門或者其他有關行政管理部門舉報，或者向電力公司反映。經查實的，應當給予獎勵。
第十七條 電力企業實施中止供電的，應當採取必要的防範措施，避免造成設備重大損失和人身傷害，並不得影響其他電力用戶正常用電。中止供電的原因消除後，電力企業應當儘快恢復供電。
電力用戶對電力企業的中止供電行為有異議的，可以向市電力行政管理部門申訴。
第十八條 電力企業違反本規定第八條第三款規定，未按時提供安全施工建議或者未按照要求派員到現場實施安全監護，造成後果的，由市電力行政管理部門處以一萬元以上十萬元以下的罰款。
電力企業違反本規定，影響電力用戶正常用電或者造成他人人身財產損害的，應當依法承擔相應的民事責任。
第十九條 違反本規定第八條規定，未採取相應的安全作業措施，造成電力設施損壞，法律、法規以及規章有規定的，依照法律、法規以及規章的規定處理；法律、法規以及規章沒有規定的，由市或者區縣電力行政管理部門處以一萬元以上十萬元以下的罰款。
違反本規定第十條 、第十一條 、第十二條 規定的，由市或者區縣電力行政管理部門責令改正；拒不改正的，處以二百元以上二千元以下的罰款；拒不改正，且造成電力設施損壞的，處以二千元以上一萬元以下的罰款。
違反本規定第十二條 第一項規定，擅自在電力線路設施保護區內修建建築物、構築物的，由區、縣人民政府或者相關行政管理部門依法組織拆除。
第二十條 單位違反本規定第十五條第一項、第二項、第三項規定，或者個人違反本規定第十五條第一項、第二項、第三項、第四項規定，擾亂用電秩序的，由市或者區縣電力行政管理部門責令改正，給予警告；拒不改正的，處以一千元以上一萬元以下的罰款。
單位違反本規定第十五條 第四項、第五項、第六項、第七項規定，或者個人違反本規定第十五條 第五項、第六項、第七項規定，擾亂用電秩序的，由市或者區縣電力行政管理部門責令改正，並處以五千元以上五萬元以下的罰款。
第二十一條 盜竊、損毀電力設施等危害電力安全運行的行為，違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的，由公安部門依法予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十二條 本規定自2009年1月1日起施行。
規定（草案）的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府的委託，就《上海市保護電力設施和維護用電秩序規定（草案）》（以下簡稱《規定（草案）》），作如下說明：
一、制定《規定（草案）》的必要性
電力是企業生產、人民生活和城市運行不可或缺的重要能源，維護電力安全、保證電網正常運行，對上海經濟建設、城市發展和社會穩定，都具有十分重要的意義。
近年來，本市電力建設取得快速發展。據統計，截至2007年底，本市全網發電裝機容量為1443萬千瓦，共有變、配電站32599座，電力線路總長137036千米。與此同時，在城市高速發展的背景下，電力需求不斷增長，2007年全社會用電量達到1072.38億千瓦時，日最高用電負荷2120.8萬千瓦，皆創歷史新高，電力系統長期滿負荷運行。因此，一旦電力系統的安全運行受到影響，可能對企業生產、居民生活和科研教學等各方面造成重大損害，進而威脅到城市的整體安全和經濟發展。
在市委、市政府的高度重視下，本市的電力安全工作總體上保持可控狀態，沒有發生大範圍的停電事故。但是，也仍存在一些較為突出的問題，主要集中在以下幾個方面：
（一）電力設施破壞情況依然嚴重。據統計，2004年至2007年，本市共發生因異物碰線、汽車撞桿和不規範施工等造成的電力設施損壞事故898起。僅2007年，對220千伏以上公用電網的安全造成影響、可能引發大面積停電的事故就發生了10起，在一定程度上威脅到城市的正常運行。
（二）違法用電現象有所蔓延。近年來，本市違法用電現象有蔓延之勢，擾亂了正常的供用電秩序。一是部分用電人擅自超過供用電契約約定的容量用電，造成局部地區的用電負荷激增，導致變電設施燒毀；二是一些用電人擅自引入、供出電源，形成重大的安全事故隱患，直接威脅所在區域公用電網的正常運行和其他用戶的人身、財產安全；三是一些小型高耗電企業和個別居民，隨意更動計量裝置以達到少支付用電費用目的的情況較為嚴重，在造成電能損失的同時，還產生了不良的社會影響；四是部分用電人拒不執行有序用電措施，在電力供需不平衡或者電力系統出現危急情況下，直接影響到電網運行和城市安全。
（三）監督管理存在薄弱環節，對相關違法行為的行政執法未能有效實施。2000年本市電力管理體制改革後，原電力行政管理部門上海市電力工業局撤銷，電力設施保護和電力行政執法工作移交市經委負責。但市經委的職責定位側重於電力運行、調度等方面的巨觀管理，而對危害電力設施、擾亂用電秩序等違法行為的查處和日常監督管理，沒有專門的機構和人員開展行政執法工作。由於行政執法比較薄弱，相關違法行為無法得到及時、有效的制止和處理。
目前，國家雖然制定了《電力法》、《電力設施保護條例》、《電力供應與使用條例》等法律、行政法規，但由於制定時間較早，在電力管理體制經歷重大改革、社會現實情況不斷變化的情況下，無法完全滿足實際管理需要。為了切實、有效地解決本市危害電力安全等違法現象較為突出、執法相對薄弱等現實問題，有必要制定一部具有針對性的地方性法規，為完善本市保護電力設施和維護用電秩序的相關執法機制，提供法律依據和保障。
二、《規定（草案）》的指導思想和起草經過
根據市委和市人大常委會的要求，2006年2月起，市人大財經委、市人大常委會法工委、市經委、市政府法制辦和市電力公司聯合成立起草小組，開展立法調研，明確了以下指導思想：一是突出針對性，著眼於當前保護電力設施和維護用電秩序工作中亟需解決的實際問題；二是增強操作性，著力構建、完善相關行政執法機制，使違法行為的查處工作能夠落到實處，起到實效；三是體現權利與義務的平衡，在賦予執法機構和相關企業管理職權的同時，明確其所承擔的管理責任和社會義務，並建立相應的監督制約機制。
按照以上指導思想，起草小組分析、研究了本市電力設施保護和用電秩序維護的實際狀況，考察了遼寧、江西、深圳等兄弟省市的立法情況，召開有關單位座談會，組織專家論證，並徵求各相關管理部門、區政府以及法院等方面的意見，在此基礎上，形成了目前的《規定（草案）》。
三、《規定（草案）》主要內容的說明
（一）關於明確各方職責和義務
電力屬於公用事業，電力設施保護和用電秩序維護工作需要幾方面的共同努力，合力共管。為此，《規定（草案）》對各級人民政府、電力行政主管部門、電力執法機構、電力企業和社會公眾相關職責和義務作了規定：一是明確各級人民政府的組織領導責任，並規定其應當做好重大事項協調和應急處置工作；二是明確市電力行政主管部門的監督管理責任，並授權其所屬執法機構實施相關行政處罰；三是明確電力企業的日常管理要求，規定其承擔巡檢防護、故障搶修、用電指導以及發現違法行為制止、報告等方面的義務；四是明確任何單位和個人都有保護電力設施和維護用電秩序的義務，發現違法行為有權制止和舉報。通過以上規定，使本市電力設施保護和用電秩序維護工作能夠在各司其職的基礎上形成合力，保障各項制度的有效實施。（第三條、第四條、第五條、第六條）
（二）關於授權有關機構實施行政處罰
本市電力線路設施全長13萬餘公里，遍及中心城區和郊區鄉鎮，用電秩序維護的管理對象涉及到數以萬計的用電人。電力設施保護和用電秩序維護的相關行政執法覆蓋面廣、業務量大、專業性強。作為本市電力行政主管部門的市經委，其機構、人員編制和技術力量等方面的配置，無法有效承擔起面廣量大和專業技術要求較高的行政執法任務。
通過地方立法授權相關機構承擔執法職責，是解決該領域行政執法相對薄弱這一現實問題的有效措施。根據《行政處罰法》第十七條的規定，地方性法規可以授權具有管理公共事務職能的組織實施行政處罰。為此，建議通過制定《規定》，授權市經委所屬的上海市節能監察中心對違反電力設施保護和用電秩序維護的行為實施相關行政處罰。上海市節能監察中心是依照《上海市節約能源條例》的授權成立的事業單位，已被授權承擔節能監察方面的行政執法任務。
考慮到目前正在進行的行政管理體制改革，為維護地方立法的相對穩定性，在《規定（草案）》中，對相關行政主管部門和授權行使行政處罰職權的機構，均採取虛寫的方式。即在第四條第一款中對相關行政主管部門和授權執法機構分別表述為：“市電力行政主管部門負責本市電力設施保護和用電秩序維護的監督管理，組織實施本規定。其所屬的行使電力監察職責的機構（以下稱市電力監察機構）負責電力設施保護和用電秩序維護的日常監督檢查，並依照本規定的授權實施行政處罰。”採取虛寫的具體表述方式，可以避免地方立法對下一步的行政管理體制和機構改革帶來不必要的障礙，同時也符合本市地方性法規的立法表述慣例，能夠保證相關管理、執法活動的正常開展。
（三）關於授權行政處罰的範圍
為了保證相關行政處罰授權具體、明確，《規定（草案）》將授權電力監察機構實施行政處罰的範圍確定在以下兩個方面：
一個方面，《規定（草案）》就危害電力設施和擾亂用電秩序的禁止行為，引用了《電力設施保護條例》和《電力供應與使用條例》的有關規定，列舉了具體情形，從而與上位法保持一致。同時，在處罰的具體適用上，《規定（草案）》也在上位法規定的種類、幅度範圍內，作了進一步的分類和細化，以適應本市實際情況，增強可操作性。（第八條、第九條、第十條、第十六條、第二十一條、第二十二條）
另一個方面，《規定（草案）》針對本市實踐中兩個較為突出的問題，增設了有關行為規範，並授權電力監察機構對違法行為實施處罰：一是針對建築、管線等相關施工作業容易造成電力設施損壞的情況，明確作業單位應當事先書面通知電力企業，根據電力企業提供的安全保護要求開展作業，並可以要求電力企業派員到現場實施安全監護；二是針對電力設施損壞未及時處理容易引發電力運行事故的情況，明確任何單位和個人造成電力設施損壞的，應當立即通知電力企業組織搶修。通過這些規範措施，加強事先預防和事後處置工作，進一步完善電力設施保護的相關制度。（第十一條、第十三條）
需要說明的是,在城市道路範圍內，市政府已明確由市政工程管理部門對涉及各類道路管線設施（包括電力線路設施）的施工作業進行統一的管線安全保護、綜合監察，並依據有關法規、規章對相關違法行為實施處罰。因此，為避免執法許可權的重疊，《規定（草案）》未將這部分處罰權授予電力監察機構。
（四）關於應急處置
由氣候變化引發的自然災害給電力安全帶來了新問題。今年年初的嚴重冰雪災害造成部分省市電力設施大規模受損，電網運行受到較大影響。本市電力系統在本次冰雪災害中雖基本未受影響，但從中也給了我們警示和經驗教訓。
為此，《規定（草案）》對自然災害等突發事件的應急處置作了以下規定：一是明確發生重大突發電力事故的，各級人民政府應當成立應急處置領導小組，領導組織排險搶修，安排調度交通、通信、物質供應、醫療救護等保障措施，儘快恢復電力供應；二是明確市電力行政主管部門應當會同有關行政管理部門，針對不同情況制定突發電力事故應急預案，報市人民政府批准後實施；三是明確電力企業應當制定本企業的突發電力事故應急預案，定期進行演練，並將演練情況報送市電力行政主管部門和有關行政管理部門備案。通過以上規定，形成突發電力事故應急處置網路，將事故影響降到最低。（第七條）
（五）關於保障安全有序用電的措施
本市電力需求逐年上升，供應缺口仍然較大。據預測，今年尖峰時段日最高用電負荷將達2350萬千瓦，缺口50至80萬千瓦。在電力供應短期內無法滿足全部需求的情況下，需要採取必要的控制措施，在確保市民用電不受影響、確保重點企業生產需要的前提下，通過合理的調配和控制，防止局部電網的負載過重引發整體電網的癱瘓，將時段性電力供需矛盾帶來的不利影響降至最低程度。
為此，《規定（草案）》規定了有序用電制度，明確市電力行政主管部門可以制定錯避峰、限電、拉電等保障有序用電的方案，經市政府批准後實施，並對有序用電的具體實施規則作了規範，以保障電力系統的整體安全運行。（第十八條）
（六）關於行政執法的實施和監督
為了使相關違法行為能夠得到及時、有效的制止和處置，《規定（草案）》在明確處罰許可權的同時，還授權電力監察機構可以向有關單位和個人調查、核實相關情況，可以查封、扣押用於危害電力設施、擾亂用電秩序的工具、設備，以加大執法力度，提高執法成效。（第二十五條）
為了進一步規範授權行政處罰的執行工作，《規定（草案）》明確，電力監察機構實施處罰的具體程式應當符合《行政處罰法》等法律、法規的要求，並定期將行政處罰的實施情況報送市電力行政主管部門備案。對於盜竊、損毀電力設施等違反《治安管理處罰法》或者構成犯罪的嚴重違法行為，明確電力監察機構應當依法移送公安部門處理，以使相關違法行為能夠受到應有的嚴厲制裁。同時，《規定（草案）》要求市電力行政主管部門加強對電力監察機構執法工作的指導和監督，並對執法人員違法行為的法律責任作了明確。（第二十三條、第二十六條、第二十七條）
《規定（草案）》及以上說明，請予審議。
我受市人民政府的委託，就《上海市保護電力設施和維護用電秩序規定（草案）》（以下簡稱《規定（草案）》），作如下說明：
一、制定《規定（草案）》的必要性
電力是企業生產、人民生活和城市運行不可或缺的重要能源，維護電力安全、保證電網正常運行，對上海經濟建設、城市發展和社會穩定，都具有十分重要的意義。
近年來，本市電力建設取得快速發展。據統計，截至2007年底，本市全網發電裝機容量為1443萬千瓦，共有變、配電站32599座，電力線路總長137036千米。與此同時，在城市高速發展的背景下，電力需求不斷增長，2007年全社會用電量達到1072.38億千瓦時，日最高用電負荷2120.8萬千瓦，皆創歷史新高，電力系統長期滿負荷運行。因此，一旦電力系統的安全運行受到影響，可能對企業生產、居民生活和科研教學等各方面造成重大損害，進而威脅到城市的整體安全和經濟發展。
在市委、市政府的高度重視下，本市的電力安全工作總體上保持可控狀態，沒有發生大範圍的停電事故。但是，也仍存在一些較為突出的問題，主要集中在以下幾個方面：
（一）電力設施破壞情況依然嚴重。據統計，2004年至2007年，本市共發生因異物碰線、汽車撞桿和不規範施工等造成的電力設施損壞事故898起。僅2007年，對220千伏以上公用電網的安全造成影響、可能引發大面積停電的事故就發生了10起，在一定程度上威脅到城市的正常運行。
（二）違法用電現象有所蔓延。近年來，本市違法用電現象有蔓延之勢，擾亂了正常的供用電秩序。一是部分用電人擅自超過供用電契約約定的容量用電，造成局部地區的用電負荷激增，導致變電設施燒毀；二是一些用電人擅自引入、供出電源，形成重大的安全事故隱患，直接威脅所在區域公用電網的正常運行和其他用戶的人身、財產安全；三是一些小型高耗電企業和個別居民，隨意更動計量裝置以達到少支付用電費用目的的情況較為嚴重，在造成電能損失的同時，還產生了不良的社會影響；四是部分用電人拒不執行有序用電措施，在電力供需不平衡或者電力系統出現危急情況下，直接影響到電網運行和城市安全。
（三）監督管理存在薄弱環節，對相關違法行為的行政執法未能有效實施。2000年本市電力管理體制改革後，原電力行政管理部門上海市電力工業局撤銷，電力設施保護和電力行政執法工作移交市經委負責。但市經委的職責定位側重於電力運行、調度等方面的巨觀管理，而對危害電力設施、擾亂用電秩序等違法行為的查處和日常監督管理，沒有專門的機構和人員開展行政執法工作。由於行政執法比較薄弱，相關違法行為無法得到及時、有效的制止和處理。
目前，國家雖然制定了《電力法》、《電力設施保護條例》、《電力供應與使用條例》等法律、行政法規，但由於制定時間較早，在電力管理體制經歷重大改革、社會現實情況不斷變化的情況下，無法完全滿足實際管理需要。為了切實、有效地解決本市危害電力安全等違法現象較為突出、執法相對薄弱等現實問題，有必要制定一部具有針對性的地方性法規，為完善本市保護電力設施和維護用電秩序的相關執法機制，提供法律依據和保障。
二、《規定（草案）》的指導思想和起草經過
根據市委和市人大常委會的要求，2006年2月起，市人大財經委、市人大常委會法工委、市經委、市政府法制辦和市電力公司聯合成立起草小組，開展立法調研，明確了以下指導思想：一是突出針對性，著眼於當前保護電力設施和維護用電秩序工作中亟需解決的實際問題；二是增強操作性，著力構建、完善相關行政執法機制，使違法行為的查處工作能夠落到實處，起到實效；三是體現權利與義務的平衡，在賦予執法機構和相關企業管理職權的同時，明確其所承擔的管理責任和社會義務，並建立相應的監督制約機制。
按照以上指導思想，起草小組分析、研究了本市電力設施保護和用電秩序維護的實際狀況，考察了遼寧、江西、深圳等兄弟省市的立法情況，召開有關單位座談會，組織專家論證，並徵求各相關管理部門、區政府以及法院等方面的意見，在此基礎上，形成了目前的《規定（草案）》。
三、《規定（草案）》主要內容的說明
（一）關於明確各方職責和義務
電力屬於公用事業，電力設施保護和用電秩序維護工作需要幾方面的共同努力，合力共管。為此，《規定（草案）》對各級人民政府、電力行政主管部門、電力執法機構、電力企業和社會公眾相關職責和義務作了規定：一是明確各級人民政府的組織領導責任，並規定其應當做好重大事項協調和應急處置工作；二是明確市電力行政主管部門的監督管理責任，並授權其所屬執法機構實施相關行政處罰；三是明確電力企業的日常管理要求，規定其承擔巡檢防護、故障搶修、用電指導以及發現違法行為制止、報告等方面的義務；四是明確任何單位和個人都有保護電力設施和維護用電秩序的義務，發現違法行為有權制止和舉報。通過以上規定，使本市電力設施保護和用電秩序維護工作能夠在各司其職的基礎上形成合力，保障各項制度的有效實施。（第三條、第四條、第五條、第六條）
（二）關於授權有關機構實施行政處罰
本市電力線路設施全長13萬餘公里，遍及中心城區和郊區鄉鎮，用電秩序維護的管理對象涉及到數以萬計的用電人。電力設施保護和用電秩序維護的相關行政執法覆蓋面廣、業務量大、專業性強。作為本市電力行政主管部門的市經委，其機構、人員編制和技術力量等方面的配置，無法有效承擔起面廣量大和專業技術要求較高的行政執法任務。
通過地方立法授權相關機構承擔執法職責，是解決該領域行政執法相對薄弱這一現實問題的有效措施。根據《行政處罰法》第十七條的規定，地方性法規可以授權具有管理公共事務職能的組織實施行政處罰。為此，建議通過制定《規定》，授權市經委所屬的上海市節能監察中心對違反電力設施保護和用電秩序維護的行為實施相關行政處罰。上海市節能監察中心是依照《上海市節約能源條例》的授權成立的事業單位，已被授權承擔節能監察方面的行政執法任務。
考慮到目前正在進行的行政管理體制改革，為維護地方立法的相對穩定性，在《規定（草案）》中，對相關行政主管部門和授權行使行政處罰職權的機構，均採取虛寫的方式。即在第四條第一款中對相關行政主管部門和授權執法機構分別表述為：“市電力行政主管部門負責本市電力設施保護和用電秩序維護的監督管理，組織實施本規定。其所屬的行使電力監察職責的機構（以下稱市電力監察機構）負責電力設施保護和用電秩序維護的日常監督檢查，並依照本規定的授權實施行政處罰。”採取虛寫的具體表述方式，可以避免地方立法對下一步的行政管理體制和機構改革帶來不必要的障礙，同時也符合本市地方性法規的立法表述慣例，能夠保證相關管理、執法活動的正常開展。
（三）關於授權行政處罰的範圍
為了保證相關行政處罰授權具體、明確，《規定（草案）》將授權電力監察機構實施行政處罰的範圍確定在以下兩個方面：
一個方面，《規定（草案）》就危害電力設施和擾亂用電秩序的禁止行為，引用了《電力設施保護條例》和《電力供應與使用條例》的有關規定，列舉了具體情形，從而與上位法保持一致。同時，在處罰的具體適用上，《規定（草案）》也在上位法規定的種類、幅度範圍內，作了進一步的分類和細化，以適應本市實際情況，增強可操作性。（第八條、第九條、第十條、第十六條、第二十一條、第二十二條）
另一個方面，《規定（草案）》針對本市實踐中兩個較為突出的問題，增設了有關行為規範，並授權電力監察機構對違法行為實施處罰：一是針對建築、管線等相關施工作業容易造成電力設施損壞的情況，明確作業單位應當事先書面通知電力企業，根據電力企業提供的安全保護要求開展作業，並可以要求電力企業派員到現場實施安全監護；二是針對電力設施損壞未及時處理容易引發電力運行事故的情況，明確任何單位和個人造成電力設施損壞的，應當立即通知電力企業組織搶修。通過這些規範措施，加強事先預防和事後處置工作，進一步完善電力設施保護的相關制度。（第十一條、第十三條）
需要說明的是,在城市道路範圍內，市政府已明確由市政工程管理部門對涉及各類道路管線設施（包括電力線路設施）的施工作業進行統一的管線安全保護、綜合監察，並依據有關法規、規章對相關違法行為實施處罰。因此，為避免執法許可權的重疊，《規定（草案）》未將這部分處罰權授予電力監察機構。
（四）關於應急處置
由氣候變化引發的自然災害給電力安全帶來了新問題。今年年初的嚴重冰雪災害造成部分省市電力設施大規模受損，電網運行受到較大影響。本市電力系統在本次冰雪災害中雖基本未受影響，但從中也給了我們警示和經驗教訓。
為此，《規定（草案）》對自然災害等突發事件的應急處置作了以下規定：一是明確發生重大突發電力事故的，各級人民政府應當成立應急處置領導小組，領導組織排險搶修，安排調度交通、通信、物質供應、醫療救護等保障措施，儘快恢復電力供應；二是明確市電力行政主管部門應當會同有關行政管理部門，針對不同情況制定突發電力事故應急預案，報市人民政府批准後實施；三是明確電力企業應當制定本企業的突發電力事故應急預案，定期進行演練，並將演練情況報送市電力行政主管部門和有關行政管理部門備案。通過以上規定，形成突發電力事故應急處置網路，將事故影響降到最低。（第七條）
（五）關於保障安全有序用電的措施
本市電力需求逐年上升，供應缺口仍然較大。據預測，今年尖峰時段日最高用電負荷將達2350萬千瓦，缺口50至80萬千瓦。在電力供應短期內無法滿足全部需求的情況下，需要採取必要的控制措施，在確保市民用電不受影響、確保重點企業生產需要的前提下，通過合理的調配和控制，防止局部電網的負載過重引發整體電網的癱瘓，將時段性電力供需矛盾帶來的不利影響降至最低程度。
為此，《規定（草案）》規定了有序用電制度，明確市電力行政主管部門可以制定錯避峰、限電、拉電等保障有序用電的方案，經市政府批准後實施，並對有序用電的具體實施規則作了規範，以保障電力系統的整體安全運行。（第十八條）
（六）關於行政執法的實施和監督
為了使相關違法行為能夠得到及時、有效的制止和處置，《規定（草案）》在明確處罰許可權的同時，還授權電力監察機構可以向有關單位和個人調查、核實相關情況，可以查封、扣押用於危害電力設施、擾亂用電秩序的工具、設備，以加大執法力度，提高執法成效。（第二十五條）
為了進一步規範授權行政處罰的執行工作，《規定（草案）》明確，電力監察機構實施處罰的具體程式應當符合《行政處罰法》等法律、法規的要求，並定期將行政處罰的實施情況報送市電力行政主管部門備案。對於盜竊、損毀電力設施等違反《治安管理處罰法》或者構成犯罪的嚴重違法行為，明確電力監察機構應當依法移送公安部門處理，以使相關違法行為能夠受到應有的嚴厲制裁。同時，《規定（草案）》要求市電力行政主管部門加強對電力監察機構執法工作的指導和監督，並對執法人員違法行為的法律責任作了明確。（第二十三條、第二十六條、第二十七條）
《規定（草案）》及以上說明，請予審議。
