《關於改革完善受案立案制度的意見》的理解與適用是在2015由公安部發布的解讀檔案。
基本介紹
- 發布部門：公安部
- 類別：理解與適用
- 發布日期：2015
- 效力級別：部門規範性檔案
2015年11月6日，公安部制定下發了《關於改革完善受案立案制度的意見》（公通字[2015]32號，以下簡稱《意見》）。為便於各地公安機關在執法實踐中準確理解和掌握《意見》的基本精神和主要內容，現就《意見》有關問題解讀如下：
一、《意見》的制定背景及過程
受案立案問題是人民民眾對公安機關反映強烈的問題之一。當前，受案立案工作中存在的突出問題主要表現在以下幾個方面：一是執法不作為。對民眾報案不接受、不登記，對明顯應當受案、立案的不受案、不立案，導致民眾報案無門，乃至形成信訪問題。二是執法慢作為。有的案件名義上受了案、立了案，但受案立案後不及時查處，不開展實質性的調查和偵查工作，長期掛案，久拖不辦，導致案件不了了之，或者時過境遷，失去了偵破條件。三是執法亂作為。有的受利益驅使，人情請託，違法受案立案，插手經濟糾紛，越權管轄案件，侵犯他人的合法權益。四是受案立案統計不實。有的受一些地方黨委政府或上級機關考核要求的影響，設定了發案數逐年下降、破案率逐年上升等不科學、不合理的考評指標。為了應付考核，隱案瞞案，不破不立，先破後立，違規拆案併案，違規降格處理案件，人為控制接報案數、受案立案數，影響公安機關準確掌握治安形勢。五是監督不到位。由於多部門受案立案，缺乏統一的監督管理，導致接報案、受案立案底數不清，受案立案中存在的問題不能及時發現糾正，民眾投訴得不到及時的處理。
針對受案立案突出問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案對改革完善受案立案制度提出了要求。《意見》出台前，公安部進行了深入調研，充分聽取了基層公安機關和相關業務警種的意見建議，全面蒐集了近年來全國各地公安機關加強受案立案監督管理的實踐經驗。《意見》起草過程中，多次徵求了部機關相關業務局和各省級公安機關的修改意見，經過反覆研究論證，不斷修改完善，並經公安部第25次黨委會議和全國公安廳局長座談會的審議討論，最終正式印發各地。
二、《意見》確定的改革思路和基本原則
在前期工作中，圍繞受案立案制度改革的總體思路，公安部進行了大量調研，聽取了地方公安機關的意見，也了解了法院、檢察院在受案立案改革方面的做法和經驗。從調研情況看，大家普遍認為，推進受案立案制度改革，必須立足於公安機關工作實際，遵循公安機關辦案規律。相比檢、法機關而言，公安機關管轄的案件來源形式多樣，且許多案件情況緊急，需要立即處置，這是同檢、法機關最大的區別。公安機關受案立案既要規範流程，不斷提高受案立案質量，也要注重效率，方便民眾就近報案和公安機關及時制止違法犯罪。經過研究，確立了受案立案改革的基本思路：一方面，保持公安機關辦案部門分別接報案並“即受、即立、即辦”的現行模式，民眾可以就近報案，公安機關能夠及時進行處置和調查處理；另一方面，改進和加強對受案立案工作的監督管理，明確監督管理主管部門，依託信息化手段，對接報案、受案立案進行全要素、全流程網上記載，實現對各部門受案立案工作的實時監控管理和及時糾錯，對經濟犯罪案件以及其他易出問題、有爭議的案件實行接報案、受案立案分離，由公安法制部門對是否受案立案進行事前審核監督，從而及時發現和糾正受案立案環節的執法問題，保障依法如實受案立案。
根據上述總體思路，《意見》明確了改革應當遵循的基本原則：一是突出問題導向。聚焦人民民眾反映強烈的受案立案問題，採取有效措施加以解決，切實提高受案立案工作效能。二是遵循辦案規律。根據公安機關管轄案件範圍廣、數量多、類型雜、差異大的特點，結合各警種部門案件來源形式、緊急程度等具體情形，健全完善符合辦案規律和公安工作實際的受案立案制度。三是堅持質效並重。既要規範工作流程，提高受案立案質量，保證公安機關依法如實受案立案，也要方便人民民眾報案，保障公安機關及時高效制止和懲處違法犯罪，保護人民民眾合法權益。四是強化監督管理。明確受案立案監督主管部門，綜合運用事前審核、事中監控、事後糾錯、執法質量考評等監督管理手段，通過網上統一管理，全面加強對受案立案工作的流程管控和問題整治。
此外，為避免理解歧義，《意見》還對“接報案”“受案”和“立案”等用語含義進行了重新規範。其中，“接報案”，指公安機關接受民眾的報案，包括行政案件和刑事案件；“受案”，專指公安機關接報案後，經審查對屬於行政案件的決定開展調查處理；“立案”，專指公安機關接報案後，經審查對屬於刑事案件的決定開展偵查。現行《公安機關辦理刑事案件程式規定》第七章中作為接受案件之意的“受案”一詞今後將統一改為“接報案”，受案登記表、受案回執等文書也將改稱接報案登記表、接報案回執。
三、《意見》的主要內容及說明
《意見》從規範工作流程、強化監督管理、提高信息化水平、完善刑事案件立案標準和落實基礎保障等方面對受案立案制度改革進行了詳細闡述。
（一）關於規範受案立案工作流程
《意見》分接報案登記、受案立案審查辦理、緊急情況處置三個方面對受案立案工作流程進行了規範，旨在有效解決受案立案工作中存在的不作為、慢作為、亂作為問題。一是規定各省級公安機關依託警務信息綜合套用平台，建立完善全省區市統一的接報案、受案立案功能模組。對屬於公安機關管轄範圍的接報案，都必須接受。對除涉及國家秘密的案件，都必須進行網上登記。二是規定民眾上門報案的，應噹噹場進行接報案登記，當場接受證據材料，當場出具接報案回執並告知查詢案件進展情況的方式和途徑。三是明確了受案立案審查期限，防止久拖不決。規定接報案件後，應當立即進行受案立案審查，對違法犯罪事實清楚的案件，應當即受、即立、即辦。行政案件受案審查期限一般不超過24小時，最長不超過3日；刑事案件立案審查期限一般不超過3日，最長不超過30日。法律、法規、規章等對受案立案審查期限另有規定的，從其規定。四是明確了緊急情況處置優先的原則。對情況緊急的案件，應當先進行緊急處置，處置完畢後24小時內完成接報案登記。五是對接報案一些特殊情形作出規定，有效剔除無效報案。規定對明顯不屬於公安機關職責範圍的報案事項，應當立即告知報案人向其他有關主管機關報案。對重複報案、案件正在辦理或者已經辦結的，應當向報案人作出解釋，不再重複接報案登記。
需要特別說明的是，現有法律、法規、規章對受案立案相關程式、期限已作出明確規定的，《意見》不再重複規定。比如，對於行政案件接受報案後的處理，《公安機關辦理行政案件程式規定》第47條區分屬於本單位管轄範圍、屬於公安機關職責範圍但不屬於本單位管轄，以及不屬於公安職責範圍等三種情形作出了明確規定；對於刑事案件立案審查後的處理，《公安機關辦理刑事案件程式規定》第175-177條、第181條分別對依法決定立案、不予立案、移送管轄以及控告人對不予立案決定不服的複議覆核等作出了明確規定，各地按照上述規定執行即可。
（二）關於強化監督管理
一是明確主管部門和工作職責。受案立案工作涉及公安機關所有辦案部門，目前對受案立案的監督管理職責分散、不明確，因此，此項改革任務明確要求對受案立案實行“歸口管理”。法制部門是公安機關內部執法監督主管部門，負責刑事案件統一審核、統一出口工作，而受案立案作為案件入口環節是辦案的重要組成部分，涉及案件的定罪、定性和基本事實證據。基於此，《意見》明確規定，各級公安機關法制部門是受案立案工作監督管理的主管部門，主要履行全面掌握受案立案情況、監督受案立案流程、解決受案立案環節執法問題等職責。二是強調要形成監督合力。公安機關各辦案警種、部門要結合各自辦理案件的特點和規律，健全完善本警種、部門受案立案的具體操作規程。上級公安機關業務主管部門要加強檢查指導，督促下級公安機關業務主管部門依法如實受案立案，在職責範圍內協調解決與受案立案有關的跨區域執法爭議。指揮中心、督察、紀檢監察、信訪等部門要結合自身職能，積極發揮作用，共同做好受案立案監督管理工作。三是強調要改進考評機制。堅決取消發案數、破案率等影響依法如實受案立案的不科學、不合理考評指標，增加案件當事人對公安機關接報案、受案立案工作滿意度的評價比重，樹立正確的考核評價激勵導向，防止基層公安機關受考評利益驅動而人為弄虛作假，扭曲受案立案真實情況。四是強調要嚴格落實責任追究。對於報案不接、接報案後不登記不受案不立案、受案立案後不查處，越權管轄、違法受案立案、插手經濟糾紛，以及虛報接報案和受案立案統計數據等違法違紀行為，依照有關規定追究相關領導和直接責任人員的責任。
（三）關於提高信息化水平
在公安機關各辦案部門和派出所分別受案立案的情況下，要對受案立案工作有效監督管理，必須藉助信息化手段，實現網上管理。為此，《意見》要求，各省級公安機關依託警務信息綜合套用平台，建立完善全省區市統一的接報案、受案立案功能模組，實現接報案、受案立案工作信息全要素網上記載、全流程網上運轉，並與接處警、辦案、結案等上下游流程信息整合貫通。要逐步實現將110接報警電話、現場處置執法記錄儀、接受民眾上門報案監控等視聽資料、電子數據自動導入警務信息綜合套用平台，並與警情登記、接報案登記、受案立案審查、案件辦理等信息智慧型關聯，實現接報案和受案立案辦案結案全過程可溯式管理。《意見》同時要求充分套用信息化手段深化受案立案公開，為案件當事人提供網際網路查詢接報案、受案立案及案件辦理情況服務，在公安機關及派出所提供民眾自助查詢案件信息服務，並逐步探索建立案件警情信息公開制度，定期公布公安機關受案立案數據和分析研判情況，發揮治安預警作用，提高公眾防範意識。
（四）關於完善刑事案件立案標準
《意見》強調，公安機關應當按照刑事案件立案標準與人民檢察院、人民法院的追訴、定罪標準相協調原則，提高刑事執法效能。要嚴格執行和不斷完善最高人民檢察院、公安部聯合下發的有關刑事案件立案追訴標準。依法可由省級公安機關制定、細化的刑事案件立案標準，省級公安機關要與同級人民檢察院、人民法院協商一致後確定。
（五）關於落實基礎保障
為使受案立案監督管理工作有效進行，需要提供必要的工作保障。為此，《意見》提出，要積極推動在公安法制部門設立受案立案管理機構，選派責任心強、熟悉執法辦案業務、熟練使用執法辦案信息系統的民警到案件管理機構工作。要儘快修訂、制定相關法律文書，健全完善受案立案功能模組，為受案立案工作和監督管理提供有力的信息化手段支撐和必要的基礎保障。同時，還要充分發揮基層法制員的職能作用，切實加強對受案立案情況的日常監督管理。要將改革要求及時報告黨委、政府，積極爭取黨委、政府對公安機關受案立案改革的支持，不斷最佳化平安建設、綜合治理中涉及公安機關受案立案工作的考評指標。
（作者單位：公安部法制局）
一、《意見》的制定背景及過程
受案立案問題是人民民眾對公安機關反映強烈的問題之一。當前，受案立案工作中存在的突出問題主要表現在以下幾個方面：一是執法不作為。對民眾報案不接受、不登記，對明顯應當受案、立案的不受案、不立案，導致民眾報案無門，乃至形成信訪問題。二是執法慢作為。有的案件名義上受了案、立了案，但受案立案後不及時查處，不開展實質性的調查和偵查工作，長期掛案，久拖不辦，導致案件不了了之，或者時過境遷，失去了偵破條件。三是執法亂作為。有的受利益驅使，人情請託，違法受案立案，插手經濟糾紛，越權管轄案件，侵犯他人的合法權益。四是受案立案統計不實。有的受一些地方黨委政府或上級機關考核要求的影響，設定了發案數逐年下降、破案率逐年上升等不科學、不合理的考評指標。為了應付考核，隱案瞞案，不破不立，先破後立，違規拆案併案，違規降格處理案件，人為控制接報案數、受案立案數，影響公安機關準確掌握治安形勢。五是監督不到位。由於多部門受案立案，缺乏統一的監督管理，導致接報案、受案立案底數不清，受案立案中存在的問題不能及時發現糾正，民眾投訴得不到及時的處理。
針對受案立案突出問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案對改革完善受案立案制度提出了要求。《意見》出台前，公安部進行了深入調研，充分聽取了基層公安機關和相關業務警種的意見建議，全面蒐集了近年來全國各地公安機關加強受案立案監督管理的實踐經驗。《意見》起草過程中，多次徵求了部機關相關業務局和各省級公安機關的修改意見，經過反覆研究論證，不斷修改完善，並經公安部第25次黨委會議和全國公安廳局長座談會的審議討論，最終正式印發各地。
二、《意見》確定的改革思路和基本原則
在前期工作中，圍繞受案立案制度改革的總體思路，公安部進行了大量調研，聽取了地方公安機關的意見，也了解了法院、檢察院在受案立案改革方面的做法和經驗。從調研情況看，大家普遍認為，推進受案立案制度改革，必須立足於公安機關工作實際，遵循公安機關辦案規律。相比檢、法機關而言，公安機關管轄的案件來源形式多樣，且許多案件情況緊急，需要立即處置，這是同檢、法機關最大的區別。公安機關受案立案既要規範流程，不斷提高受案立案質量，也要注重效率，方便民眾就近報案和公安機關及時制止違法犯罪。經過研究，確立了受案立案改革的基本思路：一方面，保持公安機關辦案部門分別接報案並“即受、即立、即辦”的現行模式，民眾可以就近報案，公安機關能夠及時進行處置和調查處理；另一方面，改進和加強對受案立案工作的監督管理，明確監督管理主管部門，依託信息化手段，對接報案、受案立案進行全要素、全流程網上記載，實現對各部門受案立案工作的實時監控管理和及時糾錯，對經濟犯罪案件以及其他易出問題、有爭議的案件實行接報案、受案立案分離，由公安法制部門對是否受案立案進行事前審核監督，從而及時發現和糾正受案立案環節的執法問題，保障依法如實受案立案。
根據上述總體思路，《意見》明確了改革應當遵循的基本原則：一是突出問題導向。聚焦人民民眾反映強烈的受案立案問題，採取有效措施加以解決，切實提高受案立案工作效能。二是遵循辦案規律。根據公安機關管轄案件範圍廣、數量多、類型雜、差異大的特點，結合各警種部門案件來源形式、緊急程度等具體情形，健全完善符合辦案規律和公安工作實際的受案立案制度。三是堅持質效並重。既要規範工作流程，提高受案立案質量，保證公安機關依法如實受案立案，也要方便人民民眾報案，保障公安機關及時高效制止和懲處違法犯罪，保護人民民眾合法權益。四是強化監督管理。明確受案立案監督主管部門，綜合運用事前審核、事中監控、事後糾錯、執法質量考評等監督管理手段，通過網上統一管理，全面加強對受案立案工作的流程管控和問題整治。
此外，為避免理解歧義，《意見》還對“接報案”“受案”和“立案”等用語含義進行了重新規範。其中，“接報案”，指公安機關接受民眾的報案，包括行政案件和刑事案件；“受案”，專指公安機關接報案後，經審查對屬於行政案件的決定開展調查處理；“立案”，專指公安機關接報案後，經審查對屬於刑事案件的決定開展偵查。現行《公安機關辦理刑事案件程式規定》第七章中作為接受案件之意的“受案”一詞今後將統一改為“接報案”，受案登記表、受案回執等文書也將改稱接報案登記表、接報案回執。
三、《意見》的主要內容及說明
《意見》從規範工作流程、強化監督管理、提高信息化水平、完善刑事案件立案標準和落實基礎保障等方面對受案立案制度改革進行了詳細闡述。
（一）關於規範受案立案工作流程
《意見》分接報案登記、受案立案審查辦理、緊急情況處置三個方面對受案立案工作流程進行了規範，旨在有效解決受案立案工作中存在的不作為、慢作為、亂作為問題。一是規定各省級公安機關依託警務信息綜合套用平台，建立完善全省區市統一的接報案、受案立案功能模組。對屬於公安機關管轄範圍的接報案，都必須接受。對除涉及國家秘密的案件，都必須進行網上登記。二是規定民眾上門報案的，應噹噹場進行接報案登記，當場接受證據材料，當場出具接報案回執並告知查詢案件進展情況的方式和途徑。三是明確了受案立案審查期限，防止久拖不決。規定接報案件後，應當立即進行受案立案審查，對違法犯罪事實清楚的案件，應當即受、即立、即辦。行政案件受案審查期限一般不超過24小時，最長不超過3日；刑事案件立案審查期限一般不超過3日，最長不超過30日。法律、法規、規章等對受案立案審查期限另有規定的，從其規定。四是明確了緊急情況處置優先的原則。對情況緊急的案件，應當先進行緊急處置，處置完畢後24小時內完成接報案登記。五是對接報案一些特殊情形作出規定，有效剔除無效報案。規定對明顯不屬於公安機關職責範圍的報案事項，應當立即告知報案人向其他有關主管機關報案。對重複報案、案件正在辦理或者已經辦結的，應當向報案人作出解釋，不再重複接報案登記。
需要特別說明的是，現有法律、法規、規章對受案立案相關程式、期限已作出明確規定的，《意見》不再重複規定。比如，對於行政案件接受報案後的處理，《公安機關辦理行政案件程式規定》第47條區分屬於本單位管轄範圍、屬於公安機關職責範圍但不屬於本單位管轄，以及不屬於公安職責範圍等三種情形作出了明確規定；對於刑事案件立案審查後的處理，《公安機關辦理刑事案件程式規定》第175-177條、第181條分別對依法決定立案、不予立案、移送管轄以及控告人對不予立案決定不服的複議覆核等作出了明確規定，各地按照上述規定執行即可。
（二）關於強化監督管理
一是明確主管部門和工作職責。受案立案工作涉及公安機關所有辦案部門，目前對受案立案的監督管理職責分散、不明確，因此，此項改革任務明確要求對受案立案實行“歸口管理”。法制部門是公安機關內部執法監督主管部門，負責刑事案件統一審核、統一出口工作，而受案立案作為案件入口環節是辦案的重要組成部分，涉及案件的定罪、定性和基本事實證據。基於此，《意見》明確規定，各級公安機關法制部門是受案立案工作監督管理的主管部門，主要履行全面掌握受案立案情況、監督受案立案流程、解決受案立案環節執法問題等職責。二是強調要形成監督合力。公安機關各辦案警種、部門要結合各自辦理案件的特點和規律，健全完善本警種、部門受案立案的具體操作規程。上級公安機關業務主管部門要加強檢查指導，督促下級公安機關業務主管部門依法如實受案立案，在職責範圍內協調解決與受案立案有關的跨區域執法爭議。指揮中心、督察、紀檢監察、信訪等部門要結合自身職能，積極發揮作用，共同做好受案立案監督管理工作。三是強調要改進考評機制。堅決取消發案數、破案率等影響依法如實受案立案的不科學、不合理考評指標，增加案件當事人對公安機關接報案、受案立案工作滿意度的評價比重，樹立正確的考核評價激勵導向，防止基層公安機關受考評利益驅動而人為弄虛作假，扭曲受案立案真實情況。四是強調要嚴格落實責任追究。對於報案不接、接報案後不登記不受案不立案、受案立案後不查處，越權管轄、違法受案立案、插手經濟糾紛，以及虛報接報案和受案立案統計數據等違法違紀行為，依照有關規定追究相關領導和直接責任人員的責任。
（三）關於提高信息化水平
在公安機關各辦案部門和派出所分別受案立案的情況下，要對受案立案工作有效監督管理，必須藉助信息化手段，實現網上管理。為此，《意見》要求，各省級公安機關依託警務信息綜合套用平台，建立完善全省區市統一的接報案、受案立案功能模組，實現接報案、受案立案工作信息全要素網上記載、全流程網上運轉，並與接處警、辦案、結案等上下游流程信息整合貫通。要逐步實現將110接報警電話、現場處置執法記錄儀、接受民眾上門報案監控等視聽資料、電子數據自動導入警務信息綜合套用平台，並與警情登記、接報案登記、受案立案審查、案件辦理等信息智慧型關聯，實現接報案和受案立案辦案結案全過程可溯式管理。《意見》同時要求充分套用信息化手段深化受案立案公開，為案件當事人提供網際網路查詢接報案、受案立案及案件辦理情況服務，在公安機關及派出所提供民眾自助查詢案件信息服務，並逐步探索建立案件警情信息公開制度，定期公布公安機關受案立案數據和分析研判情況，發揮治安預警作用，提高公眾防範意識。
（四）關於完善刑事案件立案標準
《意見》強調，公安機關應當按照刑事案件立案標準與人民檢察院、人民法院的追訴、定罪標準相協調原則，提高刑事執法效能。要嚴格執行和不斷完善最高人民檢察院、公安部聯合下發的有關刑事案件立案追訴標準。依法可由省級公安機關制定、細化的刑事案件立案標準，省級公安機關要與同級人民檢察院、人民法院協商一致後確定。
（五）關於落實基礎保障
為使受案立案監督管理工作有效進行，需要提供必要的工作保障。為此，《意見》提出，要積極推動在公安法制部門設立受案立案管理機構，選派責任心強、熟悉執法辦案業務、熟練使用執法辦案信息系統的民警到案件管理機構工作。要儘快修訂、制定相關法律文書，健全完善受案立案功能模組，為受案立案工作和監督管理提供有力的信息化手段支撐和必要的基礎保障。同時，還要充分發揮基層法制員的職能作用，切實加強對受案立案情況的日常監督管理。要將改革要求及時報告黨委、政府，積極爭取黨委、政府對公安機關受案立案改革的支持，不斷最佳化平安建設、綜合治理中涉及公安機關受案立案工作的考評指標。
（作者單位：公安部法制局）
