基本介紹
- 中文名：“從黃海波案談收容教育制度之存廢”研討會
- 時間：2014年6月7日
- 性質：研討會
- 地點：京都律師事務所“
基本情況,建議內容,聯署學者,
基本情況
收容教育是由1991年《全國人民代表大會常務委員會關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱《嚴禁賣淫嫖娼決定》）提出，具體安排由1993年國務院頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱《收容教育辦法》）確立。
《立法法》第八條規定：“對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。”第九條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”
同時，2006年實施的《治安管理處罰法》，對賣淫、嫖娼行為，僅給予拘留、罰款的行政處罰，並未規定收容教育。按照新法優於舊法原則，應當適用《治安管理處罰法》，《嚴禁賣淫嫖娼決定》的相關內容已不應再適用。
建議書認為，在現有的收容教育制度下，對賣淫嫖娼者可以先施以治安拘留15日，再給予6個月至2年的收容教育，是對人身自由重大限制的手段，比某些刑罰還要嚴厲、嚴苛。與賣淫嫖娼所造成的社會危害相比，懲罰過重，不成比例。
更大的問題在於，這一嚴苛手段是通過行政程式而非司法程式確立的。收容教育的調查、決定、執行均由公安機關通過行政程式完成，無需經過嚴格的司法調查程式和控辯式的法庭審理，就可以長時間剝奪當事人的人身自由，顯然違反法治精神。
收容教育制度對象界定模糊，適用混亂，6個月至2年的處置空間，賦予執法機關過大的裁量權，制度安排的不周密，給權力尋租留下了空間，出現隨意執法或者選擇性執法。
建議書認為，收容教育制度是我國在特定時期的產物，在歷史上或許曾有發揮過一定的作用，但現在已經不合時宜。
建議內容
附：《關於廢止收容教育制度的建議書》全文
關於廢止收容教育制度的建議書
全國人民代表大會常務委員會：
2014年6月7日，法學界、律師界40餘位專家、學者、律師在北京市京都律師事務所召開關於收容教育制度的研討會。與會專家、學者、律師結合《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱《收容教育辦法》）的出台背景、歷史沿革、適用對象、執行中相關問題等，深入探討了收容教育的性質及存在的問題，充分論證了廢止收容教育制度的理由。在此，我們鄭重向全國人大常委會提出廢止收容教育制度建議。具體理由如下。
一、收容教育制度與我國憲法、立法法等基本法律不協調
收容教育是為1991年《全國人民代表大會常務委員會關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱《嚴禁賣淫嫖娼決定》）所提出，具體安排由1993年國務院頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱《收容教育辦法》）確立。雖然《嚴禁賣淫嫖娼決定》強調它只是對賣淫、嫖娼者“強制集中進行法律、道德教育和生產勞動”，《收容教育辦法》明確稱它為“行政強制教育措施”，似乎僅僅是一種教育手段和措施。但是，我們認為，無論是從這一制度安排還是實際運作看，收容教育實質上是限制人身自由的手段。
我國憲法性法律《立法法》第八條明確規定：“對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。”第九條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”這些規定充分體現了我國對人身自由提供充分保護的意圖，從而明確把限制人身自由的手段列為法律絕對保留事項，《行政處罰法》和《行政強制法》的相關立法規定也均體現了這一精神和要求。然而，現行收容教育制度卻是通過《嚴禁賣淫嫖娼決定》而確立，其關鍵性制度是通過該決定授權國務院制定行政法規得以建立，明顯與《立法法》不協調。
同時，根據2006年實施的《治安管理處罰法》第66條規定，對賣淫、嫖娼行為，僅給予拘留、罰款的行政處罰，並未規定收容教育。按照新法優於舊法原則，應當適用《治安管理處罰法》，《嚴禁賣淫嫖娼決定》的相關內容已不應再適用。
二、收容教育的存在已不合時宜
收容教育制度是我國在特定時期的產物，在歷史上或許曾有發揮過一定的作用，但顯然已不符合我國目前的社會發展形勢。2013年底，全國人大常委會做出了關於廢止有關勞動教養法律規定的決定，彰顯了中央和最高立法機關在保護公民權利、維護法律權威的決心，標誌我國人權保障事業再上新台階,非經司法程式不得剝奪、限制公民人身自由的法治精神日益深入人心。令人遺憾的是，收容教育這項與勞動教養相類似的制度仍然在執行。近期，引發全社會關注的黃海波嫖娼收容教育事件，將收容教育制度置於風口浪尖，再度提出了如何了有效保護公民的重大問題，無疑與廢止勞動教養制度所應達到的目的和效果不相適應。
三、收容教育手段的嚴厲性與規定的性質明顯不符
在現有的收容教育制度下，對賣淫嫖娼者可以先施以治安拘留15日，再給予6個月至2年的收容教育。這意味著當事人的人身自由輕則受到不少於6個月重則長達2年之久的限制，是對當事人的人身自由造成重大限制的手段，客觀上比構成犯罪而被判處的某些刑罰還要嚴厲、嚴苛。與賣淫嫖娼所造成的社會危害相比，懲罰過重，不成比例。
更大的問題在於，這一嚴苛手段卻是通過行政程式而非司法程式確立的。我國《憲法》第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。”我國加入的國際條約也明確規定對當事人權利義務有重大影響的措施應通過公平、公正程式做出。作為聯合國成員國，中國認同和支持《世界人權宣言》如下規定：“任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐。”（第九條）“人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊，以確定他的權利和義務並判定對他提出的任何刑事指控。”（第十條）中國於1998年簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第九條第一款規定：“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程式，任何人不得被剝奪自由。”第十四第一款規定：“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。”
在現行的收容教育制度下，收容教育的調查、決定、執行均由公安機關通過行政程式完成，無需經過嚴格的司法調查程式和控辯式的法庭審理就可以長時間剝奪當事人的人身自由，顯然違反法治精神，與我國相關的法律制度不相適應。
四、收容教育制度及運用對社會公平正義造成嚴重衝擊
《嚴禁賣淫嫖娼決定》和《收容教育辦法》對收容教育的規定簡單、粗疏，且存在漏洞。對應當收容教育的對象界定模糊，導致適用上的混亂，或者無章可循或者標準不統一。實踐中，由地方制定的標準各種各樣，缺乏內在一致性；6個月至2年的處置空間，賦予執法機關過大的裁量權。制度安排的不周密，事實上把收容教育這一重大手段交由具體執法機關或者執法人員說了算，必然給權力尋租留下了空間，不可避免地會出現隨意執法或者選擇性執法。
綜上所述，收容教育制度於法無據，不合時宜，制度安排不合理，應當予以廢止。因此，我們建議全國人大常委會拿出廢除勞動教養制度的智慧和勇氣，儘快廢止有關收容教育的法律規定，為促進法治中國的建設做出新的貢獻。
此致
2014年6月7日
聯署學者
附：《關於廢止收容教育制度的建議書》建議人：（簽名）
楊立新中國人民大學民商事法律科學研究中心主任、法學院教授、博士生導師
楊偉東國家行政學院教授，博士生導師
彭新林北京師範大學刑事法律科學研究院研究員、法學博士、博士後
樊崇義法學教授、博士生導師，中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長
田文昌律師北京京都律師事務所創始合伙人、名譽主任，全國律協刑事專業委員會主任
曹樹昌律師北京京都律師事務所合伙人，京都律師事務所主任
楊照東律師北京京都律師事務所合伙人，刑事訴訟部主管合伙人
楊大民律師北京京都律師事務所合伙人
朱勇輝律師北京京都律師事務所合伙人
吳立偉律師北京京都律師事務所合伙人
田霖律師天津四方君匯律師事務所執行主任，天津市律師協會刑事辯護業務委員會秘書長
孟凡湖律師山東眾成仁和律師事務所副主任，全國律協刑委會委員，山東省律師協會刑委會副主任，濟南市律師協會刑委會主任
焦鵬律師北京天馳洪範律師事務所主任，全國律協刑事專業委員會副秘書長、北京律協刑事訴訟法專業委員會副主任
