為了加強對皇崗山、芙蓉山、蓮花山的保護，推進城市森林公園建設，根據《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
基本介紹
- 中文名：韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例
- 實施時間：2019年7月1日
- 通過時間：2018年12月27日
- 批准時間：2019年3月28日
條例全文,解讀,
條例全文
（2018年12月27日韶關市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議表決通過，2019年3月28日廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第十一次會議批准,現予公布，自2019年7月1日起實施）
第一條
第二條本條例適用於本市城區內皇崗山（含雞公山）、芙蓉山、蓮花山（含稔菇山）以及田心工區（以下簡稱“三山”）的保護、規劃、利用和管理，以及在“三山”遊覽、休閒、科學考察和進行文化教育等活動。
“三山”具體範圍由市人民政府批准的“三山”保護規劃確定。
“三山”的四至邊界線應當設定界標或者其他邊界標識。
第三條“三山”的保護和利用應當遵循保護優先、科學規劃、合理利用、統一管理、持續發展的原則。
第四條市人民政府應當秉持“林在城中、城在林中、融城于山、融山於城、山城相融、山水相融”的建設理念，利用“三山”自然風景資源，建設可供公眾遊覽、休閒、科學考察和進行文化教育等活動的城市森林公園。
第五條市人民政府應當將“三山”保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，將“三山”保護所需經費列入市本級預算，統籌協調“三山”保護工作。
市林業主管部門負責“三山”保護的監督管理工作。市城鄉建設管理、自然資源、生態環境、文化旅遊、公安、財政等有關部門按照各自職責，協同做好“三山”保護的相關工作。
湞江區、武江區和曲江區人民政府在轄區內協助做好“三山”保護工作。
第六條“三山”保護管理機構負責“三山”的日常保護和管理工作，履行以下職責：
（一）參與編制“三山”保護規劃；
（二）參與組織、實施和監督“三山”自然、人文資源的管理與利用；
（三）制定“三山”保護管理制度，開展日常巡查管理工作；
（四）組織開展“三山”保護的宣傳教育活動；
（五）配合有關主管部門做好“三山”保護的相關工作；
（六）市人民政府賦予的其他職責。
第七條市人民政府應當加大對“三山”保護的政策扶持，建立生態保護補償制度，依法維護村集體和村民合法權益。
第八條任何單位和個人有權舉報、投訴破壞“三山”自然環境、人文景觀和公共設施的行為。
“三山”保護管理機構應當建立監督舉報制度，向社會公布舉報信箱、投訴電話等聯繫方式，接到舉報、投訴後應當及時處理。
第九條鼓勵、支持和引導單位和個人通過投資、捐贈、提供志願服務、種植紀念樹、營造紀念林等方式參與“三山”保護活動。
公眾在“三山”保護範圍內遊覽、觀賞、休憩等活動應當遵守社會公德，舉止文明，遵守“三山”保護的制度規定，愛護環境和公共設施。
第十條市林業主管部門應當會同自然資源、城鄉建設管理、生態環境、文化旅遊等主管部門及湞江區、武江區、曲江區人民政府、三山”保護管理機構組織編制“三山”保護規劃，經市城鄉規劃委員會審議後，由市人民政府批准實施。
“三山”保護規劃應當劃定“三山”保護範圍，符合城市總體規劃，與其他專項規劃相銜接，並納入控制性詳細規劃。
第十一條“三山”保護規劃編制過程中，市林業主管部門應當依法將規劃草案予以公告，並採取論證會、聽證會或者其他方式徵求專家和公眾的意見。公告的時間不得少於三十日。
市人民政府在批准“三山”保護規劃前，應當報市人民代表大會常務委員會進行審議，並對常委會組成人員的審議意見進行研究處理。
市人民政府批准“三山”保護規劃後，應當向社會公布，並報市人民代表大會常務委員會備案。
經批准的“三山”保護規劃，不得擅自變更；因保護和建設確需調整的，應當按照原批准程式辦理，並報市人民代表大會常務委員會備案。
第十二條“三山”保護範圍內的開發建設活動應當符合“三山”保護規劃，禁止未經規劃許可或違反規劃許可修建建築物、構築物。
在“三山”保護範圍內的建築物和建設項目，其高度、色彩和建築風格等應當與周圍景觀和環境相協調。建設單位、施工單位在“三山”保護範圍內的開發建設活動，應當採取有效措施保護“三山”地質地貌、森林植被、文物古蹟等自然、人文資源，自覺接受“三山”保護管理機構的管理。
第十三條“三山”保護範圍內不得建設破壞森林資源和景觀、妨礙遊覽、污染環境的工程設施，不得設立各類開發區；不得建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與“三山”森林風景資源保護無關的其他建築物。已經建設的，應當按照“三山”保護規劃逐步遷出。
第十四條“三山”周邊新建的建（構）築物高度、區域建築密度，其建築風格、色彩等應當與“三山”的自然環境和景觀相協調。
第十五條“三山”保護範圍內的林木資源不得擅自砍伐；因人工營造的純林改造、修築遊客安全防護設施和步行遊覽觀光道路需要砍伐的，依照有關法律、法規的規定辦理相關手續。
第十六條“三山”保護管理機構應當劃定護林責任區，配備專職或兼職護林員。
“三山”保護管理機構應當建立護林防火責任制度，配備防火設施、設備，設定防火標誌牌，劃定禁火區和防火責任區，制定森林防火應急預案，定期開展防火檢查，消除火災隱患。
第十七條“三山”保護管理機構應當針對森林生長發育特性，做好森林有害生物的調查、監測和防治工作。
第十八條“三山”保護管理機構應當根據“三山”保護規劃培育具有地方特色的風景林木，保持當地森林景觀優勢特徵，提高森林風景資源的觀賞價值。
第十九條“三山”保護管理機構應當按照“三山”保護規劃完善景觀道路、觀景平台、休憩設施、公共健身設施等建設，建設徒步、騎行等環山綠道，相應設定安全、環衛、殘障設施及服務標識。
第二十條“三山”保護範圍內依法從事擺攤設點、兜售物品等旅遊服務性活動的經營者，應當在“三山”保護管理機構指定區域有序經營，並保持經營場地清潔。
第二十一條進入“三山”保護範圍內從事教學、科研、考察、採集標本或者開展影視拍攝等活動，應當經“三山”保護管理機構同意。
第二十二條“三山”保護範圍內禁止下列破壞森林資源的行為：
（一）獵捕和其他妨礙野生動物生息繁衍的活動；
（二）砍伐、損毀古樹名木、珍貴樹木和其他國家重點保護植物；
（三）毀林開墾和毀林採石、采砂、采土以及其他毀林、破壞景觀的行為；
（四）排放超標的廢水、廢氣和生活污水以及亂倒垃圾和其他污染物；
（五）新建、改建墳墓；
（六）法律、法規禁止的其他行為。
第二十三條進入“三山”保護範圍內的公眾應當遵守公共管理秩序，不得有下列行為：
（一）採挖花草、樹根；
（二）毀損公共服務設施以及設備；
（三）隨地吐痰、便溺，拋棄塑膠品、金屬品或者其它廢棄物；
（四）在禁火區吸菸和使用明火，在非指定區域生火燒烤、焚燒香燭、燃放煙花爆竹；
（五）在樹木、岩石、古蹟、建築物以及設施上刻畫；
（六）法律、法規禁止的其他行為。
禁止攜帶除導盲犬、扶助犬等工作犬以外的寵物犬進入設有禁止動物進入標識的區域。
第二十四條違反本條例第二十條規定，在指定區域以外進行經營活動的，由市林業主管部門責令停止經營活動，並處五百元以上五千元以下的罰款。
第二十五條違反本條例第二十二條規定，在“三山”保護範圍內從事破壞森林資源活動的，由市林業主管部門或者有關行政主管部門責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，沒收違法所得，並處一千元以上一萬元以下的罰款。
第二十六條違反本條例第二十三條第一款規定的，由市林業主管部門責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，並處五十元以上五百元以下的罰款。
違反本條例第二十三條第二款規定，攜帶除導盲犬、扶助犬等工作犬以外的寵物犬進入設有禁止動物進入標識的區域的，由市林業主管部門責令改正，並處五十元以上二百元以下的罰款。
第二十七條違反本條例第十二條、第十三條、第十五條規定，由“三山”保護管理機構制止違法行為，並報相關行政主管部門依法予以處罰。
第二十八條國家機關及其工作人員、“三山”保護管理機構及其工作人員在“三山”保護工作中不履行相關職責，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
第二十九條“三山”保護範圍內的軍事禁區和軍事管理區範圍的劃定和保護，依據《中華人民共和國軍事設施保護法》和國家有關規定執行。
第三十條本條例自2019年7月1日起施行。
解讀
穀雨時節的粵北群山，清似雨露，香如芳草。正值春山明淨，草木蔓發之際，一部別具“綠意”的地方性法規《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》（以下簡稱《條例》）正式誕生，於4月12日正式向社會公布，並於2019年7月1日起正式施行。
作為我市第三部實體性法規，《條例》內含怎樣的“山字經”？基於什麼立法背景而出台，又經歷了怎樣的“打磨”過程，其定位和目標如何？市十四屆人大法制委員會委員陳小雄，市人大常委會法制工作委員會相關負責人，韶關國家森林公園管理處副主任張朝斌進行了相關解讀。
背景
從“十年議案”到地方立法
“芙蓉山‘瘡疤’凸現，植被破壞,出現土石流現象！”“‘三山’的綠化建設資金和管理人員、工人的工資無法統一投入，出現了一些亂建、亂采、亂砍、亂伐的現象！”——2004年，市第十一屆人民代表大會第一次會議期間，我市65名代表共同提出了《關於將市區皇崗山、芙蓉山、蓮花山納入城市生態公園規劃、建設和管理的議案》。手寫的議案里，“三山”（皇崗山、芙蓉山、蓮花山）瘡疤觸目驚心，代表疾呼力透紙背。議案提出要逐步將“三山”建設成為供市民休閒和遊覽觀光的城市生態公園，讓“治山”成為民生與發展的底色。
春有花，夏有蔭，秋有果，冬有景。皇崗山、芙蓉山、蓮花山被喻為韶關市城區的“綠心”“綠肺”“氧吧”,是城市的“後花園”,也是休閒、娛樂、休憩的好去處。隨著城市建設和開發對“三山”的侵蝕和破壞,以及到“三山”遊玩人數的持續增加,各類破壞“三山”自然、人文環境的活動不斷加劇，自然、人文景觀保護和管理壓力也日益加大。
仁者樂山，智者樂水。基於“治山”的持久性，這份“三山”議案因此通過大會決定，成為一份跨越10年的議案：通過決議後，政府職能部門提出實施方案，設計了近期、遠期規劃，提交人大常委會進行討論。根據方案，市人大展開了為期10年的議案督辦。我市也因此成立了韶關國家森林公園管理處，對“三山”森林公園進行統一建設和管理；劃定了“三山”森林公園紅線圖，彼時的公園控制總面積達到6.6萬畝，比原來增加了3.6萬畝，包括蓮花山、皇崗山、東風、田心、芙蓉山、稔菇山6個景區。
隨著十年的議案督辦，韶關山城日益輝映：分期完成了包括林分改造、生物防火林帶建設、公路游道建設、水電通訊建設、廣場停車場建設等為主要內容的工程建設任務。“三山”有林面積由4.2萬畝提高到了5.8萬畝，森林覆蓋率由63.05%提高到了87.61%。通過人大代表的走訪和建議，“三山”有關景區取消了門票。據不完全統計，僅2014年“三山”接待遊客達200多萬人次。“三山”還先後被評為市區新十景、省生態旅遊示範基地。
跨越十年，在市十三屆人大常委會第二十九次會議上，“三山”議案正式結案，“治山不止”“結案不等於終結”的呼聲卻不絕於耳：“改造樹種，做好森林病蟲防治迫在眉睫。”“要整合‘三山部隊’，整合編制加強管理。”“要處理好政府舉措與民眾的利益！”在疾呼聲中，“三山”基礎設施和景點建設有待加強、集體林地流轉和補償仍待完善、保護和管理工作力度有待加大等問題不斷熱議。由於現行的法律法規條文界定不明、過於寬泛,缺乏針對性和可操作性,執法工作薄弱，致使“三山”保護仍然乏力,距離建設山水韶關和宜居城市目標的實現仍有差距，一一成為結案後仍需探討解決的問題。
為此，這場守護“市肺”的“接力賽”，也因此由“十年議案”走向地方立法。
2016年,市人大常委會在充分聽取各方意見之後,堅持突出地方特色、急需先立的原則,在廣泛徵求意見、反覆研究論證的基礎上,經過市人大常委會主任會議研究,報市委同意,將皇崗山、芙蓉山、蓮花山保護立法列入韶關市人大常委會2017年立法計畫。2017年,市人民政府開始組織起草工作,由韶關市林業局牽頭通過委託第三方韶關學院法學院(韶關市地方立法中心)進行初稿的起草。
初稿經市林業局在相關網站掛出,廣泛徵集市各職能部門和社會意見的同時,起草單位邀請市人大常委會領導，林業局、法制局、韶關國家森林管理處相關人員赴惠州、佛山兩地調研、座談,聽取合理建議和借鑑有益經驗,進一步修改完善《條例》初稿,先後兩次提交市政府常務會議審議,根據市政府常務會議的審議意見,最後形成提請審議《條例》(草案)的議案,提交了市人大常委會。
2019年3月28日，《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》獲廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第十一次會議批准。4月12日，市第十四屆人民代表大會常務委員會發布公告，向社會公布《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》（以下簡稱《條例》），定於2019年7月1日起施行。
內容
“三十條”里的“山字經”
翻閱刊載於報紙、網路平台的《條例》可見，全文共有三十條，包括了立法目的、適用範圍、保護原則、保護管理制度和具體措施、法律責任等內容，適用於韶關城區內皇崗山（含雞公山）、芙蓉山、蓮花山（含稔菇山）以及田心工區的保護、規劃、利用和管理，以及在其範圍內遊覽、休閒、科學考察和進行文化教育等活動。“三山”保護規模合計3302.08公頃。
“韶關的森林覆蓋率全省位居首位，美麗的青山綠水有必要以制度的形式鞏固起來，為它們的發展提供一個指導，這也是立法的現實性和必要性。”全程參與《條例》立法過程的市十四屆人大法制委員會委員陳小雄指出，《條例》因此在設定上,重點突出了四個方面的內容。
他解讀道，其一是重點突出加強規劃保護，明確了編制“三山”保護規劃的程式、編制原則,與城市規劃的銜接,控制建設、禁止建設的要求,包括對“三山”周邊區域建築的控制要求。“比如《條例》第十一條規定，‘三山’保護規劃編制過程中，市林業主管部門應當依法將規劃草案予以公告，並採取論證會、聽證會或者其他方式徵求專家和公眾的意見等。可以看到這個規劃的編制，是非常嚴格和高要求的，這一規定也為之後的保護規劃奠定了一個堅實的基礎。”
陳小雄認為，《條例》其二是重點突出落實對現有資源的保護，包括對現有林木保護、護林防火的措施,以及對破壞森林資源行為的禁止性規定。“比如第十三條規定，‘三山’保護範圍內不得建設破壞森林資源和景觀、妨礙遊覽、污染環境的工程設施，不得設立各類開發區；不得建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與‘三山’森林風景資源保護無關的其他建築物。已經建設的，應當按照‘三山’保護規劃逐步遷出。在第十六條，也規定了‘三山’保護管理機構應當建立護林防火責任制度，配備防火設施、設備，設定防火標誌牌，劃定禁火區和防火責任區，制定森林防火應急預案，定期開展防火檢查，消除火災隱患。”
他介紹，《條例》其三還重點突出加強城市森林公園建設，包括有關森林景觀提升的條款,提高森林風景資源的觀賞價值，建設完善公園基礎設施的要求。“比如第十八條明確，‘三山’保護管理機構應當根據其保護規劃培育具有地方特色的風景林木，保持當地森林景觀優勢特徵，提高森林風景資源的觀賞價值等等。”
此外，陳小雄認為《條例》還重點突出加強日常保護管理，包括鼓勵引導行為、對經營行為和有關活動的管理要求,以及對進入“三山”的公眾行為的管理要求等。
市人大常委會法制工作委員會相關負責人說道，“《條例》釐清了‘三山’保護工作中各級政府、政府職能部門各自的職責定位，形成政府主導、部門履責、社會參與的多元管理制度。”
定位
生態保護是手段“綠色福利”是目的
“‘三山’對韶關有重要的生態地位。它們是城區的生態屏障，植被豐富，有喬木、灌木，針葉林、闊葉林等等，可以淨化空氣、涵養水源，物種也有845種之多。”韶關國家森林公園管理處副主任張朝斌介紹，在森林資源稟賦的條件下，病蟲害等自然破壞、山火和違規占用等人為破壞，仍然層出不窮。
根據《條例》第三條，‘三山’的保護和利用應當遵循保護優先、科學規劃、合理利用、統一管理、持續發展的原則。在陳小雄看來，保護優先仍處第一位。“正如我們在調研的時候發現有亂砍、亂伐、亂耕種等現象，甚至有搞建設破壞了一整個區域的現象，如果不用法律保護起來，日久天長，這座山就可能就會廢掉了。”為此，這部地方性法規幾經商榷、研討、審議，最終以《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》為題，強調保護優先，再談科學規劃、合理利用、統一管理、持續發展。
在保護優先的前提下，讓“三山”釋放“綠色福利”，讓更多人共建共享，也成為這部地方性法規的初衷和定位。市人大法制工作委員會相關負責人介紹，為此，草案修改二稿根據城市公園建設的要求,確立了“三山”的保護和利用應當著眼於“三山”現有資源的保護利用,作為城市公共產品納入城市統一規劃、定位和建設,確保可持續發展。
張朝斌認為，為了讓公眾享有“綠色福利”，《條例》也作了相應的規定，第十九條明確“三山”保護管理機構應當按照“三山”保護規劃完善景觀道路、觀景平台、休憩設施、公共健身設施等建設，建設徒步、騎行等環山綠道，相應設定安全、環衛、殘障設施及服務標識。
“綠色福利”的背後，是以人民為中心的立法理念。在“三山”，國有林地約占40%，集體林地約占60%，其中在集體林地中，“三山”的保護、規劃、利用、管理、發展，涉及到林農的切身利益。為此，《條例》第七條規定，市人民政府應當加大對“三山”保護的政策扶持，建立生態保護補償制度，依法維護村集體和村民合法權益。
“我們不能只為了保護而保護。我們也到廬山等多地調研，到當地的村民村居去調研，召集他們來座談，包括林業部門、區政府負責人、人大代表、立法專家等等，反覆研究。比如說集體林地里，樹是人家的樹，現在不允許他們去砍，不允許作為經濟發展的資源，他們怎么辦？所以要制定生態保護機制，怎么制定？我們跟財政、發改部門做過很多研討，要保證他們保護這片山得到的利益比經營要更多。地方建設好了，他們也是受益者。”陳小雄解讀道，“因此《條例》在以人民為中心的立法理念中，提出了建立生態保護補償制度。”
目標
超前於規劃，法治促“創森”
在粵北韶關，全市有林地面積1902.8萬畝，森林覆蓋率73.84%，森林蓄積量8917萬立方米，三項反映森林資源質量的主要指標均居廣東省地級市首位。
4月10日，我市召開創建國家森林城市動員大會，動員廣大幹部民眾迅速行動起來，全力開展創建國家森林城市各項工作，力爭到2021年建成全省乃至全國首個全域國家森林城市的地級市。
其中，“創森”建設理念以“創建國家森林城市，建設生態善美韶關”為主題，按照“一核七星、三屏六廊、多節點”的整體空間布局，突出“點、線、面”有機結合，融入近自然森林理論、森林康養等綠色、低碳現代城市發展需求，展現“山水嶺南名城、宜居活力韶關”的城市特色風貌。
在今年“創森”工作的開局之年，其中要求要始終保持森林資源核心指標全省領先，深入實施綠美南粵三年行動計畫、山水林田湖草生態保護修復工程試點等生態工程，力爭三年內完成人工造林面積7萬公頃；要加強森林資源管理，管住“一把火”，管好“一把刀”，管治“一條蟲”，嚴格執行《韶關市野外用火管理條例》，加強森林公安隊伍建設，結合掃黑除惡專項鬥爭，保持對破壞國土綠化違法行為的高壓嚴打態勢。要發展綠色富民產業，大力培育油茶、茶葉、鐵皮石斛、中藥材等林下經濟，努力將生態優勢轉化為經濟優勢。
這部充滿“綠意”的《條例》，正與創建國家森林城市相得益彰。正如《條例》第四條指出，要秉持“林在城中、城在林中、融城于山、融山於城、山城相融、山水相融”的建設理念，利用“三山”自然風景資源，建設可供公眾遊覽、休閒、科學考察和進行文化教育等活動的城市森林公園。
在“創森”吹響號角之際，陳小雄認為，《條例》從立法層面推動“創森”，形成人人有責的“創森”氛圍，如《條例》第八條規定，任何單位和個人有權舉報、投訴破壞“三山”自然環境、人文景觀和公共設施的行為。《條例》第九條指出，鼓勵、支持和引導單位和個人通過投資、捐贈、提供志願服務、種植紀念樹、營造紀念林等方式參與“三山”保護活動。公眾在“三山”保護範圍內遊覽、觀賞、休憩等活動應當遵守社會公德，舉止文明，遵守“三山”保護的制度規定，愛護環境和公共設施。
“這部法規還明確規定了在‘三山’能做什麼，不能做什麼，比如說禁止採摘花草，不得吸菸，不得在樹木上刻畫，不能隨地大小便，這些都在條例里做了規定，讓老百姓進入‘三山’是一個優雅而且乾淨舒適的環境。同時，把行政處罰關於罰款方面的已經提高到法律給予的最高限，比如說法律規定只能處罰3000元以下的，就處罰3000元，因為這是韶關的‘市肺’，我們要保護好它！”陳小雄說道。
市人大常委會法制工作委員會相關負責人介紹，《條例》作為一部“超前”的地方法，走在“三山”保護規劃出台前，為規劃提供方向、定下目標，待相應的保護規劃出台、落實後，《條例》將進一步根據實際修改細化，為推進城市森林公園建設，提升韶關生態宜居城市品質“保駕護航”。
