《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》共26條，借鑑其他城市的相關開發經驗，主要對土地規劃控制範圍、土地開發核心區和特定區的設定、土地利用專項規劃的編制、綜合開發項目整體規劃設計、沿線土地開發整理，以及土地使用權出讓收益歸集管理等方面進行了規定。這標誌著青島市成為全國捷運城市中第一個以政府規章形式規範軌道交通沿線土地開發利用事項的城市。
基本介紹
- 中文名：《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》
- 頒布時間：2016年11月23日
- 發布單位：青島市人民政府法制辦
辦法全文,內容解讀,
辦法全文
《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》已於2016年10月18日經市十五屆人民政府第120次常務會議審議通過，現予公布，自2017年1月1日起施行。
市長 張新起
2016年11月9日
青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法
第一條 為了加強軌道交通土地資源開發利用管理，最佳化城市空間功能布局，促進軌道交通建設和沿線區域經濟發展，根據有關法律法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 本市行政區域內軌道交通土地資源開發利用及其管理活動，適用本辦法。
第三條 軌道交通土地資源開發利用應當遵循集約節約、整體規劃、統一控制、功能融合、有序開發的原則。
第四條 市捷運工程建設指揮部負責軌道交通土地資源開發利用的組織、協調、監督工作，日常工作由軌道交通管理機構承擔。
發展改革、財政、城鄉規劃、國土資源等部門應當按照職責分工，做好軌道交通土地資源開發利用的相關工作。
區（市）人民政府應當協同軌道交通管理機構，做好轄區內的軌道交通土地資源開發利用相關工作。
軌道交通經營單位應當按照本辦法規定，做好軌道交通土地資源開發利用具體工作。
第五條 開發利用軌道交通土地資源應當保障公民、法人及其他組織的合法權益。公民、法人及其他組織對依法開發利用軌道交通土地資源的活動應當予以配合和支持。
第六條 下列土地，納入軌道交通規劃控制範圍，並由軌道交通管理機構向社會公布：
（一）軌道交通規劃線路兩側各1000米內的土地；
（二）市、區（市）人民政府確定用於支持軌道交通建設和發展的其他土地。
軌道交通車輛基地、停車場、車站、區間及其用地紅線外200米區域內為軌道交通土地資源開發利用核心區（以下簡稱核心區）；軌道交通規劃控制範圍除核心區以外的區域為軌道交通土地資源開發利用特定區（以下簡稱特定區）。
第七條 軌道交通近期建設規劃批覆後，城鄉規劃、國土資源等部門在審批規劃控制範圍內新建、改建或者擴建項目，以及敷設管線和設定架空跨線等作業前,應當徵得軌道交通管理機構同意。
第八條 軌道交通管理機構負責編制核心區土地資源開發利用專項規劃，報市人民政府批准後組織實施。區（市）人民政府負責編制特定區土地資源開發利用專項規劃，徵得軌道交通管理機構同意後，報市人民政府批准後組織實施。
第九條 核心區、特定區的土地資源開發利用專項規劃應當與所在區域控制性詳細規劃相互協調。核心區和特定區土地資源開發利用專項規劃與已經批准的區域控制性詳細規劃不一致的，軌道交通管理機構應當與規劃部門協商後，報請市人民政府決定。
特定區土地資源開發利用專項規劃應當與核心區土地資源開發利用專項規劃相銜接。
第十條 核心區、特定區土地資源開發利用專項規劃應當達到控制性詳細規劃編制要求，包括功能定位、城市空間形態、道路交通體系、用地開發、地下空間布局等內容。具備條件的，應當達到修建性詳細規劃的深度，並進行相應的經濟分析、制定開發計畫。
核心區、特定區土地資源開發利用專項規劃應當明確具體邊界。
第十一條 核心區土地資源開發利用應當與軌道交通設施建設項目整體規劃、一體設計、有序開發。其中，與軌道交通設施在結構上不可分割、工程上必須統一實施的地上和地下開發項目，以及應當結合軌道交通設施統一開發的公共運輸、商業服務、居住等項目（以下統稱軌道交通綜合開發項目），納入軌道交通工程可行性研究報告分析論證，由軌道交通經營單位組織實施，並與軌道交通設施同步建設。
特定區土地資源開發利用應當結合軌道交通建設統籌規劃、功能銜接、協調推進。有關區（市）人民政府應當根據特定區土地資源開發利用專項規劃，制定特定區開發計畫並組織實施。
第十二條 核心區土地資源開發利用涉及新增建設用地的，應當優先予以保證。新增建設用地指標由市國土資源部門根據軌道交通經營單位申請，按照規定程式報市人民政府批准。
第十三條 核心區土地資源由軌道交通經營單位負責實施一級開發整理，相關區（市）人民政府負責完成其土地的農用地轉用、集體土地徵收、國有土地使用權收回、房屋徵收不動產權屬註銷等工作，相關費用由軌道交通經營單位承擔。其中，軌道交通綜合開發項目用地納入軌道交通建設用地徵收範圍，費用列入軌道交通建設成本。
第十四條 軌道交通綜合開發項目辦理審批時實行容缺受理、並聯審批。其中，由軌道交通經營單位建設的，應當與軌道交通設施建設項目一併辦理審批手續；其他單位建設的，相關部門在審批前，應當徵求軌道交通經營單位意見。
第十五條 軌道交通綜合開發項目土地使用權，按照城鄉規劃部門確定的建（構）築物在水平面上垂直投影占地範圍、豎向高程、層數、規劃用途、建築面積等規劃條件，由國土資源部門進行分層登記。
第十六條 軌道交通綜合開發項目的經營性用地以招拍掛方式出讓。軌道交通管理機構對擬出讓的土地提出的涉及軌道交通建設施工、設施保護和運營安全的要求，經國土資源部門審查後納入供地方案，作為土地使用權出讓的附加條件。
附著於軌道交通設施且不具備獨立開發條件的經營性地下建設項目，可以採用協定方式出讓地下空間建設用地使用權。
第十七條 軌道交通設施與其相鄰的建（構）築物之間的連通通道，符合規定要求的，應當一併納入軌道交通主體工程審批，建設費用列入軌道交通建設成本，由軌道交通經營單位統一建設、經營管理。
第十八條 核心區土地使用權出讓收入，除上繳中央、省的部分和土地整理費用外，不再扣除其他有關基金，全額上繳市財政。
第十九條 特定區內的土地使用權出讓收入由市和區（市）按照3比7比例分配。
第二十條 本市行政區域軌道交通規劃控制範圍外的土地，按照土地使用權出讓金總額的10%計提捷運建設基金，不得減免。
第二十一條 按照本辦法歸集的資金，由市財政部門統一撥付軌道交通專項賬戶，全部用於軌道交通建設、資源開發和運營。
第二十二條 軌道交通土地資源開發利用需要繳納的各種稅款、規費和各種政策性住房配比指標，市人民政府可以依法減免的，按照有關規定予以減免。
第二十三條 對違反軌道交通土地資源開發利用規劃，在軌道交通規劃控制範圍內進行新建、改建或者擴建工程的，由相關部門依法處理；造成損失的，依法承擔賠償責任。
第二十四條 對妨礙軌道交通土地資源開發利用工程建設的單位和個人，由有關主管部門責令改正，並追究直接責任人的法律責任；造成軌道交通開發工程直接經濟損失的，應當承擔賠償責任。
第二十五條 行政機關違反本辦法規定，不依法履行職責的，由其上級機關或者監察機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員及直接責任人員依法給予處分。
第二十六條 本辦法自2017年1月1日起施行。
內容解讀
2016年11月23日上午，青島市人民政府法制辦召開新聞發布會，就《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》進行解讀。
2016年10月18日，市政府第120次常務會議審議通過了《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》，於2016年11月9日以青島市人民政府第249號令的形式印發，並將於2017年1月1日正式實施。據了解，根據青島市捷運線網規劃，青島市軌道交通遠景線網共規劃838公里。
《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》共26條，借鑑其他城市的相關開發經驗，主要對土地規劃控制範圍、土地開發核心區和特定區的設定、土地利用專項規劃的編制、綜合開發項目整體規劃設計、沿線土地開發整理，以及土地使用權出讓收益歸集管理等方面進行了規定。
條例新聞發布會現場附：《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》解讀
一、《辦法》制定的背景
城市軌道交通具體有“公共產品、公益性和商業化經營”三個較為突出的行業屬性，同時也具有投資額巨大、規模效應突出、收入長期化、衍生商業價值較大等經濟特點。根據我市捷運線網規劃，我市軌道交通遠期線網共規劃838公里。城市軌道交通的行業屬性和經濟特點決定了建設資金與建設進度、運營收益與運營損耗間的內生矛盾。因此，在現行體制下構建並通過政府立法形式固定軌道交通盈利模式，將軌道交通帶來的沿線土地增值、沿線物業增值、商業集聚效應等外部化的產出效益還原為軌道交通經營單位的內部效益，形成“捷運建設+效益返還”的良性循環，不僅需要依託完善的市場機制，更為重要地是需要通過政府引導和政策支持，實現軌道交通可持續發展的目標。因此，制定《青島市軌道交通土地資源開發利用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對支持我市軌道交通建設可持續發展是十分必要的。
目前，在國家層面對軌道交通沿線土地開發事項未出台法律法規進行系統規定的情況下，國內其他城市都是採取出台相關政策性檔案的形式對軌道交通沿線土地開發工作進行規範，檔案的層級不高，並散見於各種部門規範性檔案和會議紀要之中，均未以政府規章形式出台。當前，我市軌道交通建設正在大規模鋪開，需要的資金量非常大，必須通過對沿線土地的開發來彌補資金不足。去年9月，《青島市軌道交通條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，《條例》賦予了軌道交通經營單位綜合開發職能。為落實《條例》規定，推動沿線土地資源開發利用的管理工作，市有關部門積極開展工作，決定以政府規章形式出台相關制度。
二、《辦法》主要內容
《辦法》共26條，主要對土地開發原則、土地規劃控制範圍、土地開發核心區和特定區的設定、土地利用專項規劃的編制、綜合開發項目整體規劃設計、沿線土地開發整理，以及土地使用權出讓收益歸集管理等方面進行了規定。
關於《辦法》的基本原則
著重強調最佳化城市空間功能布局，促進軌道交通建設和沿線區域經濟發展。根據中央城鎮化工作會議和中央城市工作會議的明確要求，要提高城鎮建設用地效率，具體到軌道交通建設來說，就是要樹立“精明增長”、“緊湊城市”的理念，最佳化空間結構的規劃和布局。從軌道交通建設運營全周期，充分考慮軌道交通與土地資源開發的統籌協調，做好土地資源開發利用與車輛基地、停車場、車站、出入口、附屬設施等在規劃建設上的整體性，推動統一規劃、同步報批、同期建設和一體運營，確保各類設施同步運行、各類功能同步實現。《辦法》規定，以“集約節約、整體規劃、統一控制、功能融合、有序開發”為原則。堅持軌道交通土地資源開發利用與軌道交通建設統籌協調、一體推進。
關於軌道交通規劃控制範圍
為嚴格落實全市軌道交通線網規劃線路兩側土地控制與規劃，實現軌道交通建設與沿線土地開發的協調聯動，將開發價值最大的沿線土地控制起來以備利用，《辦法》將軌道交通規劃線路兩側各1000米內的土地，以及市、區（市）人民政府確定用於支持軌道交通建設和發展的其他土地納入軌道交通規劃控制範圍並實施有效控制。
外地經驗:廣東省人民政府針對軌道交通開發用地，規定以各站場為中心、半徑800米左右範圍內尚未劃撥、出讓的國有土地，以及其他適合開發建設的土地應作為開發備選用地，納入開發用地規模。
關於軌道交通土地開發核心區和特定區
對於軌道交通對沿線經濟的輻射帶動作用，相關研究已經證明，輻射效果隨距離增大而減小，1000米之外相關輻射帶動作用已不再明顯。因此，為加強對軌道交通車輛段、站點等設施周邊土地的開發，最大限度發揮軌道交通帶來的經濟效益，我市根據上述理論研究及其他城市實踐經驗，規定軌道交通車輛基地、停車場、車站、區間及其用地紅線外200米區域內為軌道交通土地開發利用核心區，200米至規劃控制的1000米區域範圍內為土地開發特定區。
外地經驗: 南京市規定，以軌道交通場站為核心，劃定兩個層次的規劃設計範圍，原則上將不小於軌道交通場站周邊500米範圍劃定為“軌道交通場站綜合開發特定規劃區”，並將其中200米範圍劃定為“軌道交通場站綜合開發核心區”。
關於軌道交通土地開發區域專項規劃主體
《條例》規定，軌道交通管理機構負責牽頭編制軌道交通規劃。因此，軌道交通管理機構對線路及站點周邊的經濟發展程度、人口分布、產業狀況等因素認識深刻，由其編制核心區土地開發利用專項規劃非常合適，故《辦法》規定其為核心區土地開發專項規劃主體；同時，為了調動區市政府開發特定區積極性，《辦法》規定區市政府負責編制特定區土地開發規劃。
關於軌道交通設施和開發項目的統一實施
對於軌道交通設施和綜合開發項目統一實施的問題，我市的地方性法規和一些外地軌道交通法規均規定，與軌道交通設施在結構上不可分割、工程上必須統一實施的地上、地表和地下開發項目，由軌道交通經營單位統一實施。同時，根據我市地方性法規規定，綜合開發應當統籌安排公共運輸樞紐、商業服務等配套設施。因此，《辦法》規定由軌道交通經營單位統一實施上述項目。實踐中，統一實施對軌道交通經營單位在規劃能力上提出了更高的要求，那就是需要軌道交通經營單位在規劃設計階段就要將綜合開發項目與軌道交通設施在功能和結構上充分融合，達到整體規劃、一體設計。
關於土地使用權出讓收益歸集
《辦法》規定，核心區規劃由軌道交通經營單位編制，核心區土地由軌道交通經營單位負責開發，因此，由軌道交通帶來的沿線土地溢價收入理應納入捷運專戶，用於軌道交通建設和運營。
《辦法》規定，特定區由區市政府負責開發，由於軌道交通輻射帶動作用，相關沿線土地溢價由市和區市分享符合開發原則。
為籌集軌道交通建設資金，市政府前期也出台了相關檔案，分別區市情況提取比例不等的捷運建設基金。但通過近幾年的執行情況來看，上述檔案效力層級低、穩定性差，捷運建設基金經常出現計提不能的情況，資金缺口很大。《辦法》根據上述實際情況，規定軌道交通基金不再區分相關區市，統一按照土地出讓金的10%計提，並規定不得減免。
